我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究

龔鵬程+秦皎

摘要：農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生存發(fā)展權(quán)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)益之間矛盾的一種有效措施。針對(duì)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在法律體系、補(bǔ)償內(nèi)容、監(jiān)管機(jī)制等方面存在的問題，借鑒國外對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度在各省市的區(qū)域性立法實(shí)踐，提出完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議，以增強(qiáng)我國資源環(huán)境保護(hù)法律體系的可操作性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè);生態(tài)補(bǔ)償;公平正義原則;法律制度

中圖分類號(hào)： D912.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2015）04-0005-03

收稿日期：2014-11-03

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（編號(hào)：12&ZD214）。

作者簡介：龔鵬程（1974—），男，江蘇灌云人，博士，副教授，從事民商法學(xué)研究。E-mail：pcgong@sina.com。

通信作者：秦 皎，碩士，從事民商法學(xué)研究。E-mail：837145632@qq.com。

2014年10月，江蘇省蘇州市《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫扔辛诉M(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)業(yè)作為具有社會(huì)公共屬性的準(zhǔn)公益性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的生態(tài)效益會(huì)惠及社會(huì)每個(gè)成員，而我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來承擔(dān)。長期以往，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保育生態(tài)環(huán)境的積極性大打折扣，不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是通過采取有效的措施來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者承擔(dān)保育生態(tài)環(huán)境而受到損失的一種法律制度，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)早日出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》及其實(shí)施細(xì)則，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的具體內(nèi)容，建立完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系和監(jiān)管機(jī)制，以緩解農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的利益沖突，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的積極性，這對(duì)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及其必要性

1.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是指為了改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)生態(tài)受益者對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)者（農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者）所給予的多種方式的利益補(bǔ)償[1]。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N具體形式，除具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕咎匦灾?，更具有針?duì)性。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅涉及如農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園區(qū)、退耕還林、保護(hù)性耕作等農(nóng)業(yè)的生態(tài)建設(shè)，還包括對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)，尤其是對(duì)水資源污染、農(nóng)用化學(xué)投入品使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三公”污染等污染防治問題。

1.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

1.2.1 緩解農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力的需要 隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和科技日益進(jìn)步，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在獲得經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境卻面臨著農(nóng)業(yè)資源短缺和農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的問題，主要表現(xiàn)在：一是在農(nóng)業(yè)資源上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用不科學(xué)的方式使用農(nóng)業(yè)資源，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)資源嚴(yán)重短缺，如不科學(xué)的用水方式，導(dǎo)致水資源短缺;二是在農(nóng)業(yè)環(huán)境污染上，我國農(nóng)業(yè)主要面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者盲目加大化肥、農(nóng)藥和農(nóng)用地膜的使用、城市工業(yè)污染轉(zhuǎn)入農(nóng)村等問題，這嚴(yán)重影響我國農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境承受的壓力已經(jīng)威脅到人類的生存和發(fā)展，保育和改善生態(tài)環(huán)境迫在眉睫。

1.2.2 維護(hù)社會(huì)公平與正義的需要 我國農(nóng)業(yè)在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中提供了豐富的自然資源，保障了工業(yè)和城市的向前發(fā)展，但農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境卻面臨著嚴(yán)重破壞和資源的耗竭。由于農(nóng)民長期處于弱勢(shì)地位，缺乏先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，由農(nóng)民承擔(dān)保育和改善生態(tài)環(huán)境的責(zé)任顯然有失社會(huì)公平的基本原則。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度可以平衡農(nóng)業(yè)生態(tài)效益與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，通過經(jīng)濟(jì)或者技術(shù)等措施來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的公平與正義。

2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度存在的問題

2.1 缺乏法律體系的系統(tǒng)性和完整性

目前，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的法律規(guī)定散見于一些法律法規(guī)之中，缺乏法律體系的系統(tǒng)性和完整性。首先，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定國家建立和健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，雖然明確了生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位，但2014年《環(huán)境保護(hù)法》并沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作性;其次，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等環(huán)境單行法只是對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中一類或幾類要素的生態(tài)補(bǔ)償作出規(guī)定，沒有從整體的角度把握農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，缺乏完整性;最后，各省市制定的《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)條例》只能適用于本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，具有地域性限制，不能跨區(qū)域解決農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境問題，缺乏系統(tǒng)性。為改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法律內(nèi)容的系統(tǒng)性和完整性，我國急需出臺(tái)全國范圍內(nèi)具有普遍適用效力的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，同時(shí)出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，以提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍浴?/p>

2.2 補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容不明確

我國環(huán)境問題采用 “誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)” 的基本原則，這對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償具體內(nèi)容的制定具有指導(dǎo)作用。但是，由于《生態(tài)補(bǔ)償條例》仍未推出，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的具體內(nèi)容仍不明確，還存在以下問題：一是補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體范圍不明確。補(bǔ)償主體享受著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的生態(tài)效益，補(bǔ)償客體卻承受著因保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以政府為補(bǔ)償主體、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為補(bǔ)償客體，卻沒有覆蓋全部的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體，如企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者等并沒有納入補(bǔ)償主體范疇;二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與的積極性。標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)不單單只是表現(xiàn)在法律對(duì)補(bǔ)償?shù)慕缍ú幻魑?，還表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明、“一刀切”、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等[2]。例如，《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖廢棄物和農(nóng)作物秸稈的綜合利用、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物的回收利用、生物農(nóng)藥和生物有機(jī)肥的推廣使用等逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，具體辦法由省人民政府制定”，但是，從該條例實(shí)施以來，湖北省政府并沒有出臺(tái)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，因此很難確定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn);三是措施簡單且缺乏長效機(jī)制，無法完全彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)損失。補(bǔ)償措施包括實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償和項(xiàng)目支持等措施，目前我國主要以資金補(bǔ)償為主，依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，但由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、自然資源等條件存在差異，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺少結(jié)構(gòu)性和針對(duì)性，很難改善和保育我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

2.3 缺乏有效的補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)施，不僅需要法律明確規(guī)定其內(nèi)容，還需要有效的監(jiān)管機(jī)制保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)。目前，在我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制還不健全，主要體現(xiàn)在：首先，監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。農(nóng)業(yè)管理涉及到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土資源、財(cái)政等多個(gè)部門，這些部門對(duì)管轄范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償都具有管理權(quán)，管理者常常以多頭管理為由相互推諉而不履行監(jiān)管職責(zé)，或者出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū);其次，農(nóng)民的監(jiān)督主體作用沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯邮芤嬲?，農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償最有動(dòng)力的監(jiān)督主體[3]。然而，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的運(yùn)行具有強(qiáng)烈的行政色彩，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律和政策不夠了解，不能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用;最后，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制缺少。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的效果不僅影響利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)利益，還關(guān)系到整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)利益，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境獲得的生態(tài)利益會(huì)惠及社會(huì)每個(gè)成員，社會(huì)成員有權(quán)監(jiān)督農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施是否落到實(shí)處。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施情況的監(jiān)管，除了有利益相關(guān)者的監(jiān)管外，還需要加強(qiáng)社會(huì)中間層的監(jiān)督力度。

3 借鑒國內(nèi)外對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示

3.1 國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的經(jīng)驗(yàn)

國外在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的制定和實(shí)施上具有豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度具有重要的啟示作用。

首先，制定了一套完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系。國外很多國家明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律化、制度化，建立了一套完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系。例如，美國在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、濕地再建等方面已經(jīng)形成完善的法律體系，幾乎各個(gè)行業(yè)的單行法里都滲透著生態(tài)補(bǔ)償[4]。德國也制訂了較多的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)法律如《水資源管理?xiàng)l例》《土地資源保護(hù)法》《自然資源保護(hù)法》《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》等。

其次，明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的主要內(nèi)容。國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度對(duì)補(bǔ)償主體和受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施和補(bǔ)償程序等內(nèi)容加以明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的可操作性。例如，1985年美國《食品保障法》設(shè)立了保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)行有計(jì)劃的退耕還林、還草及休耕，該保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，如規(guī)定補(bǔ)償主體是聯(lián)邦政府和州政府，受償主體是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而愿意放棄耕地、申請(qǐng)參加保保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃并被準(zhǔn)入?yún)⒓禹?xiàng)目的農(nóng)牧場(chǎng)主和土地所有者，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)環(huán)境收益指數(shù)的得分進(jìn)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)萚5]。

再次，有嚴(yán)格的監(jiān)管確保生態(tài)建設(shè)的成果。國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度制定嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)關(guān)、申請(qǐng)程序、定期開展監(jiān)測(cè)等進(jìn)行全程監(jiān)管，并對(duì)不符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取嚴(yán)厲的懲罰措施，從而確保農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的成果。例如，歐美等發(fā)達(dá)國家主要通過政府專項(xiàng)撥款、依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣部門代行來監(jiān)督農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行情況[6]。

3.2 國內(nèi)省市對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗(yàn)

我國各省、市、區(qū)基于本區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞或者資源枯竭的現(xiàn)狀，為改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，出臺(tái)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的地方性法規(guī)，例如，湖北省制定了《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)條例》，這是我國首次以法律形式對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償予以確定;隨后，《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度都有相應(yīng)的規(guī)定;2014年，江蘇省蘇州市出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》是我國目前第一部完全針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償出臺(tái)的地方性法規(guī)，明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。在黨和國家構(gòu)建生態(tài)文明的精神指導(dǎo)下，各省市結(jié)合各區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，以立法的方式確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的具體內(nèi)容，采用補(bǔ)償?shù)姆绞揭龑?dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其他主體提高保護(hù)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性，為緩解我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的壓力作出了貢獻(xiàn)。

3.3 啟示

國外和我國關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建我國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系具有重要啟示：一是制定完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系，確立其法律地位;二是明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的具體內(nèi)容，增強(qiáng)其可操作性;三是結(jié)合我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，打破區(qū)域性局限和補(bǔ)償內(nèi)容的特定性，建立和完善全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

4 完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立和完善，既取決于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系的建立，又取決于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的具體化、明確化，還取決于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制的建立和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成果的保障。

4.1 出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》及實(shí)施細(xì)則

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的整體性要求有統(tǒng)一、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，這種統(tǒng)一性和系統(tǒng)性不僅要求在生態(tài)補(bǔ)償立法層級(jí)上的系統(tǒng)性和完整性，還要求農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策法律內(nèi)容的系統(tǒng)性和完整性[7]。我國必須制定系統(tǒng)、完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度。首先，應(yīng)制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》及實(shí)施細(xì)則。2010年，國務(wù)院已將制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法的工作計(jì)劃，國家發(fā)改委牽頭起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》及《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估辦法、責(zé)任追究等內(nèi)容[8]，《生態(tài)補(bǔ)償條例》及《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》的頒布指日可待;其次，對(duì)各省市已經(jīng)實(shí)施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與《生態(tài)補(bǔ)償條例》及《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》內(nèi)容相沖突的規(guī)定應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以保持法律的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系應(yīng)堅(jiān)持以《環(huán)境保護(hù)法》為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，以《生態(tài)補(bǔ)償條例》及《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》為法律依據(jù)，參考各省市農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，建立多層次的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，有利于保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。

4.2 明確補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容

完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施的可操作性，對(duì)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的意義。首先，明確補(bǔ)償主體與補(bǔ)償客體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)業(yè)是具有公共屬性的產(chǎn)業(yè)部門，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善帶來的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益會(huì)惠及全社會(huì)，補(bǔ)償主體除政府等行政機(jī)關(guān)外，應(yīng)明確把企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者等主體納入補(bǔ)償主體的范疇，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者為補(bǔ)償客體。企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為補(bǔ)償主體，主要對(duì)企事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)活動(dòng)嚴(yán)重破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境或者浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源的行為承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，如通過繳納農(nóng)業(yè)生態(tài)稅的形式，或者建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施掛鉤的補(bǔ)助機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者在保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和治理污染等方面具有專業(yè)知識(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要作用，可以吸引更多的人關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，并激發(fā)他們參與的積極性。

其次，制定動(dòng)態(tài)科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，打破區(qū)域差別化局限。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)與否，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，還決定著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)施效果。制定合理科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮：一是堅(jiān)持公平正義、分類補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民利益傾斜保護(hù)的原則;二是應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者損失的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的數(shù)量;三是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。如美國為解決土地生態(tài)問題設(shè)立了環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考了生產(chǎn)者對(duì)計(jì)劃實(shí)施成本的分擔(dān)比例，并考察生產(chǎn)者對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行情況。

再次，加大技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目支持補(bǔ)償?shù)确龀至Χ?。雖然政府通過資金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)却胧┠軌蛑苯訌浹a(bǔ)農(nóng)民為保育和改善生態(tài)環(huán)境而采用環(huán)境友好的方式生產(chǎn)而面臨的經(jīng)濟(jì)損失，但傳統(tǒng)的補(bǔ)償措施并不能從根本上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的經(jīng)濟(jì)問題。為了從根本上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)問題，我國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施中，應(yīng)在資金補(bǔ)償?shù)葌鹘y(tǒng)補(bǔ)償措施的基礎(chǔ)上，推廣技術(shù)支持和項(xiàng)目支持等先進(jìn)的補(bǔ)償措施，通過引用具專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)的人才，采用市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膲毫?。技術(shù)支持和項(xiàng)目支持等措施不僅能夠改善和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的問題，還能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)量，激發(fā)農(nóng)民投身保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性。

4.3 完善補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的運(yùn)行，依賴于有效的補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，以保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的真正落實(shí)。首先，從管理層面，明確相應(yīng)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，確立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)關(guān)。我國農(nóng)業(yè)涉及多個(gè)部門管轄的問題，為防止管理者之間相互推諉或者重復(fù)行使監(jiān)管等，應(yīng)明確統(tǒng)一且相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)關(guān)，把農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的運(yùn)行納入政府工作績效考核，督促和激勵(lì)管理機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)充分行使職權(quán)管理和發(fā)放農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償金，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫ＷC農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償金真正交到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手中。其次，完善公眾參與機(jī)制，提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施的實(shí)施效果直接關(guān)系到受害者的利益，政府及相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ?，鼓?lì)和引導(dǎo)受害者充分行使監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)，受害者應(yīng)主動(dòng)關(guān)注與自己切身利益相關(guān)的法律法規(guī)、政策等，監(jiān)督農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況，充分行使國家主人翁權(quán)利，保障自身的合法權(quán)益。最后，建立完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)中間層以政府公開的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息和法律為依據(jù)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)督的一項(xiàng)機(jī)制，由于社會(huì)中間層具有公益性、民間性、中立性等特點(diǎn)，建立和完善社會(huì)中間層在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度區(qū)域化發(fā)展中監(jiān)督主體的作用，可使補(bǔ)償資金的使用更加明晰化與規(guī)范化，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)及促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的[9]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度是利用法律的權(quán)威性來保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施的實(shí)施，運(yùn)用資金補(bǔ)償或者其他補(bǔ)償措施來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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