建立高校資產(chǎn)代表人制度

石竹卉

【摘要】建立獨(dú)立的高校資產(chǎn)代表人制度，已成為決定高校規(guī)范運(yùn)作和學(xué)校改革是否成功的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)以代表理論為依據(jù)，通過對(duì)國(guó)家與高校經(jīng)營(yíng)者之間的代表關(guān)系進(jìn)行法理探析，建立高校資產(chǎn)代表人制度的理論模型，并對(duì)高校資產(chǎn)代表人的梯次結(jié)構(gòu)和授權(quán)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析和設(shè)計(jì)，建立和加強(qiáng)高校資產(chǎn)代表人的監(jiān)督制度。

【關(guān)鍵詞】高校資產(chǎn) ?代表人 ?二級(jí)結(jié)構(gòu) ?監(jiān)督

在我國(guó)高校資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，居于相當(dāng)突出地位的是高校資產(chǎn)，約占80%左右的比例。然而高校資產(chǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作制度一直是困擾我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界的難題。我們認(rèn)為，在高校高校高校制改革過程中，只有從高校資產(chǎn)出資人的代表問題入手，建立高校資產(chǎn)代表人制度，才能解決學(xué)校高?；闹浦械脑搭^性權(quán)利與義務(wù)配置問題。

一、構(gòu)建高校資產(chǎn)代表人制度的理論依據(jù)

我們認(rèn)為，國(guó)家作為高校資產(chǎn)所有者及高校高校的出資人，它與高校經(jīng)營(yíng)者之間，是一種委任與代表關(guān)系，這一代表關(guān)系包括以下幾大環(huán)節(jié)，即：（1）從原始真正所有主體→國(guó)家概括性代表主體。高校資產(chǎn)的真正所有者是我國(guó)全體人民（法律上應(yīng)為全體公民更為準(zhǔn)確），由于全體人民無法直接行使所有權(quán)，故國(guó)家作為權(quán)力共同體概括性地、抽象地代表全體人民行使所有權(quán)，這樣全民所有就轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。（2）從國(guó)家概括性代表主體→政府統(tǒng)一代表主體。由于國(guó)家作為權(quán)力共同體，本身也不能直接行使所有權(quán)，于是國(guó)家必須通過立法授權(quán)國(guó)務(wù)院或地方政府代表國(guó)家統(tǒng)一行使高校資產(chǎn)的所有權(quán)。（3）從政府統(tǒng)一代表主體→自然人代表主體。即由政府代表主體以再授權(quán)或委派具體的自然人代表，通過自然人代表的意思表示使高校資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能得以落實(shí)。

國(guó)家作為全民所有者的概括性代表，以出資人身份進(jìn)行投資或參股，與高校之間的關(guān)系是出資人（股東）與高校的關(guān)系。但高校本身并不與國(guó)家構(gòu)成代表關(guān)系。國(guó)家作為出資人，其出資行為是一種設(shè)立或參與高校的行為，高校一旦設(shè)立成功，則依照高校法和其他法律，獲得高校法人主體資格，依法享有獨(dú)立的民事權(quán)利能力和民事行為能力。其中完整的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是高校作為獨(dú)立市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)享有的法定權(quán)利，顯然，對(duì)于這種權(quán)利，我們不能將之理解為高校在代表或代理出資人即國(guó)家行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，正如我們不能認(rèn)為高校是某一個(gè)股東的代表一樣，高校經(jīng)營(yíng)本身不只是代表哪一個(gè)或哪一些股東進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。國(guó)家作為出資人（股東）所享有的權(quán)利不是直接表現(xiàn)于或寄托于所設(shè)立的高校，高校的經(jīng)營(yíng)權(quán)本身也不體現(xiàn)股東的具體權(quán)利。此時(shí)高校本身已成為出資人股權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的請(qǐng)求對(duì)象。因此，目前我國(guó)理論和立法實(shí)踐中盛行的國(guó)家授權(quán)給高校大型核心高校，由其代表國(guó)家持股或代表國(guó)家行使出資人權(quán)利，是與國(guó)家作為出資人以及高校作為獨(dú)立市場(chǎng)主體相互矛盾的。在這里高校既是國(guó)家出資與權(quán)利請(qǐng)求對(duì)象，又是行使國(guó)家-出資人權(quán)利的股東代表，權(quán)利客體與權(quán)利主體混集一身，勢(shì)必造成國(guó)家與高校身份的扭曲和關(guān)系的錯(cuò)位。

一般自然人股東之所以能使其股權(quán)到位而不至于虛置，在于股東不企望高校能代表自己或者把自己的權(quán)利授予高校，而是通過自己親自或者委托他人代表自己，通過直接行使股權(quán)中的共益權(quán)，以內(nèi)部參與權(quán)或獲得高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的某一職位，或通過監(jiān)督、建議影響高校經(jīng)營(yíng)決策、管理階層，達(dá)到影響或控制高校經(jīng)營(yíng)、管理的方向，以期實(shí)現(xiàn)股權(quán)中的自益權(quán)，達(dá)到其出資增值的營(yíng)利目的。同樣，國(guó)家作為出資人，其股東的權(quán)利雖然不便由國(guó)家直接行使，但國(guó)家作為出資人，可通過委托或委任特定自然人為出資人代表來行使股東的權(quán)利，通過特定自然人對(duì)高校的內(nèi)部參與，以使出資人的權(quán)利具體化為高校經(jīng)營(yíng)者之特定的經(jīng)營(yíng)、管理行為。足見，高校資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有賴于對(duì)代表國(guó)家行使出資人權(quán)利的具體的自然人代表的委任、派出、監(jiān)管和制衡等相關(guān)制度安排以及具體權(quán)利與義務(wù)的配置。因此，設(shè)立高校資產(chǎn)代表人，建立高校資產(chǎn)代表人制度，理順高校資產(chǎn)代表人與作為出資人的國(guó)家之間的代表關(guān)系，是決定高校資產(chǎn)之市場(chǎng)運(yùn)行效率和安全的源頭性制度環(huán)節(jié)。

所謂高校資產(chǎn)代表人制度，是指以高校資產(chǎn)所有權(quán)行使的代表論為理論依據(jù)，把高校資產(chǎn)出資人、監(jiān)督人具體責(zé)任到人，通過創(chuàng)設(shè)高校資產(chǎn)出資人代表和高校資產(chǎn)監(jiān)管代表，由其分別行使高校資產(chǎn)的出資人（股東）和高校資產(chǎn)監(jiān)管的相應(yīng)職能，以保證高校資產(chǎn)出資人主體到位、監(jiān)管有力的新型高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管制度。創(chuàng)設(shè)高校資產(chǎn)代表人制度，是高校資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)決定的，是法人制度在高校資產(chǎn)所有權(quán)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，符合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度，適合于高校資產(chǎn)運(yùn)行的現(xiàn)狀。

二、高校資產(chǎn)代表人制度符合我國(guó)高校資產(chǎn)所有權(quán)的特點(diǎn)

高校資產(chǎn)所有者的虛擬屬性，使高校資產(chǎn)的所有權(quán)與一般自然人的所有權(quán)不同，不能通過其真正的所有人來行使，從而決定高校資產(chǎn)所有權(quán)在行使時(shí)具有間接性、抽象性。高校資產(chǎn)所有權(quán)的這種抽象性和間接性，如不明確具體的代表予以具體化，其具體的權(quán)能就無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系中的權(quán)利享有與義務(wù)承擔(dān)，創(chuàng)設(shè)國(guó)家所有權(quán)的制度目標(biāo)也就會(huì)落空。再者，作為代表人民行使所有權(quán)的國(guó)家，依照法律取得所有者的資格，所有人委托他人代為行使權(quán)利，所有人依法有權(quán)委托代表人行使其經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)，此乃所有權(quán)人之法定而不容質(zhì)疑的權(quán)利，因此在國(guó)家不便直接行使其所有權(quán)時(shí)，委托特定自然人代表行使其具體權(quán)能是所有權(quán)理論所容許的。

三、高校資產(chǎn)代表人制度是我國(guó)憲法上的人民主權(quán)原則在經(jīng)濟(jì)民主領(lǐng)域的具體體現(xiàn)

人民主權(quán)原則作為現(xiàn)代民主國(guó)家構(gòu)成的基石，其中，國(guó)家公權(quán)力來自于人民是這一原則的核心，以代表機(jī)制作為國(guó)家公權(quán)力行使的基本途徑是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則的慣常做法，反映在我國(guó)憲政上，即以人民代表大會(huì)制度為我國(guó)之根本政治制度，國(guó)家的一切權(quán)力均來自于人民的委托授權(quán)，而國(guó)家權(quán)力的具體行使又是基于人民或人民代表的選舉、授權(quán)，由具體的國(guó)家公職人員代表國(guó)家實(shí)則代表人民行使治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。反映在經(jīng)濟(jì)民主上，即國(guó)家代表全體人民享有對(duì)全民財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，其所有權(quán)的行使也必須借助于代表機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)，也就是國(guó)家通過立法委托授權(quán)，賦予特定的自然人代表國(guó)家以出資人的身份依法對(duì)高校資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。

四、高校高校市場(chǎng)主體資格獨(dú)立的需要

把高校高校推向市場(chǎng)，使其具備獨(dú)立的市場(chǎng)主體資格，是我國(guó)高校高校改革的主要目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全民所有制高校由國(guó)家直接控制或經(jīng)營(yíng)，自然談不上獨(dú)立主體資格，實(shí)際上也不需要這種資格，而在新的高校資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度下，由于沒有解決高校經(jīng)營(yíng)者的法律地位問題，即高校經(jīng)營(yíng)者的代表性問題，使高校以及高校經(jīng)營(yíng)者猶如脫韁的馬或失控的風(fēng)箏，最終往往導(dǎo)致高校經(jīng)營(yíng)者行為的無序和自利化。在這里，公權(quán)力主體的身份不允許國(guó)家去直接參與高校管理，但作為高校高校的出資人，國(guó)家又不能對(duì)其出資在授權(quán)高校經(jīng)營(yíng)后就不見下文，更不能放任不管。

以代表論為法理基礎(chǔ)的高校資產(chǎn)代表人制度，在其構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)層面的問題：

五、建立立法授權(quán)模式，解決源頭授權(quán)到位、合法的問題

高校資產(chǎn)所有權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家代表全體人民依法行使所有權(quán)，而國(guó)家這一權(quán)利基于“主權(quán)在民”的法治原則。目前我國(guó)現(xiàn)有高校資產(chǎn)方面的立法，均為國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院部委制定，且均授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使高校資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)為自己授權(quán)自己或下級(jí)授權(quán)上級(jí)，顯然不符合法治原則的基本精神。因此，必須首先由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以國(guó)家立法形式，授權(quán)政府代表國(guó)家行使高校資產(chǎn)所有權(quán)，使政府依法取得授權(quán)的依據(jù)。

六、減少授權(quán)環(huán)節(jié)，授權(quán)代表一步到位，具體到人

為了減少代表制度不必要的中間環(huán)節(jié)，人為增加代表成本，政府依據(jù)國(guó)家法律，在確立高校資產(chǎn)代表人時(shí)，應(yīng)當(dāng)授權(quán)具體的自然人代表國(guó)家行使高校資產(chǎn)出資人的權(quán)利，它與現(xiàn)行的高校資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制不同，后者是授權(quán)給具體的法人機(jī)構(gòu)或組織經(jīng)營(yíng)特定高校資產(chǎn)或持有高校股。

七、按其權(quán)能屬性，實(shí)行分類授權(quán)，分類代表

高校資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能在具體運(yùn)行過程中，主要由兩大類權(quán)能構(gòu)成：一為所有權(quán)權(quán)能在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為股權(quán)的運(yùn)行;二為對(duì)具體經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理。這兩大類權(quán)能是相輔相成的。因此在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)分別設(shè)置代表國(guó)家行使高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理的出資人代表和代表國(guó)家這一出資人代表對(duì)高校主管人員進(jìn)行監(jiān)督管理的監(jiān)管代表。高校主管人員代表國(guó)家行使高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，高校監(jiān)事則代表國(guó)家或國(guó)家特定機(jī)構(gòu)行使對(duì)高校資產(chǎn)的出資人代表和其他高校經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管職能。

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