淺析加強(qiáng)地方政府國(guó)庫(kù)資金管理

[摘要]目前，在國(guó)庫(kù)資金管理中存在暫付款大量占用專項(xiàng)資金；轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金行為；虛列支出；通過(guò)暫存款過(guò)渡非稅收入，調(diào)節(jié)年度間收支；財(cái)政專戶清理整頓不徹底，核算管理不規(guī)范等問(wèn)題。產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因是財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩或下行，暫付款占用超過(guò)了地方財(cái)政的承受能力；洪澇災(zāi)害致使暫付款增加，部分市、縣占用了中省專項(xiàng)資金；為完成任務(wù)指標(biāo)，列支并轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金等。提出科學(xué)管理使用國(guó)庫(kù)資金，規(guī)范黨委、政府財(cái)政支出行為，實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助資金封閉式管理，建立財(cái)政資金使用決策重大失誤責(zé)任追究制度等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政；國(guó)庫(kù)資金；黑龍江省

[中圖分類號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]

2095-3283（2015）05-0158-03

[作者簡(jiǎn)介]薛鋒（1969-），男，漢族，河南西峽人，財(cái)務(wù)總監(jiān)，研究生，研究方向：財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查。

近年來(lái)，受國(guó)際市場(chǎng)疲軟和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的影響，我國(guó)部分市縣財(cái)政收入下降成為不爭(zhēng)的事實(shí)，財(cái)政支出捉襟見肘。2013—2014年，財(cái)政部要求各地方財(cái)政部門加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金要按比例壓縮，清理整頓財(cái)政專戶。在新的經(jīng)濟(jì)、政策形勢(shì)下，國(guó)庫(kù)資金管理中出現(xiàn)的主要問(wèn)題也相應(yīng)出現(xiàn)了新變化。本文結(jié)合黑龍江省部分市縣國(guó)庫(kù)資金管理的具體情況分析其存在的問(wèn)題及原因，并提出對(duì)策建議，以期能為加強(qiáng)地方政府國(guó)庫(kù)資金管理提供借鑒。

一、國(guó)庫(kù)資金管理中存在的問(wèn)題

（一）暫付款大量占用專項(xiàng)資金

一些地方政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，投入較多的財(cái)政資金用于市政建設(shè)、園區(qū)設(shè)施建設(shè)、公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)建設(shè)等，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)暫付款象滾雪球一樣越滾越大，直接導(dǎo)致了大量的財(cái)政專項(xiàng)資金被占用，專項(xiàng)資金無(wú)法及時(shí)撥付到項(xiàng)目或部門，影響了財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，部分出借資金由于企業(yè)效益下滑等原因，難以按期回收，時(shí)間長(zhǎng)了容易形成呆賬、死賬，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，致使財(cái)政資金良性運(yùn)行被打破，形成了潛在的資金隱患，財(cái)政資金一旦緊張，就沒(méi)有更多的機(jī)動(dòng)財(cái)力可供臨時(shí)調(diào)度和應(yīng)急使用，難以保證重大災(zāi)情、疫情和其他突發(fā)性事件的用款。長(zhǎng)此以往，地方財(cái)政容易出現(xiàn)“空殼”效應(yīng)、資金周轉(zhuǎn)困難，一方面削弱了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力，另一方面資金難以及時(shí)、足額撥付到項(xiàng)目，影響到地方政府的信譽(yù)，無(wú)形中削弱了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實(shí)力，制約了財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

（二）轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金

隨著近年來(lái)中央轉(zhuǎn)移支付的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，財(cái)政國(guó)庫(kù)資金余額經(jīng)常保持在較高水平。面對(duì)數(shù)額較大的庫(kù)款，一些地方財(cái)政部門采取了一些違規(guī)的做法，有的將財(cái)政國(guó)庫(kù)資金調(diào)入財(cái)政資金專戶直接用于投資理財(cái)；有的為調(diào)節(jié)當(dāng)年支出進(jìn)度將財(cái)政國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)入支付中心實(shí)有賬戶，然后再陸續(xù)下?lián)埽挥械膶⒇?cái)政國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)入城投公司或其他行政事業(yè)單位，用于預(yù)留工資、工程款等機(jī)動(dòng)財(cái)力在下年轉(zhuǎn)回國(guó)庫(kù)支出。上述行為不僅違反相關(guān)財(cái)政法規(guī)制度規(guī)定，也加大了財(cái)政國(guó)庫(kù)資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）虛列支出

2003年，依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《地方財(cái)政實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革年終預(yù)算結(jié)余資金會(huì)計(jì)處理的暫行規(guī)定》（財(cái)庫(kù)〔2003〕126號(hào)）文件，對(duì)地方實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付形成的年終預(yù)算結(jié)余資金可按個(gè)別事項(xiàng)的權(quán)責(zé)發(fā)生制賬務(wù)處理，將國(guó)庫(kù)管理改革試點(diǎn)形成的年終預(yù)算結(jié)余資金掛入“暫存款”科目，決算中列作支出。對(duì)個(gè)別事項(xiàng)實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制賬務(wù)處理是符合現(xiàn)行政策的。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，虛列支出是縣級(jí)財(cái)政決算中普遍存在的突出問(wèn)題，一些地方財(cái)政局存在濫用權(quán)責(zé)發(fā)生制賬務(wù)處理辦法的情況，如將年末未支出的專項(xiàng)資金全部列支掛入“暫存款”科目；將當(dāng)年未支出的財(cái)力結(jié)余全部列支掛入“暫存款”科目，將當(dāng)年未支出的基金結(jié)余全部列支掛入“暫存款”科目，預(yù)提下年度取暖費(fèi)、償債金等費(fèi)用列支掛入“暫存款”科目。虛列支出具有較大的危害性。一是較多的財(cái)政資金滯留國(guó)庫(kù)，未能發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有的效益，降低了資金的使用效率。二是地方財(cái)政通過(guò)虛列支出，形成地方政府年度決算支出的虛高，不利于上級(jí)財(cái)政掌握真實(shí)的支出需求。三是虛列支出掛入國(guó)庫(kù)暫存款后，產(chǎn)生了較大的機(jī)動(dòng)財(cái)力，地方政府和財(cái)政部門不用人大審批，就可將這些資金用于對(duì)外借款等，既加大了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，也增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）通過(guò)暫存款過(guò)渡非稅收入，調(diào)節(jié)年度間收支

近年來(lái)，財(cái)政部門側(cè)重關(guān)注預(yù)算資金的管理，并在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算資金建立了比較完善的管理制度。但對(duì)國(guó)庫(kù)“暫存款”科目的來(lái)源、使用還缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。由于政府不對(duì)國(guó)庫(kù)“暫存款”科目的收支進(jìn)行審核，“暫存款”的使用相對(duì)預(yù)算資金較為寬松，部分地方政府財(cái)政部門就將收到非稅收入掛在“暫存款”科目下，不計(jì)入“收入”科目，第二年，再將這部分資金轉(zhuǎn)出，調(diào)回到非稅收入上繳單位重新入庫(kù)，達(dá)到非稅收入的年度間以豐補(bǔ)歉，調(diào)節(jié)收入進(jìn)度目的。

（五）財(cái)政專戶清理整頓不徹底，核算管理不規(guī)范

財(cái)政專戶是國(guó)庫(kù)單一賬戶的重要組成部分，加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專戶管理，是深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，堵塞財(cái)政資金安全管理漏洞的重要措施。近年來(lái)財(cái)政部門加大了財(cái)政專戶清理整頓力度，也取得了一定成果，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍有一些地方存在問(wèn)題，一是部分市縣未完成財(cái)政專戶清理整頓工作。有的市縣財(cái)政專戶未歸口國(guó)庫(kù)部門統(tǒng)一管理；有的市縣隱瞞未報(bào)擅自開設(shè)的財(cái)政專戶；有的市縣應(yīng)撤未撤財(cái)政專戶及其他財(cái)政賬戶。二是部分市縣財(cái)政專戶核算和管理不規(guī)范。有的市縣將再就業(yè)、民政等社保類專項(xiàng)資金仍在社?；鹭?cái)政專戶核算未納入國(guó)庫(kù)集中支付；有的縣將非專戶管理的資金納入財(cái)政專戶核算；有的縣在非稅收入歸集專戶中核算支出性質(zhì)的資金；有的縣專項(xiàng)支出類財(cái)政專戶核算內(nèi)容與開設(shè)規(guī)定不符；有的市縣未將財(cái)政專戶變更情況上報(bào)省財(cái)政廳和人民銀行備案。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因

（一）財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩或下行，暫付款占用超過(guò)了地方財(cái)政的承受能力endprint

近兩年，受國(guó)際市場(chǎng)疲軟和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的影響，黑龍江省企業(yè)效益下滑，項(xiàng)目推進(jìn)不力，部分地市一般預(yù)算收入不僅未實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)了大幅縮水，地方財(cái)政沒(méi)有更多的財(cái)力對(duì)暫付款進(jìn)行列支處理，同時(shí)，一些已投入項(xiàng)目還需要追加資金支持，致使暫付款持續(xù)增加，除占用了本級(jí)財(cái)力之外，還占用了中省專項(xiàng)資金。例如某市受近兩年國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷，嚴(yán)重影響地方財(cái)力，2013年財(cái)政收入同比下降2816%，造成預(yù)算資金捉襟見肘，導(dǎo)致暫付款增加，占用專項(xiàng)資金。

（二）洪澇災(zāi)害致使暫付款增加，部分市、縣占用了中省專項(xiàng)資金

2013年黑龍江省部分沿江市縣遭受了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，不僅造成部分市、縣財(cái)政收入減少，而且為抗洪救災(zāi)、安置災(zāi)民、災(zāi)后重建、保證社會(huì)穩(wěn)定等，地方財(cái)政投入了大量資金，雙重因素的作用下，由于一些市、縣當(dāng)年的財(cái)力不足，沒(méi)有財(cái)力解決，未能全額列支，或?qū)⒖购榫葹?zāi)資金進(jìn)行了列支，但卻擠占了年初預(yù)算安排的其它支出，未列支的資金放在暫付款中，有的市縣在暫付款占用本級(jí)財(cái)力不夠時(shí)，還占用了中省專項(xiàng)資金。

（三）地方政府大搞項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，財(cái)政投入過(guò)多，大量墊付、預(yù)付資金

地方財(cái)政一方面要保民生、穩(wěn)增長(zhǎng)，不斷加大民生工程配套資金、融資還本付息和兌現(xiàn)企業(yè)優(yōu)惠政策、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等方面的投入，另一方面，過(guò)量推進(jìn)城市建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等重點(diǎn)工程建設(shè)，為支持這些項(xiàng)目的開工建設(shè)，地方政府耗費(fèi)了大量的財(cái)力，同時(shí)，為急于求成，在爭(zhēng)取和等待國(guó)家、省級(jí)層面的支持中墊付或預(yù)付了大量的資金。這些項(xiàng)目由于時(shí)間跨度大，許多還在建設(shè)中，尚未進(jìn)行決算驗(yàn)收，財(cái)政投入在賬務(wù)處理上只有掛“暫付款”科目，時(shí)間一長(zhǎng)，項(xiàng)目和金額不斷增多，在地方財(cái)力不允許的情況下，占用了中省專項(xiàng)資金。

（四）為完成任務(wù)指標(biāo)，列支并轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金

如黑龍江省許多工程類專項(xiàng)資金到達(dá)較晚，由于受天氣及季節(jié)性氣候條件制約，個(gè)別項(xiàng)目在冬季被迫停工，不能按期完成當(dāng)年支出任務(wù)，同時(shí)，按上級(jí)財(cái)政部門的要求，控制壓縮暫付款、暫存款規(guī)模，各級(jí)政府為了完成財(cái)政支出進(jìn)度指標(biāo)，年末采取“以撥作支、庫(kù)款搬家”的方式將資金轉(zhuǎn)出國(guó)庫(kù)，使國(guó)庫(kù)資金在表面上形成支付。

（五）隱藏財(cái)力，爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金

黑龍江省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，各級(jí)政府的財(cái)力狀況都比較困難，許多地方財(cái)政部門通過(guò)虛列支出擴(kuò)大財(cái)政赤字，爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金。

（六）銀行攬儲(chǔ)造成國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)移

國(guó)庫(kù)資金被占用或轉(zhuǎn)移，還有一個(gè)重要因素就是來(lái)自商業(yè)銀行建戶攬儲(chǔ)。一些市縣地方商業(yè)銀行為了“拉存款”，不惜動(dòng)用上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)上級(jí)主管部門等方面的關(guān)系給財(cái)政施壓，要求建專戶并達(dá)到一定的存款數(shù)額和期限，市縣財(cái)政局迫不得已將國(guó)庫(kù)資金存入各商業(yè)銀行。

三、對(duì)策建議

（一）立足本地實(shí)際，科學(xué)管理使用國(guó)庫(kù)資金

通過(guò)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理，加大收入管理力度，保持穩(wěn)定、均衡的財(cái)政收入入庫(kù)，同時(shí)，及時(shí)掌握、控制預(yù)算單位的用款需求，減少閑置資金，彌合資金缺口，最大限度提高國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金使用效率，在財(cái)政可承擔(dān)的范圍內(nèi)，適度融資，增加資金杠桿作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)范黨委、政府財(cái)政支出行為

國(guó)庫(kù)資金被隨意調(diào)度和大量占用，不僅影響了財(cái)政宏觀調(diào)控能力，也威脅到財(cái)政資金的安全。一些市縣政府領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)度、占用國(guó)庫(kù)資金原因在于限于人事管理體制，地方財(cái)政局長(zhǎng)沒(méi)有能力阻止這些行為的發(fā)生，建議出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)范黨委、政府財(cái)政支出行為，嚴(yán)禁市縣政府領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)度、占用國(guó)庫(kù)資金，嚴(yán)禁挪用專項(xiàng)資金搞建設(shè)，做到有預(yù)算、有支出，減少支出掛賬；本著保吃飯、保穩(wěn)定、量力而行的原則，將國(guó)庫(kù)資金支出控制在合理的范圍內(nèi)，杜絕盲目攀比、超財(cái)力建設(shè)等問(wèn)題；對(duì)于符合財(cái)政法規(guī)規(guī)定、確實(shí)需要財(cái)政國(guó)庫(kù)資金對(duì)外借款的，要有本級(jí)政府規(guī)范性文件做依據(jù)，并完善相關(guān)借款手續(xù)，限期收回。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)行封閉式管理

當(dāng)前財(cái)政在國(guó)庫(kù)存放的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，由于缺乏有效的監(jiān)督，各地財(cái)政部門在本級(jí)財(cái)力不足時(shí)，不同程度上存在挪用和占用專項(xiàng)補(bǔ)助資金的問(wèn)題。建議在人民銀行國(guó)庫(kù)部門開設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金賬戶，將財(cái)力資金和專項(xiàng)補(bǔ)助資金在人民銀行實(shí)行分戶管理，專項(xiàng)補(bǔ)助資金直接撥到專項(xiàng)資金管理賬戶，加強(qiáng)人民銀行對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金有效監(jiān)控，充分發(fā)揮人民銀行在經(jīng)理國(guó)庫(kù)過(guò)程中的事前審核、事中逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)督的作用，做好與財(cái)政部門專項(xiàng)補(bǔ)助資金余額對(duì)賬工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況并依法拒絕辦理或督促糾正，有效防范有意截留、挪用、占用國(guó)庫(kù)資金、專項(xiàng)資金等違規(guī)情況發(fā)生。

（四）加大占用國(guó)庫(kù)資金清理力度

各市縣要上報(bào)國(guó)庫(kù)資金占用清理計(jì)劃，抓緊清理回收，對(duì)應(yīng)由本級(jí)財(cái)力承擔(dān)的支出項(xiàng)目要通過(guò)年度預(yù)算安排或超收進(jìn)行核銷處理；對(duì)超支掛賬中屬于費(fèi)用性質(zhì)的資金占用，列入2013年調(diào)整預(yù)算，予以核銷；屬于建設(shè)性質(zhì)的資金占用，有財(cái)力的用財(cái)力解決，無(wú)財(cái)力的通過(guò)融資公司借款歸還國(guó)庫(kù)；屬于企業(yè)借款，限定期限收回。

（五）增強(qiáng)法制觀念，加大監(jiān)督力度

各級(jí)財(cái)政及預(yù)算部門應(yīng)加強(qiáng)依法理財(cái)?shù)挠^念，規(guī)范財(cái)政收支行為，嚴(yán)禁超預(yù)算，沒(méi)有支出計(jì)劃撥款，嚴(yán)格執(zhí)行《總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)制度。摒棄不合理、不合規(guī)的做法，按照現(xiàn)有財(cái)務(wù)制度，如實(shí)反映預(yù)算支出，保證總預(yù)算會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性；針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政總預(yù)算管理的現(xiàn)狀，財(cái)政及相關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)加大監(jiān)督和處罰的力度，有效遏制財(cái)政總預(yù)算虛列支出、轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金等問(wèn)題。

（六）建立財(cái)政資金使用決策重大失誤責(zé)任追究制度

在充分明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、人民銀行、財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)資金收支監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)財(cái)政、插手具體項(xiàng)目造成巨大損失的；對(duì)未按程序進(jìn)行決策的，對(duì)超越職權(quán)實(shí)施決策的；對(duì)承辦人不履行或者不正確履行職責(zé)，導(dǎo)致決策過(guò)錯(cuò)后果發(fā)生的；對(duì)審核人、批準(zhǔn)人應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)后未予糾正，導(dǎo)致決策過(guò)錯(cuò)后果發(fā)生的相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究，從根本上杜絕占用國(guó)庫(kù)資金、轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（責(zé)任編輯：梁宏偉）endprint