國家審計推動國家良治之現狀調查與路徑選擇

申富平，王硯書，董麗英，郭 穎

（河北經貿大學 會計學院，河北 石家莊 050061）

國家治理主體在治理國家的過程中，容易與委托人之間產生“信息不對稱”“目標不一致”和“利益沖突”等內生缺陷。這些缺陷的具體后果表現主要有三：一是征稅權和財政預算權的濫用；二是國家治理活動缺失績效；三是政府官員權力的異化[1]。因此，國家治理過程中必須有完善的監(jiān)督機制作保障。蔡春等（2012）認為，國家審計通過監(jiān)督、鑒證和評價等職能的發(fā)揮，為國家治理機制的有效運行提供堅強的后盾，才能合理保證和促進公共受托責任的全面有效履行[2]。2013年世界審計組織第二十一屆大會明確提出促進國家良治是各國最高審計機關的重要任務和目標。

綜括已有相關研究發(fā)現，在理論探討方面，該論題的研究成果比較多見，較為統(tǒng)一的認識是，國家審計是國家經濟社會運行的免疫系統(tǒng)，但是這一系統(tǒng)通過什么路徑有效地參與到國家治理過程中，在實際運行過程中，我國的國家審計是否如人們期待的那樣，全面發(fā)揮其作用了呢？是否推動了實現國家良治的實現？關于這些問題，實證方面的研究數據還比較鮮見，還有許多需要探究的地方。

一、國家治理的目標與國家審計的作用

我國改革后的國家治理終極目標是實現國家良治。劉家義（2012）認為[3]，國家良治的標準有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護主權和對內維持政局穩(wěn)定；二是有效的權力運行和制約機制，遏制腐?。蝗怯行У姆梢?guī)則和社會秩序，實現公平正義；四是有效的民生權益保障機制，促進擺脫貧困和增進福利；五是有效的經濟社會發(fā)展機制，保障國家經濟社會健康運行。宋常、黃文炳（2015）認為[4]，當前，國家治理具有全面性、長遠性和融合性等特點，推動各個領域全面綜合治理成為一種新趨勢。

在國家治理的過程中，作為代理人的政府行政官員在公職上所代表的公共利益與其私人利益之間可能存在沖突，這時候行政官員就有可能在制定政策、做出決策時違背公共職責，干擾國家治理的公正性，從而謀取私利，其實質是公共權力的濫用，這是政府行政官員腐敗的重要根源，也是國家治理結構中的重要缺陷，該缺陷導致的后果之一是財政預算收支權的濫用；后果之二是國家治理活動的績效低下；后果之三是政府行政官員權力的濫用，將手中公共權力作為尋租工具，為謀取個人利益和部門利益服務。這些后果都會直接或間接導致無法順利實現國家良治的終極目標。

國家治理必須形成一定的結構，而這一結構中離不開代理人，為了能夠達到良治的終極目標，就需要對代理人進行監(jiān)督。所以，任何能夠達到良治的國家治理結構都應該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個部分。其中非常重要的是監(jiān)督機制。不論是責任，還是廉潔，不論是高效還是法治抑或透明，都需要強有力的監(jiān)督機制作保障。

國家審計的本質是國家治理大系統(tǒng)中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國家治理現代化的基石和重要保障[5]。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》賦予國家審計監(jiān)督職責，使國家審計對權力的制約和監(jiān)督處于較高的法律地位。從根本上看，我國國家審計發(fā)揮的是建設性作用，國家審計的建設性作用具體表現為：監(jiān)督權力運行、保證廉潔行政、提高政府效能、維護市場經濟秩序、維護人民群眾利益、推動社會和諧發(fā)展，最終推動實現國家良治目標。所以，國家審計通過監(jiān)督職能和建設作用的發(fā)揮，可以合理保證和促進公共受托責任的全面有效履行。

二、國家審計在推動國家良治中發(fā)揮作用的現狀調查

為了了解國家審計在推動國家良治中發(fā)揮作用的實際情況，發(fā)現優(yōu)勢與不足，為國家審計在國家治理中更好地發(fā)揮作用提出有效建議，本項目組就國家審計發(fā)揮作用的相關問題針對不同對象設計了四套問卷，其中針對國家審計機關工作人員、企事業(yè)單位等被審計單位人員、公檢法機關人員的調查由河北省審計廳幫助組織，在河北省內進行了省市縣三級范圍的大面積問卷調查，對人民群眾的隨機調查由項目組自己組織?？傆嫲l(fā)放問卷1 300份，回收1 299份。

（一）對國家審計機關工作人員進行調查的問卷分析

針對國家審計機關工作人員，本項目發(fā)放問卷364份，收回364份，有效問卷數為303份。被調查人員年齡在31～50周歲的人員占到被調查人數的70%以上，這部分人思想比較活躍，工作經驗比較豐富，看問題的深度和廣度都具有很強的代表性；學歷為本科及以上人員占到被調查人數的70%以上，參加工作時間在3年及以上的人員占到被調查人數的87%以上，均具有很強的代表性；根據國家機關從上到下的金字塔結構，被調查人員的數量分布也非常合理。

1.國家審計發(fā)揮的主要作用綜合分析

調查結果顯示，審計機關工作人員對國家審計目前發(fā)揮的主要作用認識上比較統(tǒng)一，認為國家審計在監(jiān)督制約權力運行、維護國家經濟安全、反腐倡廉、保障民生、推動民主法治進程、推動社會進步六個方面都發(fā)揮了重要作用，其中監(jiān)督制約權力運行、維護國家經濟安全、反腐倡廉、保障民生四個方面選項的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用，而且，這四個方面也正是審計機關工作人員所希望國家審計發(fā)揮的重要作用，但是實際發(fā)揮作用的得分都沒有達到期望值（如圖1所示）。

圖1 審計機關工作人員實際與期望國家審計發(fā)揮的主要作用對比分析

另外，根據統(tǒng)計調查問卷開放式問題的統(tǒng)計結果，審計機關工作人員希望國家審計發(fā)揮的其他作用還包括：維護資產安全、保障社會公平以及監(jiān)督與服務并舉，從根本上抵制“屢查屢犯”的惡劣行為等。

2.不同類型審計發(fā)揮作用的綜合分析

（1）財政預決算審計的主要作用。調查結果表明，審計機關工作人員認為財政預決算審計在促進公共資金的分配、管理與使用情況置于人民群眾和社會監(jiān)督之下，提高財政資金使用效益，反腐倡廉、維護國家經濟安全，監(jiān)督地方政府行政權力和推進財政資金更多地向民生和社會事業(yè)傾斜五個方面都發(fā)揮了重要作用，其中財政預決算審計在促進公共資金的分配、管理與使用情況置于人民群眾和社會監(jiān)督之下，提高財政資金使用效益，反腐倡廉、維護國家經濟安全三個方面選項的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用。但是，在監(jiān)督地方政府行政權力和推進財政資金更多地向民生和社會事業(yè)傾斜方面還有較大提升空間（如圖2所示）。

圖2 財政預決算審計發(fā)揮的主要作用得分分析

另外，調查問卷的開放式問題統(tǒng)計結果顯示，被調查對象認為財政預決算審計的主要作用還包括促進公共財政體制的建立健全。

（2）績效審計的主要作用。調查結果表明，審計機關工作人員認為績效審計在強化審計問責、建設負責任的政府，改善公共治理和公共受托責任，保證整個組織實現績效目標，健全內部控制、增強風險抵御功能，對政府預決算的促進作用五個方面都發(fā)揮了比較重要作用，其中只有強化審計問責，建設負責任的政府一個方面的得分平均值在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用，說明我國績效審計的主要作用發(fā)揮還不是很到位，需要進一步強化（如圖3所示）。

圖3 績效審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（3）經濟責任審計的主要作用。調查結果表明，審計機關工作人員認為經濟責任審計在強化權力約束、促進政治民主，促進領導干部監(jiān)督、評價與考核的制度不斷健全，揭露錯弊、懲治腐敗、提高政府治理水平和公司治理效率，確認和解除責任、完善組織責任機制，監(jiān)督和制約主要領導人的行政權力五個方面都發(fā)揮了重要作用，其中強化權力約束、促進政治民主，促進領導干部監(jiān)督、評價與考核的制度不斷健全，發(fā)現錯弊、懲治腐敗，提高治理水平和治理效率三個方面的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用。但是在確認和解除責任、完善組織責任機制，制約主要領導人的行政權力方面發(fā)揮的作用還有較大提升空間（如圖4所示）。

圖4 經濟責任審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（4）社會責任審計的主要作用。調查結果表明，審計機關工作人員認為社會責任審計在促進安全生產措施到位、避免發(fā)生安全事故，促進環(huán)境保護投入與資源節(jié)約，促進企業(yè)積極履行社會公益方面的責任和義務，促進就業(yè)和員工權益保護，防止產品質量低劣、保護消費者利益五個方面都發(fā)揮了重要作用，這五個方面的得分平均值都在3.6分以上（5分為滿分），但是，最高也只有3.76分，還沒有發(fā)揮很重要的作用，說明我國社會責任審計的主要作用發(fā)揮還不是很到位，需要進一步強化（如圖5所示）。

圖5 社會責任審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（二）對被審計單位人員進行調查的問卷分析

針對被審計單位人員，本項目發(fā)放問卷321份，收回321份，有效問卷數為301份。被調查人員年齡在31～50周歲的占到被調查人數的80%以上，這部分人思想比較活躍，工作經驗比較豐富，看問題的深度和廣度都具有很強的代表性；學歷為本科及以上人員占到被調查人數的近80%，這部分人專業(yè)知識豐富，具有很強的代表性；所在單位性質覆蓋全面，能從總體上說明問題；從事工作時間在3年及以上的人員占到被調查人數的94%以上，熟悉本單位業(yè)務流程，具有很強的代表性；了解國家審計的被調查者占到97%以上，支持國家審計的被調查人員占到93%以上，也保證了本次調查的可信性。

1.國家審計目前發(fā)揮主要作用綜合分析

調查結果表明，總體上被審計單位人員認為國家審計在監(jiān)督制約權力運行，維護國家經濟安全，反腐倡廉，保障民生，推動民主法治進程，推動社會進步六個方面都發(fā)揮了重要作用，而且六個方面選項的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用，而且，這六個方面也正是被審計單位人員所希望國家審計發(fā)揮的重要作用，但是實際發(fā)揮作用的得分都沒有達到期望值，尤其反腐倡廉的作用期望差距較大，仍需進一步挖掘潛力（如圖6所示）。

圖6 被審計單位人員實際與期望國家審計發(fā)揮的主要作用對比分析

2.不同類型審計發(fā)揮作用的綜合分析

（1）財政預決算審計的主要作用。調查結果表明，被審計單位人員認為財政預決算審計在促進公共資金的分配、管理與使用情況置于人民群眾和社會監(jiān)督之下，提高財政資金使用效益，反腐倡廉、維護國家經濟安全，制約地方政府行政權力和推進財政資金更多地向民生和社會事業(yè)傾斜五個方面都發(fā)揮了重要作用，但是五個方面選項的得分平均值都在3.4～3.8分之間（5分為滿分），還未能發(fā)揮很重要的作用，需要進一步改善（如圖7所示）。

圖7 財政預決算審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（2）績效審計的主要作用。調查結果表明，被審計單位人員認為績效審計在強化審計問責、建設負責任的政府，改善公共治理和公共受托責任，保證整個組織實現績效目標，健全內部控制、增強風險抵御功能，對政府預決算的促進作用五個方面都發(fā)揮了作用，但是五個方面選項的得分平均值都在2.7～3.0分之間（5分為滿分），其中建設負責任的政府這一作用最強，但是平均分值也只有2.91分，即績效審計的總體作用發(fā)揮并不令被審計單位滿意（如圖8所示）。

圖8 績效審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（3）經濟責任審計的主要作用。調查結果表明，被審計單位人員認為經濟責任審計在強化權力約束、促進政治民主，促進領導干部監(jiān)督、評價與考核的制度不斷健全，揭露錯弊、懲治腐敗、提高政府治理水平和公司治理效率，確認和解除責任、完善組織責任機制，制約主要領導人的行政權力五個方面都發(fā)揮了重要作用，但是五個方面選項的得分平均值都在3.7～3.9分之間（5分為滿分），還未能發(fā)揮很重要的作用，需要進一步改善（如圖9所示）。

圖9 經濟責任審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（4）社會責任審計的主要作用。調查結果表明，被審計單位人員認為社會責任審計在促進安全生產措施到位、避免發(fā)生安全事故，促進環(huán)境保護投入與資源節(jié)約，促進企業(yè)積極履行社會公益方面的責任和義務，促進就業(yè)和員工權益保護，防止產品質量低劣、保護消費者利益五個方面都發(fā)揮了作用，這五個方面的得分平均值都在2.4～2.7之間（5分為滿分），但是，最高也只有2.60分，還沒有發(fā)揮重要的作用，說明我國社會責任審計的主要作用發(fā)揮還不到位，并不令被審計單位滿意，需要進一步強化（如圖10所示）。

圖10 社會責任審計發(fā)揮的主要作用得分分析

（三）對公檢法機關人員進行調查的問卷分析

針對國家公檢法機關工作人員，本項目發(fā)放問卷316份，收回316份問卷，有效問卷為296份。被調查人員年齡在31～50周歲的人員占到被調查人數的70%以上，這部分人思想比較活躍，工作經驗比較豐富，看問題的深度和廣度都具有很強的代表性；學歷為本科及以上人員占到被調查人數的70%以上，對國家審計了解乃至熟悉的人員占96%以上，從事工作時間在3年及以上的人員占到被調查人數的86%以上，被調查人員在各方面均具有很強的代表性。

調查結果表明，公檢法機關人員認為國家審計在監(jiān)督制約權力運行，維護國家經濟安全，反腐倡廉，保障民生，推動民主法治進程，推動社會進步六個方面都發(fā)揮了重要作用，而且六個方面選項的得分平均值在3.6～4.4之間（5分為滿分），基本令人滿意，其中監(jiān)督制約權力運行這一作用最重要，平均分值達到4.3分；而且，這六個方面也正是公檢法機關人員所希望國家審計發(fā)揮重要作用的方面，但是實際發(fā)揮作用的得分都沒有達到期望值，仍需進一步挖掘潛力（如圖11所示）。

圖11 公檢法機關人員實際與期望國家審計發(fā)揮的主要作用對比分析

（四）人民群眾調查問卷分析

針對人民群眾，本項目發(fā)放問卷299份，收回298份問卷，有效問卷數為298份。被調查人員年齡在31周歲以上的人員占到被調查人數的60%，這部分人思想比較活躍，工作經驗比較豐富，看問題的深度和廣度都具有很強的代表性；學歷為大專及以上人員占到被調查人數的73%以上，對國家審計了解乃至熟悉的人員占71%以上，從事工作時間在3年及以上的人員占到被調查人數的72%以上，支持國家審計事業(yè)的占75%以上，被調查人員在各方面均具有很強的代表性。人民群眾認為與期望國家審計發(fā)揮作用的具體情況如表1所示。

從表1數據可以看出，人民群眾認為國家審計在反腐倡廉建設中有著非常重要的地位，發(fā)揮著非常重要的作用，期望國家審計在反腐倡廉建設中發(fā)揮更加重要的作用，數據也反映出人民群眾對于國家審計推動國家良治抱有很大信心。

三、國家審計推動國家良治的路徑選擇

針對政府這個國家治理的主體，國家治理要達到的目標是構建責任、廉潔、高效、法治和透明的政府。而國家審計建設性作用的具體表現就在于通過揭示、抵御和預防促進審計監(jiān)督職能的實現，保障國家經濟社會的健康運行，促進構建責任、廉潔、高效、法治和透明的政府，最終推動社會和諧發(fā)展。

表1 人民群眾認為與期望國家審計發(fā)揮作用的情況

從現實調查來看，國家審計在推動國家良治中發(fā)揮的作用得到了廣泛認可，其主要路徑包括：財政預決算審計、績效審計、經濟責任審計和社會責任審計，但是在績效審計和社會責任審計方面發(fā)揮的作用與期望值還有一定的差距，需進一步挖掘潛力。從理論分析來看，國家治理在實現其經濟職能、社會職能和公共服務職能的進程中，有三種最重要的權力：一是代表國家財政權的財稅收入及其預算執(zhí)行權，這是國家治理賴以運轉的經濟基礎；二是國家各個行政部門所擁有的行政權力，這是能夠保證國家治理正常運轉的政治基礎；三是國家治理活動中的代理人——黨政領導干部及國有企業(yè)主要領導人員所擁有的人格化的國家權力，他們同時也是財政稅收及預算執(zhí)行權以及行政權力的具體執(zhí)行者。緣于此，國家治理過程中最需要監(jiān)督的三個問題是：征稅權和財政預算權的濫用、國家行政機關運行績效的缺失以及黨政領導干部及國有企業(yè)主要領導人員權力的自我膨脹。依據受托責任觀，這三個問題所涉及的領域全部應該納入國家審計監(jiān)督的范疇，才能實現國家審計推動國家良治的目標。

所以，國家審計推動國家良治的路徑有四個：一是針對國家治理所依賴的經濟基礎進行的“財政財務收支審計”，直接監(jiān)督對象是財政稅收及預算執(zhí)行權；二是針對國家治理效果進行的“績效審計”，直接監(jiān)督對象是政府各個行政機關所擁有的行政權力；三是針對國家治理掌權者所進行的“經濟責任審計”，直接監(jiān)督對象是財政稅收及預算執(zhí)行權以及行政、財產權力的具體執(zhí)行者，即黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員；四是前三種路徑的拔高、升華和統(tǒng)一終點，就是為實現推動社會進步和構建和諧社會最終達到國家良治目標而進行的社會責任審計，其監(jiān)督對象是財政財務收支、績效與責任的全覆蓋。

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［2］蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發(fā)展——基于國家治理視角的初步思考［J］.審計與經濟研究，2012，（3）：3-10.

［3］劉家義.論國家治理與國家審計［J］.中國社會科學，2012，（6）：60-72.

［4］宋常，黃文炳.基于國家治理新動向的國家審計若干思考［J］.審計研究，2015，（2）.7-13.

［5］劉家義.立足于實踐、服務好實踐、努力開創(chuàng)中國特色社會主義審計理論研究新局面［J］.審計文摘，2015，（2）：10-13.

［6］隋學深，奚冬梅.國家審計與國家治理哲學關系辨析［J］.審計月刊，2012，（8）：10-12.

［7］劉家義.深入學習貫徹審計法實施條例，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能［J］.審計研究，2010，（3）：3-4.