工商登記制度“寬進嚴管”改革背景下的

盧繼玉

摘要：在以“寬進嚴管”為導向的工商登記制度改革中，“寬進”的制度框架基本形成，《企業(yè)信息公示暫行條例》及其配套的5部規(guī)章充實了“嚴管”的制度內(nèi)容，但仍需完善?！皩掃M”為突破，“嚴管”為關(guān)鍵。對企業(yè)的“嚴管”必須以企業(yè)登記信息、異動信息的真實、全面為前提，建立健全企業(yè)信用信息公示制度，也就成為“嚴管”的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：工商登記；寬進嚴管；企業(yè)信用信息；公示

“寬進”式的市場準入改革應(yīng)當是，也必然是以“嚴管”式的市場監(jiān)管為對價的，而嚴管的關(guān)鍵又在于企業(yè)信用信息公示制度的建立與完善。

一、“寬進嚴管”的工商登記制度改革的簡要評述

黨的十八大以來，工商領(lǐng)域一直是黨和政府關(guān)注的熱點領(lǐng)域。“寬進嚴管”的工商登記制度改革無疑是對中央精神的現(xiàn)實性回應(yīng)。對市場而言，降低市場準入門檻從而降低創(chuàng)業(yè)成本，有利于激發(fā)市場主體的投資熱情和創(chuàng)業(yè)活力。就政府來說，以信用監(jiān)管為特色的新型監(jiān)管方式有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管效能，提高市場監(jiān)管的信息化、便利化、規(guī)范化。對企業(yè)來講，工商注冊制度的便利化使得創(chuàng)業(yè)成本和經(jīng)營成本降低，企業(yè)資金利用率提高，也為提高企業(yè)自律水平和強化企業(yè)社會責任創(chuàng)造了條件。此外，“寬進嚴管”的改革擴大了社會監(jiān)督，促進社會各方共治。

任何改革都是機遇與風險并存的。“寬進”式市場準入制度重點在“放”，無論是制度層面還是技術(shù)層面更易操作和執(zhí)行。工商登記制度改革之后，全國新登記注冊企業(yè)數(shù)量較之于2013年呈明顯增長趨勢。2013年全國平均每月新登記注冊企業(yè)數(shù)量約為21萬戶，而2014年3月開始進行“寬進”式市場準入改革至2015年6月，除個別月份外基本上每月新登記注冊企業(yè)數(shù)量都在30萬戶以上。由此可見，“寬進”式的改革舉措可謂立竿見影，對市場主體數(shù)量的增長作用尤為明顯。然而“寬進”只是改革的突破口，改革的關(guān)鍵仍在于“嚴管”?！皣拦堋笔绞袌霰O(jiān)管的難點在于信用監(jiān)管，而信用監(jiān)管的建立與完善本身就需要穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步推進，不能一蹴而就；況且“寬進”式的改革舉措起步于“嚴管”之前，是“先放而后管”的改革路徑，“嚴管”在短時間內(nèi)難以有效地“消化”“大開閘門”的“寬進”模式所帶來的壓力。“嚴管”式的市場監(jiān)管制度目前只是初具形態(tài)，制度層面尚顯粗陋，監(jiān)管的有效性水平尚需提高，中觀、微觀的嚴管舉措正在逐步探索之中。這些問題所帶來的風險會伴隨企業(yè)數(shù)量的增加而增加。

企業(yè)信用信息公示制度是“嚴管”制度的中心內(nèi)容，是應(yīng)對“寬進”沖擊力的“防洪堤”，舍此，“嚴管”只具虛名，工商制度改革也無望成功。

二、企業(yè)信用信息公示制度的主要內(nèi)容

企業(yè)信用信息公示制度內(nèi)容較多，在此，選取具有代表性的三個方面加以闡述：

（一）企業(yè)年度報告公示制度

《注冊資本登記制度改革方案》將原先的企業(yè)年度檢驗制度改為企業(yè)年度報告公示制度，即企業(yè)應(yīng)當按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機關(guān)報送年度報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》（以下簡稱公示暫行條例）第9條詳細規(guī)定了企業(yè)年度報告的內(nèi)容，其中第一項到第六項為強制性公示內(nèi)容，大體涵蓋企業(yè)的通訊地址等基本信息、存續(xù)狀態(tài)信息、投資信息、股權(quán)信息、出資信息等，而第七項為任意性公示內(nèi)容，涉及企業(yè)的財務(wù)信息等。年度報告公示制度較之于原先備受詬病的年檢制度，減輕了企業(yè)負擔，有利于提高企業(yè)的自律管理水平。

年度報告公示制度是一種信息披露制度。企業(yè)年報公示制度的價值正是在于其能夠以一種統(tǒng)一化的標準范式來最小化企業(yè)在信息披露過程中承擔的各類成本。[1]同時，該制度對于矯正市場信息不對稱具有重要作用。信息優(yōu)勢主體為了使信息劣勢主體做出有利于他的選擇和決策進行不同形式的信息壟斷。[2]（P192）年度報告公示制度有利于矯治交易主體之間信息失衡的弊病。

（二）名錄管理制度

名錄管理制度是指市場監(jiān)管部門將違反法定公示義務(wù)的企業(yè)納入特定名單之中予以專項監(jiān)管的事后監(jiān)督制度。

1. 基本內(nèi)容。根據(jù)企業(yè)違反公示義務(wù)的程度，名錄管理制度可以分為以下兩種緊密銜接的制度。

（1）經(jīng)營異常名錄制度。該制度又包含列入、考察及移出三個環(huán)節(jié)。如此“有進有出、有考察”體現(xiàn)了對經(jīng)營異常企業(yè)的動態(tài)監(jiān)管。《公示暫行條例》及《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》（以下簡稱名錄暫行辦法）詳細規(guī)定了列入經(jīng)營異常名錄的具體情形。企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄之后便處于考察期，在考察期內(nèi)要重點考察其履行公示義務(wù)的情況，并以此為標準決定對其進一步的處理。被列入企業(yè)在考察期內(nèi)履行公示義務(wù)的，可以向作出列入決定的工商行政管理部門申請移出經(jīng)營異常名錄。

（2）嚴重違法企業(yè)名單制度（“黑名單”制度）。被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)面臨兩種選擇：一種是采取補救措施，積極履行相關(guān)的公示義務(wù)；另外一種則是仍然怠于履行公示義務(wù)。在第一種情形下，該企業(yè)提出申請經(jīng)工商行政管理部門批準而被移出名錄；如果該企業(yè)在被列入經(jīng)營異常名錄屆滿3年仍未履行公示義務(wù)的，將被列入嚴重違法企業(yè)名單（“黑名單”）并予以公示，這便是第二種情形。

2. 制度比較。經(jīng)營異常名錄制度是嚴重違法企業(yè)名單制度的前置性制度，不可逾越；后者又是前者的負面性進程結(jié)果，兩者緊密銜接。但是，兩者仍有些許不同：

（1）權(quán)限主體不同。做出列入經(jīng)營異常名錄決定的主體為縣級以上工商行政管理部門；而有權(quán)做出列入嚴重違法企業(yè)名單決定的主體為省級以上工商行政管理部門，表明了立法者制度設(shè)計上的審慎態(tài)度。

（2）考察期不同。第一，考察期限不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期限為3年；嚴重違法企業(yè)名單制度的考察期則為5年。第二，起算點不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期是從企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄之日算起；而嚴重違法企業(yè)名單制度則是從企業(yè)被列入嚴重違法企業(yè)名單之日算起，而非被列入經(jīng)營異常名錄之日。第三，考察期限的性質(zhì)不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期為非固定期限，在考察期內(nèi)，被列入企業(yè)在履行相關(guān)公示義務(wù)后可以申請移出該名錄；而嚴重違法企業(yè)名單制度的考察期為固定期限，被列入企業(yè)必須待被列入該名單之日起滿5年未再發(fā)生法定情形時才能被移出該名單。

（3）對于企業(yè)法定代表人、負責人的任職限制不同。被列入嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)的法定代表人、負責人，3年內(nèi)不得擔任其他企業(yè)的法定代表人、負責人，而經(jīng)營異常名錄制度無此限制性規(guī)定。

（三）信用管理制度

信用約束的目的就是提高企業(yè)的信用意識和信用管理，規(guī)范和約束企業(yè)的市場秩序和市場行為，降低交易成本，讓誠實守信獲利，使違約失信出局。[3]（P73）信用管理制度是名錄管理制度的保障性制度，是“一處違法、處處受限”的制度支撐，舍此，名錄管理制度將退變?yōu)椤凹埨匣ⅰ薄！靶庞帽O(jiān)管成為市場監(jiān)管的首要內(nèi)容和關(guān)鍵所在?！盵4]信用管理制度也是整個企業(yè)信用信息公示制度的核心所在，有此制度，企業(yè)信用信息公示制度的其它子項制度才得以緊密配合、環(huán)環(huán)相扣并最終形成對企業(yè)的“嚴管利劍”。如果說企業(yè)信用信息公示制度是工商登記制度改革的“承重柱”，那么信用管理制度便是“承重柱”中的“鋼筋”，無它，企業(yè)信用信息公示制度將形如空置，如火如荼的工商登記制度改革也將前途黯淡。

《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)[2014]20號）（以下簡稱意見）指出，要建立健全守信激勵和失信懲戒機制?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014-2015）（以下簡稱綱要）在社會信用體系建設(shè)的主要目標中也論及了守信激勵和失信懲戒機制。于此，信用管理制度應(yīng)當包括守信激勵機制和失信懲戒機制兩個方面。只有這樣“賞罰并用”、“兩手抓”，整個信用管理制度才能避免“一條腿走路”；雙管齊下、合并用力才能夯實信用管理制度在企業(yè)信用信息公示制度中的關(guān)鍵性地位。

1. 守信激勵機制。該機制強調(diào)的是在同等競爭條件下，應(yīng)當為信用優(yōu)良企業(yè)提供優(yōu)于信用不良企業(yè)的商業(yè)機會和優(yōu)先的競爭地位以鼓勵該企業(yè)以及引導其他企業(yè)努力塑造、保持自身的良好信用?！毒V要》指出，各有關(guān)部門要對誠實守信者施行優(yōu)先辦理、簡化程序等“綠色通道”支持激勵政策。根據(jù)《公示暫行條例》第十八條規(guī)定，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中要將企業(yè)信息作為重要考量因素。企業(yè)作為理性的經(jīng)濟人，在決策時自然會進行利益與成本的算計。理性人通常通過比較邊際利益與邊際成本來做出決策，當且僅當一種行為的邊際利益大于邊際成本時，一個理性決策者才會采取這種行為。[5]（P6-P7） 通過守信激勵機制增大企業(yè)的邊際利益以引導企業(yè)重視自身信用建設(shè)，這應(yīng)是信用監(jiān)管新模式的應(yīng)有之義。

2. 失信懲戒機制。該機制所側(cè)重的是在以信用監(jiān)管為紐帶的市場監(jiān)管新常態(tài)之下負有不良信用記錄的企業(yè)在市場競爭中的相關(guān)競爭權(quán)益受到連帶性的不利影響。失信懲戒機制是守信激勵機制的后盾和保障，更是信用管理制度的基石?！豆緯盒袟l例》第十八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當建立健全信用約束機制?！毒V要》在“政府采購領(lǐng)域信用建設(shè)”部分提到，“依法建立政府采購供應(yīng)商不良行為記錄名單，對列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，在一定期限內(nèi)禁止參加政府采購活動”。在失信懲戒方面，法院系統(tǒng)的 “全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”平臺的建設(shè)為企業(yè)信用信息公示制度的完善提供了有益的經(jīng)驗。

《意見》提出要“制定部門間監(jiān)管執(zhí)法信息共享標準，打破‘信息孤島，實現(xiàn)信息資源開放共享、互聯(lián)互通”。無論是守信激勵還是失信懲戒，都需要信息之間的互聯(lián)互通，如此才能編織一張信用之網(wǎng)進行扁平化的信用監(jiān)管。

三、對現(xiàn)行企業(yè)信用信息公示制度的思考

企業(yè)信用信息公示制度不僅僅是技術(shù)問題，更是制度問題。企業(yè)信用信息公示制度目前處于建構(gòu)初期，許多方面尚需在實踐中逐步完善。

就企業(yè)年度報告公示制度而言，報告的內(nèi)容尚需進一步完善，保證報告信息真實性的抽查制度仍有不足之處?！豆緯盒袟l例》對于公示信息主要明確真實性和及時性的要求，缺乏對有效性的重視。

對于信用管理制度來說，聯(lián)動響應(yīng)機制一直是其“軟肋”，該機制并非工商行政部門“一人之力”所能為，它需要各級政府按照社會信用信息平臺建設(shè)的總體要求統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步推進，由此“信息孤島”的問題必將長期存在。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建設(shè)目前也主要是由工商行政管理部門負責，對于跨部門、跨系統(tǒng)的聯(lián)動響應(yīng)機制也必然要求該系統(tǒng)的開源性建設(shè)，要為其他部門提供接入模塊。對于銀行征信系統(tǒng)、法院執(zhí)行信息平臺等的信息共享，既需要技術(shù)支持，又需要制度支撐。企業(yè)雖為一類經(jīng)濟組織，但是其管理和運作是需要自然人來完成的，對于企業(yè)信用的監(jiān)管，不得不觸及對于企業(yè)管理人員的信用監(jiān)管，尤其是企業(yè)的高管，對兩者的信用監(jiān)管不能截然分開。另外，對市場主體信用的監(jiān)管如何與市場主體的退出機制、后續(xù)監(jiān)管機制相銜接，殊值探討。各部門對于市場主體的協(xié)同監(jiān)管除了需要部門之間的信息共享之外，還需要一定形式的綜合執(zhí)法，而綜合執(zhí)法不僅僅是臨時性、跨部門的執(zhí)法檢查，更需要以整合行政職能為導向的行政機構(gòu)改革。在此，天津市在2014年7月30日掛牌成立的天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會便是例證。該委員會由原天津市工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三個部門“三合一”整合而成，是全國省級層面探索大市場大部門監(jiān)管新體制的代表。

鑒于篇幅有限，筆者僅對嚴重違法企業(yè)名單制度（“黑名單”制度）這一具體問題進行闡述。

就《條例》和《名錄暫行辦法》的規(guī)定來看，嚴重違法企業(yè)名單制度與經(jīng)營異常名錄制度相比，關(guān)于前者的規(guī)定尚顯粗陋。根據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定，嚴重違法企業(yè)名單制度的考察期為五年，可是五年期滿被列入企業(yè)仍不履行公示義務(wù)該如何處理？是繼續(xù)列入該名單里還是吊銷營業(yè)執(zhí)照？嚴重違法企業(yè)名單制度的程序性規(guī)定缺失，沒有相關(guān)期限的規(guī)定，也沒有關(guān)于救濟的規(guī)定。這些問題《公示暫行條例》及《名錄暫行辦法》均未涉及?；蛟S是立法者考慮到工商制度改革正在逐步探索之中，制度的完善性舉措需要根據(jù)實踐的反饋加以填補，故而暫且采取了回避的態(tài)度。但是作為理論的探討卻不能掩耳盜鈴不予關(guān)注，至少應(yīng)做未雨綢繆的理論準備。

關(guān)于5年考察期滿仍未履行相關(guān)公示義務(wù)的被列入企業(yè)，筆者建議對該企業(yè)予以吊銷營業(yè)執(zhí)照以示懲戒。實際上倘若發(fā)生此類情形，被列入企業(yè)實際上有長達8年（經(jīng)營異常名錄制度的3年考察期加上嚴重違法企業(yè)名單制度的5年）的時間怠于履行公示義務(wù)，于此，也就沒必要再給于其改過自新的考察期，強行將其清理出市場是合理的、必要的。當然這涉及兩個重要問題：一是吊銷營業(yè)執(zhí)照屬于《行政處罰法》明確規(guī)定的行政處罰種類，《名錄暫行辦法》此類規(guī)章無權(quán)規(guī)定，至少需要行政法規(guī)加以規(guī)定，同時，參考《公示暫行條例》對被列入嚴重違法企業(yè)名單的法定代表人、負責人任職的限制性規(guī)定，筆者建議《公示暫行條例》在第十七條第三款后半段補充規(guī)定“滿5年未依照本條例規(guī)定履行公示義務(wù)的，由國務(wù)院工商行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人、負責人，5年內(nèi)不得擔任其他企業(yè)的法定代表人、負責人?！?/p>

對于嚴重違法企業(yè)名單制度程序性規(guī)定的缺失，建議在《名錄暫行辦法》中參照經(jīng)營異常名錄制度的相關(guān)規(guī)定加以補充。（作者單位：西南政法大學）

2014年西南政法大學研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目

參考文獻：

[1]趙淵、陳茜：“法經(jīng)濟學視角下企業(yè)年報公示制度評析”，載《學術(shù)探索》，2014年第11期。

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[5][美]曼昆著，梁小民、梁礫譯，《經(jīng)濟學原理》（第6版）（微觀經(jīng)濟學分冊），北京大學出版社。