我國(guó)住房保障管理現(xiàn)狀及其完善*

吳 賓 張春軍

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110004)

我國(guó)住房保障管理現(xiàn)狀及其完善*

吳 賓1,2張春軍

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110004)

加強(qiáng)住房保障管理有助于提高保障性住房的建設(shè)與利用效率，促進(jìn)我國(guó)住房保障事業(yè)健康發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)住房保障政策公平正義目標(biāo)。文章對(duì)我國(guó)住房保障管理狀況進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和分析，并進(jìn)行住房保障管理創(chuàng)新。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)住房保障管理體制是一種分散管理的體制，住房保障管理過程中的運(yùn)行機(jī)制不健全，住房保障管理的法律依據(jù)不完善。為此，需要建立以住房保障委員會(huì)為協(xié)調(diào)平臺(tái)的統(tǒng)一的住房保障管理體制，內(nèi)部維度要理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，外部緯度要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，變住房保障管理為住房保障治理，同時(shí)要建立起高層次的綜合性住房保障法。

住房保障；管理體制；運(yùn)行機(jī)制；住房保障法

住房問題關(guān)乎民生，“住有所居”是黨和政府對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，住房保障是解決中低收入家庭住房困難問題的重要手段。加強(qiáng)住房保障管理有助于提高保障性住房的建設(shè)和利用效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)住房保障政策公平正義目標(biāo)。當(dāng)前學(xué)界主要從兩方面對(duì)住房保障管理展開研究：一是對(duì)不同類別的保障性住房如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房等的管理狀況進(jìn)行了探討，二是對(duì)住房保障管理的單一環(huán)節(jié)如土地供應(yīng)、資金籌集、進(jìn)入退出等進(jìn)行了分析。已有的研究表明，我國(guó)住房保障管理事業(yè)雖然發(fā)展迅速，但在土地、資金、進(jìn)入退出等諸多方面問題突出。本文對(duì)我國(guó)住房保障的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從中發(fā)現(xiàn)住房保障管理存在的問題，進(jìn)而提出解決問題的設(shè)想。

一、住房保障管理體制的分散管理現(xiàn)狀

住房保障管理是指為實(shí)現(xiàn)保障中低收入群體住房目標(biāo)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的過程，其具有以下特征：第一，開放性，住房保障管理不僅涉及政府部門，還涉及到中低收入群體、房地產(chǎn)企業(yè)、物業(yè)公司等多方利益主體，其管理狀況呈現(xiàn)出社會(huì)力量共同參與的開放式格局；第二，系統(tǒng)性，住房保障管理不僅涉及到內(nèi)部各種資源的配置，而且是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部環(huán)境影響下執(zhí)行組織、指揮、協(xié)調(diào)功能的有機(jī)行為；第三，動(dòng)態(tài)性，住房保障管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在社會(huì)分層、社會(huì)流動(dòng)以及住房梯級(jí)消費(fèi)等多重動(dòng)力作用下，存在著目標(biāo)群體進(jìn)入退出的過程，此外，住房保障管理方式方法是隨著環(huán)境的變化不斷改變的；第四，復(fù)雜性，住房保障管理參與部門眾多，相關(guān)管理主體之間的關(guān)系十分復(fù)雜，同時(shí)住房保障管理環(huán)節(jié)多、過程長(zhǎng)，涉及保障性住房的規(guī)劃布局、土地供應(yīng)、資金管理、稅費(fèi)優(yōu)惠、建設(shè)開發(fā)、準(zhǔn)入分配、價(jià)格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理等多個(gè)環(huán)節(jié)。

住房保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，完善住房保障管理體制是加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的重要內(nèi)容。在中央層面，國(guó)務(wù)院要求多個(gè)部委聯(lián)合參與，共同推進(jìn)住房保障政策的有效實(shí)施。2009年，成立了由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、民政部、國(guó)家民委、監(jiān)察部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、人民銀行、審計(jì)署、林業(yè)局、銀監(jiān)會(huì)、扶貧辦等16部門參加的保障性安居工程協(xié)調(diào)小組。但在住房保障管理中，能發(fā)揮一定作用的職能部門主要有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、民政部、監(jiān)察部、中國(guó)人民銀行和國(guó)家稅務(wù)總局等，其涉及住房保障管理的相關(guān)職能見(表1)。

表1 涉及住房保障管理的國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門表

多部委聯(lián)合參與使得住房保障管理具有典型的分散管理特征。這一管理特征有其有利之處：它明確了政府各部門的權(quán)責(zé)，形成了多個(gè)部門共同參與住房保障的格局，突破了官僚制的“科層壁壘”，有助于將土地、資金等要素集中到住房保障領(lǐng)域，一定程度上適應(yīng)了我國(guó)住房保障發(fā)展的需要。但其弊端也比較明顯，第一，各職能部門間組織關(guān)系松散，存在協(xié)調(diào)困難現(xiàn)象。雖然各部委間缺少統(tǒng)一“指揮者”，參與住房保障管理的各部委職級(jí)平等，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部只是“牽頭者”，牽頭部門的安排只解決了一個(gè)簡(jiǎn)單的組織問題，其對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)沒有指揮命令權(quán)，平等協(xié)商和共識(shí)決策仍是主要特征，[1]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部沒有主導(dǎo)其它部門開展住房保障工作的權(quán)力，導(dǎo)致相互扯皮、難以協(xié)調(diào)等問題叢生。第二，易產(chǎn)生本位主義。各部門均是“理性經(jīng)濟(jì)人”，習(xí)慣于從各自部門的利益出發(fā)，爭(zhēng)取更多利益和規(guī)避更多責(zé)任，在政策制定過程中存在“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，即使達(dá)成共識(shí)也是在相互妥協(xié)讓步的情況下實(shí)現(xiàn)的，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利益的最大化。第三，易發(fā)生“政出多門”現(xiàn)象。各部門都有權(quán)出臺(tái)住房保障相關(guān)政策，目前已出臺(tái)的住房保障相關(guān)政策數(shù)量繁多，既反映了我國(guó)住房保障事業(yè)發(fā)展迅猛，也說明了我國(guó)住房保障管理存在著混亂狀態(tài)，“政出多門”使管理主體的責(zé)任難以界定，也給地方政府執(zhí)行相關(guān)政策帶來(lái)困難。事實(shí)上，住房保障管理體制的現(xiàn)狀是中國(guó)社會(huì)保障管理體制特點(diǎn)的反映，社會(huì)保障管理呈現(xiàn)“兩家主管，多家協(xié)管”的格局，[2]多部門分散管理特征明顯，統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制并未形成，這也是社會(huì)保障主管部門——人力資源和社會(huì)保障部未參與住房保障管理的現(xiàn)實(shí)原因。

中央規(guī)定，省級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)住房保障工作負(fù)總責(zé)，這賦予了地方政府非常大的自主權(quán)和目標(biāo)責(zé)任。為此，地方政府均設(shè)立了負(fù)責(zé)住房保障管理的機(jī)構(gòu)。筆者統(tǒng)計(jì)了大陸22個(gè)省、4個(gè)直轄市和5個(gè)自治區(qū)政府的住房保障管理部門(見表2)。

表2 各省、直轄市、自治區(qū)住房保障管理機(jī)構(gòu)一覽表(不含港澳臺(tái))

由表2可見，省級(jí)地方政府的住房保障管理部門主要分為三類：第一，政府直屬部門。上海市設(shè)立住房保障和房屋管理局作為住房保障管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市的住房保障工作。該局作為與其他政府職能部門平級(jí)的機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)大的權(quán)限，折射出地方政府對(duì)住房保障工作的重視。第二，國(guó)土資源部門。天津市和重慶市將住房保障管理責(zé)任賦予了國(guó)土資源和房屋管理局，這種體制凸顯了土地要素在保障性住房建設(shè)中作用的重要性。第三，建設(shè)部門。大部分地方政府采用了這種管理體制，在這一管理體制下，又存在諸多管理類別。第一類是單獨(dú)設(shè)定一個(gè)機(jī)構(gòu)——住房保障處，來(lái)行使住房保障管理職能；第二類是將住房保障管理職能和住房改革管理職能合二為一，成立住房保障處，又稱住房制度改革辦公室，即“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”；第三類是將住房保障管理職能和公積金監(jiān)管職能合二為一，成立住房保障處，又稱住房公積金監(jiān)管處；第四類是住房保障管理職能分塊運(yùn)行，云南省將住房保障職能分別賦予住房保障建設(shè)規(guī)劃處、住房保障政策指導(dǎo)處和住房保障管理處三個(gè)機(jī)構(gòu)。地市級(jí)政府住房保障管理部門與省級(jí)政府住房保障管理部門設(shè)置類似，主要有住房保障和房屋管理局、國(guó)土資源和房屋管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(委員會(huì))三大類，這三種類型在每個(gè)省都存在，即各地級(jí)市的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置并不是與所在省設(shè)置完全相同。

不同類別的住房保障管理體制各有特點(diǎn)。上海將住房保障和房屋管理局設(shè)為市政府直屬機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)住房保障管理的趨勢(shì)，但該市住房保障和房屋管理局未能將住房公積金的監(jiān)管職能納入進(jìn)來(lái)，而是將其賦予了城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)，這又不符合住房保障管理機(jī)構(gòu)專門化的發(fā)展要求。天津、重慶將住房保障管理職能賦予國(guó)土資源部門，使土地要素同住房保障緊密聯(lián)系起來(lái)，確保了保障性住房重要建設(shè)基礎(chǔ)——土地資源的有效供給，有助于加快保障性住房的建設(shè)。但是，在中央層面住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是住房保障管理的主要負(fù)責(zé)部門，其與地方國(guó)土資源部門不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，更不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部很難對(duì)地方國(guó)土資源部門的住房保障管理工作形成有效影響，而地方政府與地方土地資源部門是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在地方政府對(duì)土地財(cái)政過度依賴的背景下，地方國(guó)土資源部門必然會(huì)聽命于地方政府以謀求地方利益，不利于實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。由建設(shè)部門管理住房保障事務(wù)是多數(shù)地方政府采取的模式，這與中央負(fù)責(zé)住房保障的主要部門相對(duì)應(yīng)，有助于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)地方住房保障管理進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。云南省將住房保障管理職能細(xì)化，有助于住房保障各項(xiàng)工作的開展，但是各住房保障負(fù)責(zé)處室之間也可能會(huì)存在本位主義、協(xié)調(diào)困難、推諉扯皮等問題。

從中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系上看，在中央層面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)是承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任，并指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)住房保障工作。在地方上，省、自治區(qū)、直轄市政府對(duì)本行政區(qū)的住房保障工作負(fù)總責(zé)，市、縣政府抓落實(shí)，省級(jí)政府對(duì)市、縣政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理?？此浦醒肱c地方自上而下的住房保障管理體制較為順暢，但是中央與地方在住房保障責(zé)任上常存在模糊之處，地方政府會(huì)存在“缺位”情況，主要原因有：第一，價(jià)值目標(biāo)不統(tǒng)一，地方政府往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)放在首要位置，與中央以民生為重點(diǎn)的政策目標(biāo)相沖突；第二，分稅制下，中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，[3]地方承擔(dān)的事務(wù)過多，但財(cái)力有限，過多的住房保障責(zé)任將會(huì)增加地方的負(fù)擔(dān)，地方政府在進(jìn)行住房保障管理時(shí)處于被動(dòng)甚至缺位的狀態(tài)。此外，中央與地方的住房保障責(zé)任模糊，還表現(xiàn)在保障性住房建設(shè)資金投入上，因?yàn)橹醒肱c地方財(cái)政支出投入的資金比例從未明確過，導(dǎo)致中央與地方政府間的非合作博弈常常發(fā)生，[4]進(jìn)而影響住房保障政策的實(shí)施效果。

二、住房保障管理中的運(yùn)行機(jī)制不健全

住房保障管理具有階段性的特征，其過程大致可分為保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)層面，具體又包括規(guī)劃布局、土地供應(yīng)、資金管理、稅費(fèi)優(yōu)惠、建設(shè)開發(fā)、準(zhǔn)入分配、價(jià)格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理十個(gè)環(huán)節(jié)，涉及的管理主體十分復(fù)雜(如圖1)。

圖1 住房保障管理過程

保障性住房的建設(shè)層面包括保障性住房的規(guī)劃布局、土地供應(yīng)、資金管理、稅費(fèi)優(yōu)惠和建設(shè)開發(fā)五個(gè)環(huán)節(jié)。保障性住房的規(guī)劃布局由建設(shè)部門會(huì)同發(fā)改、國(guó)土資源等部門負(fù)責(zé)實(shí)施；土地供應(yīng)由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)，土地供應(yīng)主要采取無(wú)償劃撥的方式；建設(shè)資金由財(cái)政部門管理，資金實(shí)行收支兩條線管理；稅費(fèi)優(yōu)惠和相關(guān)支持政策主要由財(cái)政、稅務(wù)、建設(shè)和價(jià)格等部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施；保障性住房具體建設(shè)開發(fā)則由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)執(zhí)行，建設(shè)部門進(jìn)行監(jiān)督管理。

保障性住房的運(yùn)營(yíng)層面包括保障性住房的準(zhǔn)入分配、價(jià)格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理五個(gè)環(huán)節(jié)。保障性住房的準(zhǔn)入與分配是實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公平性是準(zhǔn)入與分配機(jī)制中首要堅(jiān)持的原則，該環(huán)節(jié)主要由住房保障、民政、街道等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)需公安、人保、稅務(wù)、公積金管理等部門配合，被保障對(duì)象一般按照三級(jí)審核、兩級(jí)公示的辦法確定，通過申請(qǐng)的家庭按照積分或搖號(hào)的輪候規(guī)則進(jìn)行輪候并最終獲取保障性住房；保障性住房的價(jià)格由價(jià)格部門會(huì)同住房保障部門依據(jù)價(jià)格管理的有關(guān)規(guī)定確定并公布，廉租房由政府定價(jià)，經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房和限價(jià)房實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；保障性住房物業(yè)管理主要分為政府直接管理和市場(chǎng)化管理兩種模式；保障性住房的退出工作由住房保障部門負(fù)責(zé)；對(duì)住房保障的監(jiān)督管理貫穿住房保障的各環(huán)節(jié)，建設(shè)、國(guó)土資源、價(jià)格和監(jiān)察等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)住房保障的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。

住房保障管理中健全的運(yùn)行機(jī)制是確保住房保障政策有效實(shí)施的重要保障，各項(xiàng)機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)能夠提高保障性住房的建設(shè)效率和資源配置效率，從而提高住房保障水平，實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。住房保障管理周期長(zhǎng)，涉及環(huán)節(jié)多，部門間、利益群體間關(guān)系復(fù)雜，某一機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈即會(huì)影響住房保障的整體管理效果。整體上，我國(guó)住房保障管理中存在運(yùn)行機(jī)制不健全問題，概括起來(lái)主要是：第一，地方政府積極性不高。政府是住房保障的負(fù)責(zé)者，但是地方政府僅將其作為一項(xiàng)任務(wù)來(lái)應(yīng)付，在許多方面出現(xiàn)了失位現(xiàn)象。有些地方政府在資金供應(yīng)、土地劃撥、準(zhǔn)入分配、退出和監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有充分發(fā)揮作用或給予足夠支持，許多地方保障性住房建設(shè)、配給實(shí)施數(shù)量遠(yuǎn)低于計(jì)劃數(shù)量。第二，社會(huì)參與不夠。住房保障需要外界力量的廣泛參與，但是我國(guó)住房保障管理“封閉性”運(yùn)行特征明顯，政府面面俱到但效果一般。在保障性住房規(guī)劃布局、價(jià)格確定、物業(yè)管理費(fèi)用確定等機(jī)制中缺乏多方利益主體參與，造成決策缺乏科學(xué)性與合理性。此外，住房保障管理社會(huì)參與不足還表現(xiàn)在：住房保障融資不足，商業(yè)銀行提供保障性住房貸款意愿低，企業(yè)組織作為保障性住房建設(shè)的力量發(fā)揮作用不足，公眾、媒介參與到住房保障各環(huán)節(jié)的監(jiān)督有限。第三，監(jiān)管不足。住房保障的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要嚴(yán)格的監(jiān)管，但目前缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各部門均是各行其是，造成“多部門都不管”現(xiàn)象，部門之間缺乏有效的聯(lián)動(dòng)，監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效。同時(shí)，缺乏規(guī)定具體監(jiān)管程序和方法的配套制度，例如中央對(duì)地方的監(jiān)管僅限于住房保障實(shí)施總體情況，對(duì)具體的實(shí)施細(xì)節(jié)難跟蹤；對(duì)住房保障申請(qǐng)者、受益者缺乏行之有效的具體監(jiān)管措施，目前我國(guó)尚未建立起動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，使得住房保障對(duì)象進(jìn)多出少，大量需求者被排擠在受益范圍之外，保障性住房需求一直旺盛。此外，對(duì)違反規(guī)則者懲罰力度低，一旦騙租、騙購(gòu)行為被查出，申請(qǐng)對(duì)象除了在道德方面有些損失外，在法律和經(jīng)濟(jì)方面沒有任何損失，[]違法成本低是造成保障性住房騙購(gòu)、騙租現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因之一。第四，住房保障管理各環(huán)節(jié)缺乏有效可行的具體規(guī)范，使得管理無(wú)據(jù)可依。在保障性住房的準(zhǔn)入、分配和退出環(huán)節(jié)尤甚，不完善的機(jī)制使管理中存在很多漏洞：缺乏財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和收入審核機(jī)制使申請(qǐng)者的實(shí)際資產(chǎn)和收入難以被核實(shí)，不在保障范圍內(nèi)的高收入者騙購(gòu)、騙租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；沒有建立統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)，住房保障部門不能同民政、公安、人保、稅務(wù)、住房公積金管理等部門實(shí)現(xiàn)信息共享，增加了審核的難度；沒有建立起長(zhǎng)效輪候機(jī)制，保障性住房分配中尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；缺乏可操作性的退出機(jī)制，退出范圍上具有模糊性，退出程序上缺乏規(guī)范性，對(duì)誰(shuí)該退出、該怎么退出沒有做出明確規(guī)定，使一些不符合條件或條件已改善的家庭“終身”享受保障性住房。第五，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)。保障性住房的建設(shè)是解決中低收入群體住房問題的基礎(chǔ)，保障性住房的運(yùn)營(yíng)則是中低收入群體享受公平的保障性住房的關(guān)鍵。從宏觀層面上看，我國(guó)各級(jí)政府過分重視保障性住房的建設(shè)而忽略了對(duì)保障性住房的運(yùn)營(yíng)管理，各級(jí)政府在每年均會(huì)設(shè)立保障性住房建設(shè)數(shù)量目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的住房保障覆蓋率，但是對(duì)保障性住房建設(shè)完成后的運(yùn)營(yíng)管理鮮有目標(biāo)設(shè)定。增加保障性住房數(shù)量并不能確保住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障性住房的分配不合理會(huì)使該受保者未受保，貧富差距進(jìn)一步拉大，背離住房保障制度的初衷。

三、住房保障管理的法律依據(jù)不完善

住房保障法律法規(guī)是住房保障管理的重要依據(jù)，但我國(guó)還沒有出臺(tái)一部完整的住房保障法。現(xiàn)行的法律法規(guī)多是國(guó)務(wù)院職能部門出臺(tái)的行政規(guī)章，主要的法律法規(guī)如表3所示。地方政府依照中央出臺(tái)的政策法規(guī)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相應(yīng)地制定了地方住房保障法律規(guī)章，依據(jù)中央出臺(tái)的住房保障法律法規(guī)和自身出臺(tái)的法律規(guī)章執(zhí)行住房保障管理工作。許多地方的住房保障法律法規(guī)立法進(jìn)程已經(jīng)走在中央前面，廈門早在2009年就以人大立法的方式出臺(tái)了具有綜合性質(zhì)的《廈門市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》，該條例是我國(guó)住房保障領(lǐng)域最早的一部地方性法規(guī)，天津、煙臺(tái)、日照等地也相繼出臺(tái)了綜合性的住房保障管理辦法。

表3 住房保障主要法律法規(guī)匯總表

住房保障法律法規(guī)不完善是住房保障管理不規(guī)范的重要原因，目前我國(guó)住房保障法律法規(guī)建設(shè)已明顯滯后于住房保障實(shí)踐。我國(guó)住房保障管理的法律法規(guī)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，立法層次低。住房保障法律法規(guī)大多以部門規(guī)章的形式頒布，僅《住房公積金管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)層面，行政規(guī)章法律效力低、權(quán)威性差。第二，立法碎片化。住房保障法律法規(guī)數(shù)量眾多，包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等多種類型的保障性住房管理辦法，有些地方還制定了限價(jià)房的相關(guān)管理辦法，增加了住房保障管理的復(fù)雜程度和協(xié)調(diào)難度，加之多種法規(guī)之間存在的空白地帶，使得住房保障管理具體執(zhí)行中困難重重。第三，頒布主體的多元化。多數(shù)住房保障管理規(guī)章是由多個(gè)中央政府職能部門聯(lián)合頒布，雖然有利于讓地方政府相應(yīng)職能部門落實(shí)中央的決策，但是這客觀反映出了住房保障并非由一個(gè)職能部門管理的困境，多部門進(jìn)行住房保障管理成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。

四、完善我國(guó)住房保障管理的創(chuàng)新

綜上，我國(guó)住房保障管理問題非常復(fù)雜，在管理體制上存在分散管理問題；在管理過程中存在中央與地方責(zé)任不清、地方政府積極性不高問題，同時(shí)存在社會(huì)參與不夠、監(jiān)管不足、缺乏可行的具體操作規(guī)范、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)管理等問題；法律法規(guī)建設(shè)滯后，缺乏綜合性的高層次立法。要實(shí)現(xiàn)住房保障管理有效進(jìn)行，需要建立統(tǒng)一的住房保障管理體制，完善住房保障管理運(yùn)行機(jī)制，健全我國(guó)住房保障法律法規(guī)。筆者認(rèn)為應(yīng)按照以下思路完善我國(guó)住房保障的管理：

1、建立統(tǒng)一的住房保障管理體制

住房問題作為重要的民生問題必須得到妥善解決，良好的住房保障管理體制是實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新加坡、英國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以為打破我國(guó)住房保障分散管理體制提供經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)建立以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為主導(dǎo)的住房保障統(tǒng)一管理體制，筆者建議可以設(shè)立住房保障委員會(huì)，它是涉及住房保障管理各職能部門的溝通、協(xié)調(diào)平臺(tái)，是土地、資金等重要要素的指揮協(xié)調(diào)總機(jī)制，是為實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)而加強(qiáng)各有關(guān)職能部門聯(lián)系的橫向領(lǐng)導(dǎo)組織。住房保障委員會(huì)吸納住建、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、民政、稅務(wù)、人民銀行、監(jiān)察等部委相關(guān)負(fù)責(zé)人為成員，其中住建部居于核心地位，應(yīng)當(dāng)賦予住建部一定的指揮協(xié)調(diào)權(quán)，參與的各有關(guān)職能部門必須遵從住建部的“指揮”，在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)住房保障管理最大的支持。住房保障委員會(huì)不同于傳統(tǒng)功能性組織結(jié)構(gòu)，它是以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)型組織。住房保障委員會(huì)承擔(dān)全國(guó)的住房保障管理任務(wù)，其主要職責(zé)有：第一，對(duì)住房保障管理的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；第二，明確各部門的責(zé)任，協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系和平衡各部門利益，明確中央與地方住房保障責(zé)任，劃分中央與地方財(cái)政投入比例；第三，執(zhí)行全國(guó)性住房保障法律，制定和出臺(tái)所有涉及住房保障管理的行政規(guī)章；第四，對(duì)全國(guó)住房保障事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)在地方各級(jí)政府設(shè)立相應(yīng)的住房保障委員會(huì)管理地方住房保障工作，它接受上級(jí)住房保障委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在地方住房保障委會(huì)下可以設(shè)立住房保障中心，負(fù)責(zé)住房保障的具體業(yè)務(wù)工作。

2、從內(nèi)外維度健全住房保障管理過程中的運(yùn)行機(jī)制

住房保障目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵看住房保障各環(huán)節(jié)執(zhí)行效果，必須健全住房保障管理過程中的運(yùn)行機(jī)制。完善住房保障運(yùn)行機(jī)制可以從內(nèi)外兩個(gè)維度著手：內(nèi)部維度，應(yīng)該劃分清楚中央與地方政府間的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，根據(jù)福利政策理論和住房保障特點(diǎn)，中央要承擔(dān)更多的財(cái)政責(zé)任，[6]投入更多住房保障資金。中央與地方在住房保障資金投入上應(yīng)按照中央與地方財(cái)政分權(quán)的對(duì)應(yīng)比例投入。同時(shí)，中央應(yīng)該加大對(duì)地方政府執(zhí)行住房保障政策的激勵(lì)和加強(qiáng)對(duì)地方政府住房保障管理進(jìn)行績(jī)效考核，[7]激勵(lì)與懲處并重，提高政府住房保障管理積極性。

外部維度，改變政府的管理方式，變住房保障“管理”為住房保障“治理”。政府是住房保障的責(zé)任主體并不意味著政府對(duì)任何事都要親力親為，住房保障管理涉及眾多事務(wù)，單靠政府的力量很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府要“掌舵而非劃槳”，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用。例如，可以采用REITS、BOT、PPP等融資模式拓寬住房保障資金籌集渠道，可以采取合同外包的方式建設(shè)保障性住房，可以借助私營(yíng)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)保障性住房，政府不需要親自執(zhí)行各項(xiàng)工作，只需要制定好各環(huán)節(jié)操作規(guī)范并做好監(jiān)管者。隨著我國(guó)住房事業(yè)發(fā)展?jié)u趨成熟，政府管理思路應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)增量管理向存量管理轉(zhuǎn)變，[8]這為政府成為宏觀上的“純粹”管理者提供了客觀條件。應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到住房保障管理中，廣泛培育住房類的非營(yíng)利組織。英國(guó)、瑞典等國(guó)的住房協(xié)會(huì)、住房合作社等組織在住房保障中都發(fā)揮了巨大作用，[9]極大降低了政府住房保障管理的成本，我國(guó)應(yīng)積極探索建立住房協(xié)會(huì)等非營(yíng)利組織的途徑和方式，鼓勵(lì)該類組織的發(fā)展，以分擔(dān)政府住房保障管理責(zé)任，提高管理效率。應(yīng)該構(gòu)建上級(jí)監(jiān)督、本級(jí)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的多維住房保障監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并建立統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各職能部門的信息共享，加強(qiáng)信息公開，為社會(huì)監(jiān)督提供條件，對(duì)保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的信度和效度。充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的力量，運(yùn)用多種方式、手段，形成“政府主導(dǎo)、多元參與”的住房保障管理模式。

3、建立高層次的綜合性住房保障法律

“立法先行”是社會(huì)保障的一大原則，住房保障也必須堅(jiān)持這個(gè)原則。住房保障法律法規(guī)有助于指導(dǎo)住房保障事業(yè)發(fā)展，規(guī)范住房保障管理，保障廣大人民的居住權(quán)利。美國(guó)、英國(guó)、新加坡等住房保障發(fā)達(dá)國(guó)家都根據(jù)本國(guó)國(guó)情建立起了完善的住房保障法律制度，[10]促進(jìn)了本國(guó)住房保障事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)目前住房保障相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)狀，應(yīng)該盡快制定一部高層次的住房保障法律，例如《住房法》或者《住房保障法》，它應(yīng)該有如下特征：第一，前瞻性。它不僅是對(duì)住房保障現(xiàn)狀問題的應(yīng)對(duì)，更是對(duì)未來(lái)我國(guó)住房保障事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)，由于法律具有的穩(wěn)定性特征，它必須體現(xiàn)出前瞻性。第二，高權(quán)威性。住房關(guān)系到廣大人民的切身利益，新的住房保障法律應(yīng)當(dāng)上升到人大立法的層級(jí)，保障廣大人民的基本居住權(quán)，同時(shí)促進(jìn)各級(jí)政府履行住房保障管理責(zé)任；它是制定住房行政法規(guī)、地方性住房法規(guī)、住房規(guī)章的重要依據(jù)，現(xiàn)階段的住房保障法律法規(guī)大都是行政規(guī)章并且住房保障已經(jīng)積累了較充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由人大制定一部全國(guó)性的法律的條件已經(jīng)成熟。第三，綜合性。它應(yīng)當(dāng)打破我國(guó)住房保障管理法規(guī)“碎片化”現(xiàn)狀，綜合各種類型的保障性住房特點(diǎn)，明確公民的權(quán)利和規(guī)定政府的責(zé)任，具有高度的概括性，是一部根本性的法律。在制定一部基本法的前提下，盡快制定具有較高法階的配套法律，就住房保障的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)事務(wù)作出具體規(guī)定，充實(shí)住房保障過程中各環(huán)節(jié)的內(nèi)容是健全住房保障法律的現(xiàn)實(shí)意義所在，它使住房保障管理有詳據(jù)可依。構(gòu)建高層次的綜合性住房保障法律，是理順住房保障管理體制與健全管理過程中運(yùn)行機(jī)制的重要基礎(chǔ)，它將為我國(guó)住房保障事業(yè)的健康發(fā)展織下安全網(wǎng)。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

The Present Situation and Innovation of China's Housing Security Management

Wu Bin Zhang Chunjun

(School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China;School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China)

To strengthen housing security management helps to raise construction and utilization efficiency of affordable housing, to promote the healthy development of China's housing security, and then to realize the goals of fairness and justice in housing security policy. This paper analyzes the current situations of China's housing security management systematically, aiming to innovate housing security management in China. The study found that China's housing security management system is a decentralized system, operation mechanism is not sound in the process of housing security management, and legal basis of housing security management is incomplete. Therefore, China needs to build a united system of housing security management which takes Housing Security Committee as coordination platform. For internal dimension, the power and responsibility of the central and local governments should be straightened out; for external dimension, the role of the market and society should be played, housing security management should be transformed to housing security governance, and high-level comprehensive housing security law should be made.

housing security; management system; operation mechanism; housing security act

2014-10-21

高等學(xué)校青年教師科研專項(xiàng)基金“中國(guó)住房保障制度的實(shí)證研究”(201013073)階段性研究成果

吳賓(1974- )，男，陜西洛南人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，東北大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站研究人員，主要從事社會(huì)保障研究。

D63

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1672-335X(2015)02-0104-07