論南京國民政府時(shí)期的檢察偵查制度

魯 寬

江蘇省鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民檢察院，江蘇 鎮(zhèn)江 212004

檢察偵查權(quán)即檢察機(jī)關(guān)享有的偵查權(quán)力，由此形成的檢察偵查制度是檢察制度的重要組成部分。南京國民政府承接清末及北洋時(shí)期的探索，發(fā)展出了一套較為嚴(yán)密的檢察偵查制度，但由于諸多因素的限制，其實(shí)施效果不盡理想，從而為后世留下諸多思考和教訓(xùn)。

一、南京國民政府檢察偵查制度的內(nèi)容

現(xiàn)代檢察制度創(chuàng)立之初，檢察官即負(fù)有偵查職責(zé)，至1808年法國《刑事訴訟法典》頒布之時(shí)，檢察偵查制度基本成型。清末變法修律，檢察制度傳入中國，檢察偵查制度亦開始在天津等城市運(yùn)行。1906年，清政府頒行《大理院審判編制法》，其第7條規(guī)定:“大理院及直轄各審判廳、局，關(guān)于證據(jù)事件須調(diào)查者，可隨時(shí)逕由本院會(huì)商民政部所轄巡警廳，使巡警單獨(dú)或協(xié)同本院以下直轄檢察官調(diào)查一切案件。”①這是中國首部規(guī)定檢察偵查制度的法律文本，明確賦予了檢察官刑事案件的偵查權(quán)(與警察共享)。北洋時(shí)期，政府繼承并強(qiáng)化了檢察偵查制度，在1914年頒行的《增定檢察廳調(diào)度司法警察章程》中規(guī)定“京外憲兵隊(duì)官長警察廳總監(jiān)或廳長(順天府尹觀察使)縣知事，各于其所管轄區(qū)域內(nèi)為司法警察官，其實(shí)施偵查犯罪之權(quán)與地方檢察官同?！雹谕瑫r(shí)，該章程亦明確警察官長、憲兵官長軍士為司法警察官，輔助檢察官實(shí)施偵查。

囿于種種限制，北洋時(shí)期的法制發(fā)展略遭波折，立法進(jìn)程裹足不前，司法建設(shè)嚴(yán)重倒退，全國大部分檢察廳被裁撤，上述規(guī)定幾乎成為具文，檢察偵查制度的實(shí)踐情況與文本規(guī)定截然不同。南京國民政府成立后，法制發(fā)展回到正軌，檢察廳與審判廳合并組建成各級(jí)法院，檢察官在各法院中行使檢察權(quán)，檢察偵查制度真正開始在司法實(shí)踐中大規(guī)模實(shí)施。根據(jù)南京國民政府時(shí)期的相關(guān)法律規(guī)定，此一時(shí)期的檢察偵查制度具有如下特點(diǎn):

第一、偵查權(quán)由檢察官而非專門的檢察機(jī)關(guān)享有。南京國民政府成立后，裁撤了全國各級(jí)檢察廳，將檢察官并入審判廳組建了各級(jí)法院。國民政府在訓(xùn)令中稱:“體察現(xiàn)在國情參酌各國法制，實(shí)無專設(shè)機(jī)關(guān)之必要，……將各級(jí)檢察廳一律裁撤，所有原日之檢察官暫行配置于各該級(jí)法院之內(nèi)，暫時(shí)仍舊行使檢察職權(quán)?！雹塾纱耍暇﹪裾畷r(shí)期的檢察官是在其所屬首席檢察官的領(lǐng)導(dǎo)下行使偵查權(quán)，沒有專門的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事偵查。這是南京國民政府時(shí)期該制度的重要特征。

第二、檢察官分享偵查權(quán)演變?yōu)闄z察官獨(dú)享偵查權(quán)。南京國民政府于1928年頒行的首部《刑事訴訟法》規(guī)定:“縣長、公安局長和憲兵隊(duì)長官，于其管轄區(qū)域內(nèi)為司法警察官，有偵查犯罪之職權(quán)，與檢察官同，但于查獲犯罪嫌疑人后，除有必要情形外，應(yīng)于三日內(nèi)移送該管檢察官偵查?！雹苓@表明，檢察官和縣長、公安局長和憲兵隊(duì)長官共享刑事案件的偵查權(quán)，檢察官是刑事案件偵查主體之一而非唯一。1935年施行的新《刑事訴訟法》修改了這一規(guī)定:“左列各員于其管轄區(qū)域內(nèi)為司法警察官，有協(xié)助檢察官偵查犯罪之職權(quán):1、縣長、市長;2、警察廳長、警務(wù)處長或公安局長;3、憲兵隊(duì)長官。前項(xiàng)司法警察官，應(yīng)將偵查之結(jié)果，移送該管檢察官。”⑤這一表述顯示出檢察官獨(dú)自享用偵查權(quán)，縣長、市長、警察廳長等僅協(xié)助檢察官偵查案件，他們不是獨(dú)立的偵查主體。

第三、檢察官可動(dòng)用其他力量開展偵查活動(dòng)。根據(jù)南京國民政府時(shí)期的刑事訴訟規(guī)定，檢察官可動(dòng)用縣市長、警察、憲兵等人員開展偵查活動(dòng)。其具體情況筆者總結(jié)如下:

必須指出，根據(jù)規(guī)定，司法警察官和司法警察“知有犯罪嫌疑者，應(yīng)報(bào)告該管檢察官，但得不待其指揮，逕行調(diào)查犯人犯罪情形及必要之證據(jù)”。⑥故上圖中的“協(xié)助”、“指揮”和“命令”不是絕對(duì)和機(jī)械的。

二、南京國民政府檢察偵查制度的弊病及其原因

南京國民政府時(shí)期的檢察偵查制度在司法實(shí)踐中存在著諸多弊病，為當(dāng)時(shí)社會(huì)各界所詬病。主要有如下幾個(gè)方面:

——檢察偵查形式過于簡單。在司法實(shí)踐中，檢察官往往被動(dòng)地等待警察移送案件，很少主動(dòng)出擊調(diào)查案件真相。對(duì)于移送來的案件，一般采用訊問方式進(jìn)行偵查，形式單一簡單，難以實(shí)現(xiàn)偵查目的。

——檢察偵查秩序非?；靵y。在南京國民政府的制度設(shè)計(jì)中，檢察官須與縣市長、警察、憲兵隊(duì)等單位密切配合開展偵查活動(dòng)，但實(shí)際上雙方的配合效果很差，陷入了公文往返的惡性循環(huán)。廈門大學(xué)教授張慶楨認(rèn)為“每一偵查起訴，公文往返必須經(jīng)歷數(shù)種機(jī)關(guān)或更迭數(shù)次程序，不僅案件稽遲人民多受羈累，而被告人往往乘此機(jī)會(huì)翻供串證飾詞狡辯詐偽，多端真相混淆莫可究詰，不如以偵查之時(shí)即為審判之候發(fā)奸摘伏較為直捷”，⑦故此其主張取消檢察制度。人們?nèi)绱嗽u(píng)論檢察偵查制度——“檢察官之職務(wù)，專在搜尋犯罪，其所謂偵查，無非以逮捕管收為能事，每經(jīng)過一度之偵查，恒有一二良民墮落信用，喪失名譽(yù)，甚且中人之資，一朝蕩盡，其結(jié)果非但不能減少犯罪，且有增加犯罪之趨向?！雹鄵?jù)此，主張取消檢察制度。

源自西方的檢察偵查制度之所以在南京國民政府時(shí)期出現(xiàn)如此嚴(yán)重的弊端，原因是復(fù)雜多樣的，既有制度設(shè)計(jì)方面的因素，亦有制度環(huán)境方面的問題:

——檢察官不具備相應(yīng)的偵查能力。偵查是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)工作，偵查主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的偵查能力。民國時(shí)代的人們已經(jīng)意識(shí)到此點(diǎn)——“凡一切犯罪如經(jīng)歷時(shí)日，則罪證散佚，存在莫究，且犯罪手段方法之巧妙，與文明之進(jìn)步相伴，犯人于行前預(yù)防發(fā)覺，深謀苦慮，無所不用其極，冀使偵查之困難，而在實(shí)施犯罪行為后，亦多利用各種巧妙之利器，湮滅罪證，故從事偵查，務(wù)須迅速敏捷，努力于證據(jù)之搜集保全，所不俟論”⑨。但南京國民政府時(shí)期的檢察官，無論從人員數(shù)量、辦案水平和經(jīng)費(fèi)保障方面，均無法承擔(dān)起刑事偵查的重任，故只得選取耗時(shí)耗力最少的訊問作為偵查手段，刑訊逼供、冤假錯(cuò)案從制度上就難以避免。

——檢察官無法受助、指揮、命令警察。例如在刑事訴訟案件中，檢察官多需指揮或命令警察開展偵查活動(dòng)，但實(shí)際上此點(diǎn)根本無法實(shí)現(xiàn)。南京國民政府十分重視警察隊(duì)伍，將其地位擺在了和軍隊(duì)一樣的位置，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過檢察官。蔣介石將警察和軍隊(duì)視為其統(tǒng)治的兩翼，他說:“警察是政治的中堅(jiān)，因?yàn)檎沃A(chǔ)在社會(huì)，政治能否進(jìn)步，警察要負(fù)根本的責(zé)任……現(xiàn)代警察地位，尤其在中國，具有超越一切的地位。”⑩在這種思想指導(dǎo)下，檢察官指揮、命令警察開展偵查，無異于天方夜譚。有學(xué)者研究了地方法院刑事案件的受理情況，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)絕大部分案件系警察偵查后移送檢方，檢察官指揮警察繼續(xù)偵查的情況則比較罕見。?

三、南京國民政府檢察偵查制度的反思

南京國民政府的檢察偵查制度，雖然在制度設(shè)計(jì)上比較完善，但在司法實(shí)踐中卻效果欠佳，為后人留下諸多思考和教訓(xùn)。

第一，檢察偵查制度的設(shè)定應(yīng)以偵查能力為基礎(chǔ)。偵查能力是偵查主體在偵查活動(dòng)中所具有的發(fā)現(xiàn)、獲取犯罪證據(jù)、抓獲犯罪嫌疑人、完成偵查任務(wù)的能力。偵查權(quán)無論賦予給誰，其首要要求應(yīng)是其具備相應(yīng)的偵查能力。南京國民政府時(shí)期檢察偵查制度弊端的重要原因即是檢察官不具備相應(yīng)的偵查能力卻是偵查權(quán)的唯一主體，此歷史教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)我國目前檢察偵查權(quán)的分配進(jìn)行了熱烈的討論，但相對(duì)忽略了檢察能力這一重要因素。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真盤點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)在人員配置、設(shè)備配套和技術(shù)使用方面的情況，再以此為基礎(chǔ)設(shè)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)哪些案件享有偵查權(quán)。目前檢察機(jī)關(guān)雖然對(duì)貪污受賄等案件享有偵查權(quán)，但其偵查能力并不完備，故應(yīng)先解決偵查能力欠缺的問題，再討論偵查權(quán)分配的問題。

第二，偵查權(quán)與公訴權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母綦x。南京國民政府將偵查權(quán)視為公訴權(quán)的附庸?！靶淌略V訟法采用彈劾主義，由檢察官行使公訴權(quán)。公訴權(quán)之行使，即提起公訴，提起公訴應(yīng)為相當(dāng)之準(zhǔn)備，故須搜集關(guān)于犯人與犯罪之內(nèi)容及處罰條件訴訟條件之證據(jù)而調(diào)查闡明之，此種搜集保全之程序，謂之偵查?！?當(dāng)時(shí)人們對(duì)檢察制度的反感主要來自檢察官濫用公訴權(quán)，“經(jīng)檢察官偵查之案件而起訴者，不過十分之三、四，不起訴者占十分之六、七”。?這提示我們:在檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查案件中，應(yīng)通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，確保偵查權(quán)與公訴權(quán)保持適當(dāng)距離，對(duì)于不起訴的案件，應(yīng)嚴(yán)格審查和控制。

第三、應(yīng)對(duì)檢查偵查權(quán)進(jìn)行全面的監(jiān)督制約。南京國民政府將檢察官作為偵查權(quán)的唯一主體，同時(shí)實(shí)施審檢合署，喪失了對(duì)檢察官的監(jiān)督和制約。警察是檢察官的附屬，法官是檢察官的同事，如此一來，刑事訴訟中應(yīng)有的分工、配合、監(jiān)督、制約機(jī)制喪失了，司法腐敗和冤假錯(cuò)案就難以避免。我國當(dāng)前若改革檢察偵查制度，此點(diǎn)必須十分重視，著力解決好上級(jí)監(jiān)督隨意、社會(huì)監(jiān)督乏力等問題，構(gòu)建起嚴(yán)密完善的對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。

［注 釋］

①大理院審判編制法［A］.吳宏耀，種松志主編.中國刑事訴訟法典百年(1906—2012)［C］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2012.

②增定檢察廳調(diào)度司法警察章程［A］.閔釤編.中國檢察史資料選編［C］.北京:中國檢察出版社，2008.

③裁撤各級(jí)檢察廳并改定檢察長名稱令［A］.閔釤編.中國檢察史資料選編［M］.北京:中國檢察出版社，2008.

④刑事訴訟法［N］.廣東民政公報(bào)，1928-12-24.

⑤中國法規(guī)刊行社編審委員會(huì)編:＜六法全書＞，1948年1月.

⑥中國法規(guī)刊行社編審委員會(huì)編:＜六法全書＞，1948年1月.

⑦最高人民檢察院研究室編.資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者對(duì)檢察制度存費(fèi)問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.

⑧最高人民檢察院研究室編.資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者對(duì)檢察制度存費(fèi)問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.

⑨徐朝陽.刑事訴訟法通義［M］.北京:商務(wù)印書館，1934:158.

⑩師維.警察法若干問題研究［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2012:54.

?唐華彭.鎮(zhèn)江地方法院研究(1928—1949)［M］.北京:中國法制出版社，2014:142.

?徐朝陽.刑事訴訟法通義［M］.北京:商務(wù)印書館發(fā)行，1934:157.

?最高人民檢察院研究室編.資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者對(duì)檢察制度存費(fèi)問題的見解［Z］.檢察制度參考資料(第2編舊中國部分)，1980.