合作治理：問題與對策

摘要：合作治理是近年西方國家出現(xiàn)的旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式。合作治理減少了政府的行政壓力，為私主體參與行政提供了機(jī)會，對傳統(tǒng)行政產(chǎn)生了深刻的影響。但合作治理在實(shí)踐中遭遇到一些困境，如合作限度、合作規(guī)則、責(zé)任分擔(dān)、糾紛解決等，需要法律在這些方面予以修改和完善。

關(guān)鍵詞：合作治理；合作限度；責(zé)任分擔(dān)；糾紛解決

中圖分類號：D9121文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0117-02

作者簡介：賈顏莉（1992-），女，漢族，山東廣饒人，中國石油大學(xué)（華東）碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、合作治理概述

（一）合作治理的興起

傳統(tǒng)的公共行政主要是以維護(hù)秩序?yàn)槟康牡南麡O行政，隨著現(xiàn)代公共事務(wù)日趨復(fù)雜和多樣化，正在向能夠更好的滿足人們需求的積極行政轉(zhuǎn)變。在二十世紀(jì)七八十年代，西方各國掀起了公共行政改革的浪潮。這場公共行政改革打破了政府對公共服務(wù)的壟斷，職能范圍開始向“有限政府”轉(zhuǎn)變，人們在積極地探索一種能發(fā)揮政府和市場雙重優(yōu)勢的新機(jī)制。合作治理正是在公共行政改革的背景下得以開展并不斷發(fā)展壯大。“所謂合作治理，是指政府為了達(dá)成公共服務(wù)的目標(biāo)而與非政府、非營利性的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾開展的、意義更為廣泛的合作”。

（二）合作治理對傳統(tǒng)公共行政的影響

合作治理可以根據(jù)公眾的不同偏好來提供商品和服務(wù)，提高政府服務(wù)的效率和質(zhì)量，從而提高政府的競爭力，它深刻的影響著傳統(tǒng)行政，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1政府角色轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)公共行政中，作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的政府，“當(dāng)面臨的問題增加，政府無法解決時(shí)，往往會產(chǎn)生建立新機(jī)構(gòu)的需要，從而導(dǎo)致更深刻的失敗”現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的供給。政府不再是公共服務(wù)的單一提供主體，其他市場主體也可以單獨(dú)或聯(lián)合提供。

2政府機(jī)構(gòu)間的界限被打破

傳統(tǒng)的公共行政中每個(gè)機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，并對自己管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。合作治理中政府的一個(gè)項(xiàng)目往往由多方共同完成，利益相關(guān)，互惠互利，共擔(dān)責(zé)任，主動積極地為顧客提供“一站式”服務(wù)，機(jī)構(gòu)之間的界限被打破。

3政府與公眾的關(guān)系改變

現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的供給。在合作治理中，政府只是服務(wù)的提供者，而公眾是服務(wù)權(quán)利的享有者。公眾的參與可以幫助他們認(rèn)識問題所在，并想辦法解決這些問題。權(quán)力的強(qiáng)制性減少，公眾的服從義務(wù)減少，權(quán)力運(yùn)行的方式也發(fā)生了改變。

二、合作治理面臨的法律問題

合作治理雖然具有形式靈活，治理效果顯著等優(yōu)點(diǎn)，但依然存在職權(quán)職責(zé)范圍模糊，責(zé)任界限不明，糾紛解決機(jī)制不完善等問題。

（一）合作限度與法律保留問題

首先，合作治理具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是并不適用于所有領(lǐng)域，因此需要明確規(guī)定哪些公共事物應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)，哪些可以由私人部門來承擔(dān)。其次，“法律保留原則指行政機(jī)關(guān)只有在獲得法律的授權(quán)時(shí)才能實(shí)施相應(yīng)的行政行為”。法律優(yōu)先原則則不要求所有的行政活動都必須有明確的法律依據(jù)，只要不違反現(xiàn)行的法律規(guī)定即可。

（二）合作治理規(guī)則的制定問題

合作治理下所有的行政活動都需要在規(guī)則的約束下完成，確立了規(guī)則，權(quán)力主體及其權(quán)力范圍也就相應(yīng)的確定下來。但是目前，如何甄選參與主體，怎樣限定權(quán)利主體參與的廣度和深度，以及怎樣防止權(quán)利濫用的監(jiān)督規(guī)則都尚未建立起來。此外合作治理適用的行政領(lǐng)域眾多，其中還包括很多專業(yè)領(lǐng)域的事務(wù)，要制定出適合各領(lǐng)域的規(guī)則并不容易。

（三）合作的責(zé)任分擔(dān)問題

傳統(tǒng)行政法以特定主體的職權(quán)職責(zé)來確定責(zé)任承擔(dān)問題，在合作治理背景下，行政責(zé)任在國家與私人部門之間重新分配。依職能劃分確定責(zé)任承擔(dān)方式的傳統(tǒng)行政法已無法滿足公私合作的需要，確定合作中的責(zé)任成為亟待解決的問題。合作治理打破了機(jī)構(gòu)之間的界限，在不依職能劃分的情況下，由誰來承擔(dān)責(zé)任、個(gè)人是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任等問題都需要明確規(guī)定。

（四）合作爭議的解決途徑問題

合作治理改變了政府權(quán)力運(yùn)行方式，相應(yīng)的也應(yīng)改變原有的糾紛處理方式。復(fù)議和訴訟是建立在雙方對立的基礎(chǔ)上的糾紛解決方式，而合作治理的雙方是利益一致的伙伴關(guān)系，爭議解決的基礎(chǔ)不同。其次，復(fù)議和訴訟是事后的糾紛解決方式，不能快速回應(yīng)公眾需求。因此我們需要尋找更有利于解決合作爭議的途徑。

三、合作治理的完善建議

合作治理能夠提高服務(wù)質(zhì)量，但也存在一些問題，我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府行為，為合作創(chuàng)造條件，推動合作的發(fā)展。針對合作治理面臨的法律問題，可以在以下幾個(gè)方面采取措施：

（一）以法律確定合作范圍

合作范圍涉及到政府和私主體承擔(dān)公共事務(wù)的界限，法律應(yīng)明確規(guī)定。合作范圍主要是依據(jù)政府的職能來確定，其中決策權(quán)只能由政府行使。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，凡是涉及國家核心功能的事務(wù)，都屬于國家保留的事項(xiàng)；對關(guān)系國計(jì)民生的公用事業(yè)實(shí)行合作治理必須適用嚴(yán)格的法律保留原則，對其他的公用事業(yè)，則完全可以借助私人部門的力量去執(zhí)行。總而言之，合作治理的公共事務(wù)無論行政方式如何變遷，基于公民基本權(quán)利保障的要求和公共權(quán)力運(yùn)作可預(yù)見性的維護(hù)，行政活動都要受制于法律保留原則，只是各類活動受拘束的程度和重點(diǎn)有所不同。

（二）建立合作的規(guī)則，規(guī)范合作各方的行為

合作治理背景下，行政參與主體越來越多元化，亟需制定甄選參與主體的規(guī)則。關(guān)于甄選標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩點(diǎn)考慮：一是利益關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)組織和個(gè)人有權(quán)參與與之存在利益關(guān)聯(lián)的某項(xiàng)公共規(guī)則的制定和實(shí)施，利益關(guān)聯(lián)度的高低通常與參與主體的多少成反比；二是專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有條件的限制行政參與。普通公民由于存在知識和信息方面的局限，可能造成公共決策的短期效應(yīng)。在私權(quán)利領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)限制行政參與。其次，行政法還要規(guī)范權(quán)力社會化的過程，建立監(jiān)管規(guī)則以規(guī)范治理主體的行為，要理性估計(jì)公眾的參與意識和能力，制定合理的合作范圍。既要建立激勵(lì)規(guī)則來刺激公眾參與，又要建立制約規(guī)則來防止參與權(quán)的濫用。

（三）強(qiáng)化合作組織責(zé)任，建立混合責(zé)任體系

合作治理中，私人部門承擔(dān)行政任務(wù)并不意味著國家責(zé)任的消失，國家只是由負(fù)直接履行責(zé)任變?yōu)槌袚?dān)擔(dān)保和監(jiān)督責(zé)任。合作治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)密性，不留責(zé)任空隙和規(guī)避空間。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，合作組織的責(zé)任體系主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：1合作組織對上級主管部門的責(zé)任，該責(zé)任主要是違約責(zé)任。2主管部門及負(fù)責(zé)人對立法機(jī)關(guān)的責(zé)任。如果主管部門及負(fù)責(zé)人沒有完成績效指標(biāo)，同樣要承擔(dān)違約責(zé)任。3合作組織、主管部門及負(fù)責(zé)人對公眾的責(zé)任。合作組織有義務(wù)公開其工作的相關(guān)信息和年度報(bào)告，為公眾提供更多的參與機(jī)會，合作組織、主管部門及負(fù)責(zé)人違反法律義務(wù)，就要承擔(dān)違法責(zé)任。4立法機(jī)關(guān)對公眾的責(zé)任。這種責(zé)任主要是政治責(zé)任，公眾有權(quán)對不能履行職責(zé)的官員進(jìn)行罷免。

（四）建立創(chuàng)新的糾紛解決機(jī)制

合作治理是在各方相互信任、利益相關(guān)的基礎(chǔ)上建立起來的，因此，在合作過程中出現(xiàn)的各種爭論和糾紛，不存在根本的對立。這些爭論和糾紛的解決方式除了現(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償之外，還包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁或聽證會等多種途徑。此外，還可以嘗試建立一個(gè)獨(dú)立的、不具有利害關(guān)系的專家委員會以應(yīng)對利益群體爭論不休、問題無法解決的困境。專家委員會的委員由裁決相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性問題的有相應(yīng)資質(zhì)的人員組成。這些糾紛解決辦法具有及時(shí)高效、成本低廉等優(yōu)勢，程序簡單且當(dāng)事人愿意接受。

當(dāng)然，訴訟也是必不可少的。在合作治理中，社會弱勢群體的影響是不可忽視的，要通過法定程序增加他們行政參與的機(jī)會。為保證社會弱勢群體的行政參與，還要賦予他們訴訟的權(quán)利。目前普遍采用的方法是擴(kuò)大公民與非營利組織的訴權(quán)，而且擴(kuò)大法律保護(hù)的權(quán)利范圍和深度，通過這種方式保護(hù)那些在多數(shù)統(tǒng)治的政治中容易被忽視的價(jià)值和利益。

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