公立高校內(nèi)部權(quán)力腐敗的防范機(jī)制探究

摘 要：滋生公立高校內(nèi)部權(quán)力腐敗的主要根源有四：一是權(quán)限不清、法律不健全；二是權(quán)力集中、權(quán)力分配不均衡；三是重實(shí)體、輕程序，程序正當(dāng)性不足；四是監(jiān)督泛力，監(jiān)督體系不健全。必須從四個(gè)方面治理和預(yù)防高校內(nèi)部權(quán)力腐?。阂皇墙∪ㄖ?，讓權(quán)力無(wú)“法”腐；二是合理分權(quán)，讓權(quán)力不能腐；三是程序公正，讓權(quán)力不易腐；四是強(qiáng)化監(jiān)督，讓權(quán)力不敢腐。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；權(quán)力腐敗；權(quán)力監(jiān)督；程序正當(dāng)

近年來(lái)，公立高校（下稱(chēng)高校）腐敗案件在數(shù)量、范圍與程度上均呈擴(kuò)張勢(shì)頭。這嚴(yán)重“損害了高等學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)，玷污了高等教育的圣潔殿堂”，褻瀆了教師職業(yè)的神圣，“破壞了高校正常的教學(xué)和管理”[1]。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。[2]這一重要論述為治理預(yù)防高校內(nèi)部權(quán)力腐敗指明了方向：深刻認(rèn)識(shí)高校內(nèi)部權(quán)力腐敗滋生根源，構(gòu)建合理的權(quán)力制約與監(jiān)督制度，“用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力，保證權(quán)力正確行使而不被濫用”，[3]把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！爸贫群每梢允箟娜藷o(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵4]。

1 健全法制——讓權(quán)力無(wú)“法”腐

1.1 權(quán)限不清，法律制度不健全

權(quán)限不清，法律制度不健全，是產(chǎn)生權(quán)力腐敗的法律根源。當(dāng)前高校作為法人擁有三種權(quán)力。其一，行政管理權(quán)。高等學(xué)校為維護(hù)校園治安秩序與教育教學(xué)秩序也行使著部分國(guó)家教育行政管理權(quán)。根據(jù)教育部頒布的《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》（1990）、《普通高等學(xué)校學(xué)生安全教育及管理暫行規(guī)定》（1992）和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（2005），高等學(xué)?？梢詫?duì)對(duì)違反學(xué)校規(guī)定破壞校園秩序等行為的師生員工，可以給予行政處分或紀(jì)律處分。但是《教育法》（1995）和《高等教育法》（1998）均未規(guī)定高校享有這種行政管理權(quán)。其二，自治管理權(quán)。高校自治管理權(quán)是高校作為大學(xué)為促進(jìn)學(xué)術(shù)自由而對(duì)學(xué)術(shù)及相關(guān)事務(wù)實(shí)施的管理權(quán)，是大學(xué)作為特殊社會(huì)組織所享有的社會(huì)公權(quán)力，有學(xué)者將之稱(chēng)為辦學(xué)自主權(quán)。盡管《高等教育法》第32條至38條賦予了高校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但對(duì)這七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)規(guī)定得過(guò)于原則，同時(shí)又未設(shè)立必要的義務(wù)與責(zé)任，從而導(dǎo)致有權(quán)無(wú)責(zé)的不良現(xiàn)象。其三，民事管理權(quán)。為適應(yīng)社會(huì)需求，《高等教育法》第30條賦予高?？梢宰鳛榉ㄈ硕碛忻袷鹿芾頇?quán)、承擔(dān)民事義務(wù)。高校民事管理權(quán)的本質(zhì)是私權(quán)利的表現(xiàn)。

行政管理權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的體現(xiàn)，自治管理權(quán)是社會(huì)公權(quán)力的體現(xiàn)，民事管理權(quán)是私權(quán)利的體現(xiàn)。不同權(quán)之主體，應(yīng)該對(duì)應(yīng)不同的權(quán)利義務(wù)，并對(duì)其從事不同法律性質(zhì)的行為承擔(dān)不同的法律責(zé)任。[5]但是，高校行政管理權(quán)、自治管理權(quán)和民事管理權(quán)，既缺乏法律的明確界定與區(qū)分，也缺乏制度的有效規(guī)范與約束。公權(quán)力的“權(quán)欲”與私權(quán)利的“利欲”緊密聯(lián)結(jié)，極易產(chǎn)生“權(quán)”的錯(cuò)位、越位、缺位和虛位，從而滋生權(quán)力腐敗。

1.2 健全法制，明確權(quán)力的邊界，讓權(quán)力無(wú)法腐

其一，通過(guò)國(guó)家立法，完善高等教育法律體系。通過(guò)國(guó)家立法，明確高校享有的行政管理權(quán)、自治管理權(quán)和民事管理權(quán)的范圍界限。行政管理權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力，必須由國(guó)家法律明確規(guī)定，可以委托高校行使。自治管理權(quán)作為社會(huì)公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)授權(quán)高校以章程自治的形式明確清晰界定其范圍與職責(zé)，以尊重學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治。民事管理權(quán)則可直接納入國(guó)家民事法律調(diào)整。

其二，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律法規(guī)明確授權(quán)高校自治的范圍內(nèi)，在利益相關(guān)主體共同參與、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，制定實(shí)體與程序規(guī)范相統(tǒng)一的、約束大學(xué)及大學(xué)內(nèi)部各利益群體和成員的大學(xué)章程。[6]高等學(xué)校要通過(guò)章程建設(shè)，建立從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，權(quán)限清晰、職責(zé)明確的權(quán)力分立與制約的權(quán)責(zé)分配體制；建立從調(diào)查、規(guī)劃、論證、聽(tīng)證、咨詢(xún)協(xié)商、審核審批、公布公示等民主決策程序；建立從申訴、聽(tīng)證到復(fù)核的涉及師生訴愿權(quán)與監(jiān)督權(quán)的校內(nèi)救濟(jì)程序。

2 合理分權(quán)——讓權(quán)力不能腐

2.1 權(quán)力集中，難以形成權(quán)力制約機(jī)制

結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)力集中、角色重疊，是高校滋生權(quán)力腐敗的重要原因。正如有學(xué)者認(rèn)為“高校腐敗的根源就是各利益相關(guān)者之間關(guān)系的失衡，權(quán)力過(guò)度集中于某一群體，缺乏有效的制約與監(jiān)督。”[7]

個(gè)別高校以黨代政、專(zhuān)斷獨(dú)裁現(xiàn)象嚴(yán)重；內(nèi)部學(xué)院，院長(zhǎng)說(shuō)了算，書(shū)記靠邊站，教授說(shuō)了不算。政治權(quán)力擠壓行政權(quán)力，政治權(quán)力與行政權(quán)力共同擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，其必然結(jié)果是學(xué)術(shù)權(quán)力化、官僚化、行政化，并極易導(dǎo)致學(xué)者不是去爭(zhēng)取學(xué)術(shù)權(quán)利以促進(jìn)學(xué)術(shù)自由，而是去潛心鉆研權(quán)術(shù)以獲取更大的權(quán)力。現(xiàn)實(shí)中，教授委員會(huì)成員大都兼職各級(jí)各類(lèi)行政職務(wù)，教授委員會(huì)易失去學(xué)術(shù)自治的特質(zhì)，淪為行政權(quán)力的附庸。“權(quán)力化的學(xué)術(shù)不是自由的學(xué)術(shù)、是易腐化的學(xué)術(shù)、是難監(jiān)控的學(xué)術(shù)，最終會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)走向權(quán)力進(jìn)而腐敗泛濫”。[8]同時(shí)，教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)代會(huì)等更易成為學(xué)校黨政權(quán)力的執(zhí)行者，失去對(duì)學(xué)校民主參與、民主決策和民主監(jiān)督等基本職能。

2.2 合理分權(quán)，健全權(quán)力制約機(jī)制，讓權(quán)力不能腐

高校內(nèi)部權(quán)力主要表現(xiàn)黨委主導(dǎo)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、校長(zhǎng)主導(dǎo)的行政管理權(quán)力、教授主導(dǎo)的學(xué)術(shù)自治權(quán)力、師生主導(dǎo)的民主監(jiān)督權(quán)力。[9]高校必須在法律授權(quán)自治的范圍內(nèi)以章程的形式明確四種權(quán)力的主體、范圍和制約機(jī)制。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)指黨委負(fù)責(zé)政治權(quán)力，對(duì)高校實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的委員會(huì)制度，凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論并決定，防止一言堂。二是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)指校長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政權(quán)力的運(yùn)行。在明確校長(zhǎng)權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障校長(zhǎng)履行法定代表人職責(zé)，保障校長(zhǎng)治校。校務(wù)委員會(huì)是行政事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)保證相當(dāng)比例的學(xué)術(shù)人員、師生員工。三是教授治學(xué)指在政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相分離，學(xué)術(shù)權(quán)力由以教授組成的教授委員會(huì)負(fù)責(zé)行使。明確教授委員會(huì)對(duì)教代會(huì)負(fù)責(zé)，并向校長(zhǎng)報(bào)告工作。充分賦予教授委員會(huì)在重大學(xué)術(shù)事務(wù)決策與監(jiān)督中的核心地位，實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)。四是民主管理。無(wú)論是政治權(quán)力、行政權(quán)力，還是學(xué)術(shù)權(quán)力，在重大事務(wù)決策時(shí)，要有教代會(huì)、工會(huì)、學(xué)代會(huì)一定比例的人員參加或列席。

3 程序公正——讓權(quán)力不易腐

3.1 重實(shí)體輕程序，權(quán)力運(yùn)行程序正當(dāng)性不足

重實(shí)體、輕程序，權(quán)力運(yùn)行程序正當(dāng)性不足，是高校滋生權(quán)力腐敗的根本原因。這主要表現(xiàn)在：①干部任用。任用干部不重業(yè)績(jī)，任人為親；干部選拔機(jī)制與程序不公開(kāi)、不透明，缺乏公正性，跑官賣(mài)官時(shí)有表現(xiàn)。②高校招生。招生信息不公開(kāi)、招生過(guò)程不透明，無(wú)事后相應(yīng)的救濟(jì)程序，條子生、人情生時(shí)有發(fā)生。③基建管理。招標(biāo)投標(biāo)信息不公開(kāi)、程序不公正，項(xiàng)目監(jiān)管不到位，串案窩案屢見(jiàn)報(bào)端。④學(xué)術(shù)管理。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，不公平、不合理，行政權(quán)力壓擠學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力獻(xiàn)媚行政權(quán)力，不斷滋生權(quán)力設(shè)租、尋租和學(xué)術(shù)腐敗。⑤重大事項(xiàng)決策。未能有效地建立從調(diào)查、規(guī)劃、論證、聽(tīng)證、咨詢(xún)協(xié)商、審核審批、公布公示等重大事項(xiàng)的民主決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。決策盲目隨意，導(dǎo)致專(zhuān)權(quán)專(zhuān)斷，為權(quán)力腐敗提供滋生土壤。

3.2 程序正當(dāng)，完善權(quán)力運(yùn)行程序，讓權(quán)力不易腐

3.2.1 建立健全信息公開(kāi)制度。高校應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)和規(guī)章制度范圍內(nèi)，按照一定的程序，遵照公正、公平、便民的原則，將涉及學(xué)校改革發(fā)展、師生員工切身利益、干部競(jìng)聘人事任免、后勤基建財(cái)務(wù)等的重大事項(xiàng)的決策與執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)適時(shí)、規(guī)范、詳實(shí)地予以公布，接受師生和公眾的監(jiān)督。

3.2.2 建立健全民主決策程序。學(xué)校應(yīng)通過(guò)章程以制度的形式，對(duì)民主決策的范圍、程序、責(zé)任和參與主體作出明確規(guī)定，防止一般決策多由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人憑經(jīng)驗(yàn)作出，缺乏科學(xué)論證；防止重大決策一般由學(xué)校黨委會(huì)或行政會(huì)討論決定，基本不征求廣大教職工的意見(jiàn)，即使征求意見(jiàn)也流于形式；特別是對(duì)有關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)及重大教育教學(xué)改革等重大決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性論證，開(kāi)展合理性、可行性和可控性評(píng)估，建立完善職能部門(mén)論證、邀請(qǐng)專(zhuān)家咨詢(xún)、聽(tīng)取教師意見(jiàn)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者主管部門(mén)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

3.2.3 建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在權(quán)力歸屬上，建立健全公開(kāi)、公平、公正的干部選撥與任命的制度規(guī)范，堅(jiān)持干部公開(kāi)競(jìng)聘、民主選舉、組織決定的競(jìng)爭(zhēng)程序，增強(qiáng)權(quán)力的合法性、權(quán)威性與公信力，堅(jiān)決抵制跑官賣(mài)官、暗箱操作。在權(quán)力主體上，堅(jiān)決落實(shí)干部定期述職報(bào)告制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和離任審計(jì)制度，積極推進(jìn)述職報(bào)告、申報(bào)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告適度公開(kāi)。在權(quán)力行使中，堅(jiān)決實(shí)施基建工程、大宗采購(gòu)的招投標(biāo)制度，并將所涉及的財(cái)務(wù)等重要信息全面公開(kāi)；堅(jiān)決推進(jìn)招生規(guī)程、錄取學(xué)生等重要信息公開(kāi)化進(jìn)程，防止人情生、條子生。

3.2.4 建立健全學(xué)術(shù)管理機(jī)制。一要建立評(píng)定有序的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制。要綜合同行評(píng)價(jià)、刊物評(píng)價(jià)、索引評(píng)價(jià)和級(jí)別評(píng)價(jià)的優(yōu)缺點(diǎn)，堅(jiān)持程序公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)有序，防止以偏代全、以權(quán)壓學(xué)、外行評(píng)價(jià)，遏制“跑”課題、“上”項(xiàng)目、“奪”獎(jiǎng)項(xiàng)的不正之風(fēng)。二要建立公平合理的學(xué)術(shù)激勵(lì)機(jī)制。要針對(duì)不同學(xué)科的不同特點(diǎn)和規(guī)律，建立均衡的學(xué)術(shù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)踏踏實(shí)實(shí)做實(shí)驗(yàn)、認(rèn)認(rèn)真真做學(xué)問(wèn)、誠(chéng)誠(chéng)懇懇做學(xué)術(shù)的科學(xué)研究人員要多鼓勵(lì)、多支持、多關(guān)懷、多幫助，少責(zé)備、少檢查、少評(píng)比、少施壓，努力為學(xué)術(shù)研究人員創(chuàng)造一種寬松自由、公平有序的學(xué)術(shù)環(huán)境，讓大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)權(quán)利性回歸。[10]

4 強(qiáng)化監(jiān)督——讓權(quán)力不敢腐

4.1 監(jiān)督泛力，監(jiān)督體系不健全

監(jiān)督泛力，監(jiān)督體系不健全，也是導(dǎo)致高校內(nèi)部權(quán)力腐敗的重要原因。

4.1.1 監(jiān)督力度先天不足。高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受黨委行政領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)檢監(jiān)察干部的職務(wù)晉升、工作考核、經(jīng)濟(jì)待遇等都由黨委行政決定。高校內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為高校內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺乏應(yīng)有的自主性和必要的獨(dú)立性，造成監(jiān)督力度先天不足。

4.1.2 監(jiān)督合力難以形成。紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)作為內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督力量缺乏有效整合，難以形成監(jiān)督合力。

4.1.3 民主監(jiān)督的途徑和渠道不暢通。為維護(hù)教職工權(quán)益而具有監(jiān)督職責(zé)的工會(huì)、教代會(huì)成為學(xué)校黨政決策的執(zhí)行者，其監(jiān)督職責(zé)成為“擺設(shè)”，民主監(jiān)督形同虛設(shè)。

4.1.4 司法監(jiān)督難以介入。高校以“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”為借口，極力排斥司法干預(yù)，從而導(dǎo)致高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行難以受到司法監(jiān)督。[11]“紀(jì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)督職能虛化，校園媒體輿論監(jiān)督不到位，普通師生監(jiān)督疲弱”和司法監(jiān)督的缺位，“導(dǎo)致權(quán)力在監(jiān)督的盲區(qū)中自由延展”。[12]

4.2 強(qiáng)化監(jiān)督，健全監(jiān)督體系，讓權(quán)力不敢腐

4.2.1 在行政監(jiān)督上：一方面從職能上，賦予紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察的更加獨(dú)立與自主的職責(zé)，防止監(jiān)督下級(jí)疲弱、監(jiān)督同級(jí)無(wú)能、監(jiān)督上級(jí)無(wú)力的狀況。另一方面從腐敗處理上，對(duì)違反黨紀(jì)、政紀(jì)的權(quán)力享有者，要作出嚴(yán)肅的黨紀(jì)政紀(jì)處理，構(gòu)成犯罪的，要堅(jiān)決移交司法機(jī)關(guān)接受法律審判。

4.2.2 在民主監(jiān)督上：一要建立完善高校黨務(wù)、校務(wù)、教務(wù)和學(xué)務(wù)信息公開(kāi)制度，信訪舉報(bào)制度，職工代表質(zhì)詢(xún)制度，群眾來(lái)訪協(xié)調(diào)制度，充分保障師生員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二要進(jìn)一步落實(shí)教授委員會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)和學(xué)生會(huì)相關(guān)權(quán)力與職責(zé)，使其有能力、有機(jī)會(huì)對(duì)學(xué)校各項(xiàng)工作實(shí)行民主監(jiān)督，發(fā)揮以權(quán)制權(quán)的職能。三要信訪、紀(jì)檢、監(jiān)查和法院等機(jī)關(guān)部門(mén)要“開(kāi)門(mén)辦事”，設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱、舉報(bào)網(wǎng)站，暢通監(jiān)督渠道與途徑，真正做到“事事有回音、件件有答復(fù)”。

4.2.3 在訴訟監(jiān)督上：在高校內(nèi)部行政管理權(quán)、自治管理權(quán)、民事管理權(quán)合理界分的基礎(chǔ)上，尊重大學(xué)自治之精神，堅(jiān)守司法有限之原則，建立從申訴、復(fù)核到復(fù)議的以教育行政救濟(jì)為前置的內(nèi)部程序救濟(jì)機(jī)制和與以學(xué)生選擇訴訟方式為基礎(chǔ)的外部訴訟救濟(jì)機(jī)制相結(jié)合的監(jiān)督模式，既能尊重學(xué)術(shù)自由，又能規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，還能保障師生員工的合法權(quán)益。[13]

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課題項(xiàng)目：本文是四川師范大學(xué)校級(jí)一般項(xiàng)目《公立高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制研究——以高校腐敗根源與防范為分析視角》的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李華（1973-），男，漢，四川羅江人，四川師范大學(xué)物理與電子工程學(xué)院輔導(dǎo)員，副教授，碩士，主研方向：高等教育管理、教育法學(xué)。