關(guān)于黑龍江省擬進(jìn)行農(nóng)地入市的思考

劉冰鏡　彭啟遠(yuǎn)　李佳奇

摘 要：“兩會(huì)”期間，農(nóng)地入市再次成為熱點(diǎn)話題。黑龍江省安達(dá)市作為試點(diǎn)之一應(yīng)就如何規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)、合理進(jìn)行農(nóng)地入市進(jìn)行思考與規(guī)劃。安達(dá)市農(nóng)地面積廣闊，農(nóng)牧業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展水平有限，因此實(shí)行農(nóng)地入市對(duì)安達(dá)市具有積極影響?；诖耍捎梦墨I(xiàn)研究法分析安達(dá)市實(shí)行農(nóng)地入市的方式及存在問(wèn)題，并針對(duì)存在問(wèn)題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地入市；土地改革；黑龍江省

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）13-0018-02

引言

在中國(guó)五千年的歷史中，土地問(wèn)題一直處于核心位置。在全中國(guó)13億人口中，農(nóng)村人口占據(jù)50.32%的比例。也就是說(shuō)，我國(guó)有一半以上的人口都居住在農(nóng)村，農(nóng)民的土地問(wèn)題自然是重中之重。要推動(dòng)城市現(xiàn)代化進(jìn)程，就必須進(jìn)行農(nóng)村土地改革。對(duì)此，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。該議案提出在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施土地管理法中關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。由此，國(guó)家已明確指出“入市”的只能是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但對(duì)宅基地可以實(shí)行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。

其實(shí)“農(nóng)地入市”并不是一個(gè)新鮮的概念。早在2009年浙江省嘉興市作為農(nóng)村宅基地“入市”的開(kāi)創(chuàng)者，已經(jīng)成功地置換出近萬(wàn)畝的宅基地作為工業(yè)和建設(shè)用地。雖然“嘉興模式”并不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)地入市，但其仍然為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了借鑒。由此，我國(guó)的農(nóng)地入市變間接為直接，即集體土地不需經(jīng)過(guò)國(guó)家征用就可轉(zhuǎn)作非農(nóng)建設(shè)用地，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入了歷史新階段，真正地拉開(kāi)了土改的序幕。

一、黑龍江省安達(dá)市農(nóng)地使用現(xiàn)狀

安達(dá)市屬于黑龍江省的縣級(jí)市，為綏化市代管。安達(dá)市擁有耕地169萬(wàn)畝，但只有0.6萬(wàn)畝用作國(guó)有建設(shè)用地。因此，安達(dá)市擁有大量土地資源用于城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)衡分配。黑龍江省早于2012年啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的工作，這為接下來(lái)開(kāi)展農(nóng)地入市試點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。目前，安達(dá)市的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到95.6%，已基本完成。對(duì)農(nóng)戶地籍、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也已經(jīng)完成近70%。在此基礎(chǔ)上，安達(dá)市為了發(fā)展農(nóng)牧業(yè)積極開(kāi)展“一帶五十園”項(xiàng)目，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，已完成土地流轉(zhuǎn)102萬(wàn)畝。安達(dá)市現(xiàn)有集中經(jīng)營(yíng)土地42 426畝，地方政府積極組織農(nóng)民參與經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)行土地集體經(jīng)營(yíng)，已成立農(nóng)民股份公司278家。同時(shí)，在宅基地置換方面主要以新建老城區(qū)和棚戶區(qū)改造為主。地方政府重點(diǎn)整合安達(dá)市北部灣新區(qū)周邊的農(nóng)村，將農(nóng)民回遷至新建樓房集體居住。并積極成立新型農(nóng)村社區(qū)，目前已經(jīng)建設(shè)完成吉星崗鎮(zhèn)農(nóng)民新城和吉星社區(qū)，使農(nóng)民陸續(xù)搬進(jìn)城市。在下一階段，安達(dá)市打算開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)試點(diǎn)，并完善土地二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)政策。

二、安達(dá)市實(shí)行農(nóng)地入市的模式

1.成立土地股份合作社?！巴恋毓煞莺献魃纭笔?010年四川省崇州市進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)采取的模式。具體做法是由村民按組建合作社管理層，由理事會(huì)決定種植品種和規(guī)模。入社農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份，年終時(shí)按股分紅。而合作社將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行貸款，取得的融資資金作為生產(chǎn)投入成本。安達(dá)市農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，成立股份合作社不僅可以增加糧食產(chǎn)量，更可以提高土地資源利用率。地方政府可以以村小組為單位成立合作社，將村民土地集中起來(lái)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和集約型經(jīng)營(yíng)。以0.01畝作為一股，將農(nóng)民的土地折算成股份，按照比例以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換土地紅利。土地由合作社統(tǒng)一管理，入社農(nóng)民只需坐等年終分紅。這樣不僅可以提高生產(chǎn)效率，入社農(nóng)民還可以外出打工獲得額外收入?！巴恋毓煞莺献魃纭蹦Ｊ郊瓤梢栽黾愚r(nóng)民收入又有利于土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此，這種模式對(duì)安達(dá)市實(shí)行農(nóng)地入市具有積極借鑒意義。

2.建設(shè)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。事實(shí)上安達(dá)市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)已初具規(guī)模。在2013年安達(dá)市開(kāi)始興建“一帶五十園”項(xiàng)目，建設(shè)了玉米高產(chǎn)創(chuàng)建示范園區(qū)151處，將土地集中起來(lái)進(jìn)行農(nóng)作物大規(guī)模生產(chǎn)。但這只是雛形，安達(dá)市畜牧業(yè)發(fā)達(dá)，因此還可以建設(shè)畜牧產(chǎn)業(yè)科技園。在集中的一片土地上建設(shè)奶牛生產(chǎn)基地，農(nóng)民以土地畝數(shù)換取擁有的奶牛數(shù)量。入園后統(tǒng)一培訓(xùn)農(nóng)民養(yǎng)殖技術(shù)，后期可根據(jù)農(nóng)民的技術(shù)熟練程度作為技術(shù)入股依據(jù)。這樣不僅可以提高農(nóng)民的個(gè)人收入，還可以發(fā)展安達(dá)市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.“土地銀行”模式。2008年成都市率先成立“土地銀行”。該模式采用銀行經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存入“土地銀行”，由組建的農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)合作社進(jìn)行統(tǒng)一管理。“土地銀行”將農(nóng)民存入的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)貸給企業(yè)，農(nóng)民可以獲得土地使用權(quán)產(chǎn)生的利息收入。安達(dá)市可以將村委會(huì)作為“土地銀行”的管理者，每一個(gè)村小組成立一個(gè)農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)合作社，由合作社負(fù)責(zé)對(duì)入社農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)和資料供應(yīng)。合作社可以將集中起來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一存入“土地銀行”，再由銀行將其貸給企業(yè)。例如銀行可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸給安達(dá)市當(dāng)?shù)氐娜橹破菲髽I(yè)，企業(yè)獲得資金可以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)其奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種循環(huán)不僅使農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入，更推動(dòng)了安達(dá)市特色產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，無(wú)疑是雙贏的表現(xiàn)。同時(shí)，“土地銀行”還可以依據(jù)農(nóng)民存入土地面積進(jìn)行二次分紅。這樣既為農(nóng)民提供穩(wěn)定收入，又在最大程度上實(shí)現(xiàn)了集約化經(jīng)營(yíng)。

三、實(shí)行農(nóng)地入市存在的問(wèn)題

1.可能會(huì)侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)地入市并不僅圍繞農(nóng)民和政府，更是涵蓋了開(kāi)發(fā)商。政府征用土地通常是為了發(fā)展工商業(yè)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償款是按照土地產(chǎn)出計(jì)算的。從一定意義上來(lái)講，它是對(duì)農(nóng)民享有土地使用權(quán)的一次性買斷。在此過(guò)程中，政府得到了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的增值價(jià)值，開(kāi)發(fā)商獲得了開(kāi)發(fā)樓盤的巨額利潤(rùn)，似乎只有農(nóng)民利益受損。雖然這種制度向失地農(nóng)民保障讓其享有城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金以及養(yǎng)老保證 ，但農(nóng)民在失去了原有集體土地帶來(lái)的收益后，除了最開(kāi)始得到的一次性補(bǔ)償款，很可能不能真正享有與城市居民同等的待遇。這就會(huì)造成農(nóng)民失地又失業(yè)，離開(kāi)村莊又進(jìn)不了城的尷尬境地，使失地農(nóng)民邊緣化。這對(duì)純粹依靠土地吃飯的農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是不利的。

2.易產(chǎn)生政府腐敗的現(xiàn)象。農(nóng)地入市開(kāi)展過(guò)程存在著巨額利益，這就容易滋生腐敗?，F(xiàn)行農(nóng)地入市的前提是，國(guó)家征用需走在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地之前，然后才能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這可能會(huì)使一些政府人員受到巨額利益的驅(qū)使而強(qiáng)制對(duì)農(nóng)民征地。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民征用地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是由政府制定的，農(nóng)民沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。

3.易使土地問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議。由于國(guó)家規(guī)定農(nóng)村集體用地不能在土地市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)，要想實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”是非常困難的，因此，農(nóng)民在農(nóng)地入市過(guò)程中并不能得到完全的利益，這就會(huì)造成農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和政府三者日趨緊張的關(guān)系。農(nóng)民在這場(chǎng)土地博弈過(guò)程中并不能被平等對(duì)待，甚至處于劣勢(shì)地位。如果這些問(wèn)題得不到有效解決，那么城鄉(xiāng)矛盾會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生巨大阻礙。在這時(shí)，農(nóng)地入市無(wú)疑變成了一場(chǎng)災(zāi)難。

四、對(duì)黑龍江省實(shí)行農(nóng)地入市的建議

1.因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。黑龍江省在實(shí)施農(nóng)地入市的過(guò)程中要以安達(dá)市的實(shí)際情況為藍(lán)本，根據(jù)自身情況設(shè)計(jì)出最合適的方案，不能照抄照搬其他省市的模式。安達(dá)市是“中國(guó)奶牛之鄉(xiāng)”，也是著名的肉?；?。因此，安達(dá)市在實(shí)行農(nóng)地入市之后，完全可以利用其優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈。建設(shè)奶牛產(chǎn)業(yè)基地，培訓(xùn)失地農(nóng)民使他們掌握飼養(yǎng)奶牛的相關(guān)知識(shí)，進(jìn)行集中生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。同時(shí)在撤村建鎮(zhèn)的過(guò)程中要建立相對(duì)穩(wěn)定和可靠的社會(huì)保障制度，避免失地農(nóng)民集體返貧的現(xiàn)象。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)，預(yù)防暗箱操作。安達(dá)市在執(zhí)行農(nóng)地入市政策的過(guò)程中，要明確界定流轉(zhuǎn)范圍，合理規(guī)劃土地。避免地方政府進(jìn)行私下交易、截留資金，損害農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，在撤村建鎮(zhèn)的過(guò)程中要避免政府官員與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)及官官相護(hù)現(xiàn)象的產(chǎn)生，杜絕土地尋租。

3.明確土地產(chǎn)權(quán)，避免逆城市化現(xiàn)象。安達(dá)市地理位置優(yōu)越，南距黑龍江省省會(huì)城市哈爾濱120公里，北至“鶴城”齊齊哈爾160公里，與世界石油名城大慶毗鄰，位于哈大齊經(jīng)濟(jì)帶上的黃金地段。因?yàn)楝F(xiàn)階段農(nóng)地入市在試點(diǎn)行政區(qū)域內(nèi)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。所以在這個(gè)過(guò)程中要明確土地產(chǎn)權(quán)，避免周邊城市的居民為了實(shí)現(xiàn)利益最大化到安達(dá)市買地建房，導(dǎo)致逆城市化問(wèn)題。要妥善處理城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關(guān)系，避免土地爭(zhēng)端，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動(dòng)安達(dá)市的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王振江.農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)”問(wèn)題研究[J].經(jīng)管研究，2013，（10）.

[2] 高永生，孫琦.農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市宜慎行[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2009，（5）.

[3] 黃楠楠.“農(nóng)地入市”問(wèn)題之我見(jiàn)[J].南方論刊，2014，（6）.

[4] 四川省成都市農(nóng)業(yè)委員會(huì).四川省成都市土地流轉(zhuǎn)模式典型案例[EB/OL].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2010-11-22.

[責(zé)任編輯 吳高君]