統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的戶籍制度改革的問題與對策思考

蔣凌霄

戶籍制度是一項涉及社會生活各個方面、牽涉全體人民各項切身利益的基本制度，它隱含著復雜的權利和利益。中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“統籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！蔽覈诤荛L時期內形成了城鄉(xiāng)二元分立的發(fā)展模式，而戶籍制度正是這種發(fā)展模式形成的基礎。我國的戶籍制度從其建立之初就被賦予了許多本不應該由其承擔的社會、經濟、政治功能，而這又在幾十年的發(fā)展過程中不斷強化與擴大。戶籍制度上所附著的利益和權力已經遠遠超過戶籍制度本身，這成為戶籍制度難以改革的根本原因。要想統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實現勞動力要素的自由流動，實現社會公平正義，加快當前戶籍制度的改革是一個極其重要的方面。

一、當前戶籍制度改革的問題分析

為了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現社會公平正義，建設社會主義和諧社會，各級政府積極推進戶籍制度改革。不可否認的是，戶籍制度改革在一定程度上推進了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，促進了社會公平正義，但是在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展過程中推行的戶籍制度改革還存在著一些問題，筆者主要從戶籍制度改革的主體、工具、效益三個方面考察戶籍制度改革存在的問題。

1、戶籍制度改革主體的問題

我國目前的戶籍制度改革還只是在省市一級層面展開，例如重慶、成都的戶籍制度改革，他們各自根據本地區(qū)的實際情況和發(fā)展需要，逐步解除戶籍制度的限制。這種地方化的戶籍制度改革主要表現為政策的地方化，改革的范圍以各地行政區(qū)劃為界，因此，這種改革只限于在本行政區(qū)域內有效。不同的行政區(qū)域，由于缺乏統一的政策，就會造成市場要素流動的障礙。這種障礙主要表現在兩個方面，一是，社會福利的地方化和難轉移性。一些地方政府的戶籍新政策為外來者提供一定的社會福利，但是這些福利以城市為邊界。一旦個人離開城市，其所享受的社會福利并不能跟隨個人流動。各地退出的戶籍新政策反而不利于全國范圍內的戶籍遷移。二是，各地的戶籍制度改革以城市為邊界，地方政府間互不承認，為戶口遷移帶來困境。以石家莊的戶籍制度改革為例，新進入石家莊的戶口要遷移到別的城市非常難，因為這些人以前是農業(yè)戶口，轉入石家莊以后既不是農業(yè)戶口，也不是石家莊城市戶口，而是一種新形式的戶口，但是，別的城市并沒有對應的戶口遷移程序，由此造成其戶口難以遷移。

2、戶籍制度改革工具的問題

政策是我國各地戶籍制度改革的主要工具，通常表現為意見、通知等形式。政策的靈活性和自主性有利于地方政府根據實際情況，推行符合本地實際的應對措施。但是，政策的以上特性也有消極的一面：一是，政策的靈活性容易帶來制度的不穩(wěn)定性；二是，政策的自主性容易走向隨機性，如隨領導人的意志和領導人的更換不斷變動。由于政策的隨機性和不穩(wěn)定性，導致戶籍制度改革的成果難以鞏固下來。在現實政治中，有些地方的戶籍制度容易發(fā)生反復，已經改革的戶籍制度又開始往回走。

3、戶籍制度改革效益的問題

從效益上來看，戶籍制度改革以后，社會成員享有的戶口利益仍然不均衡。盡管外來者進入城市以后，獲得了一定的城市戶口利益。但是，他們所享受的戶口利益完全不同于城市戶籍居民所享受的戶口利益。這種差異表現在戶口利益的種類、戶口利益的量等方面。因此，我們通常講外來者的戶口利益增加了，這是從縱向的、歷時性的和初始階段在城市中的外來者的戶口利益比較而言的結論，從橫向的、共時性的和城市戶籍居民的戶口利益相比而言，外來者在城市的利益遠遠沒有得到保障。正是從這個意義上，我們認為當代中國城市戶籍制度改革存在著明顯的制度失衡。

二、城鄉(xiāng)統籌發(fā)展過程中戶籍制度改革的具體對策

針對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的戶籍制度改革中存在的問題，筆者認為應該明確戶籍制度改革的原則：第一，戶籍制度改革主體的問題要求我們將改革的主體從地方政府上升到中央政府。第二，戶籍制度改革工具的問題要求改革的工具從政策走向法律。第三，戶籍制度改革的問題要求實現制度利益的全面均衡。在明確了戶籍制度改革的基本原則后，筆者進一步提出戶籍制度今后改革的具體對策。

1、實行純公共物品的全國統籌，建立全國性的流轉機制

筆者所說的純公共物品是指無法通過市場化途徑，而只能由政府提供的物品，主要包括五險一金、最低生活保障、物價補貼等。①在二元城鄉(xiāng)結構和地區(qū)之間發(fā)展不平衡的前提條件下，各地在純公共物品上的公共財政支出的差異是影響純公共物品的量的主要因素，而一地的純公共物品的量在一定程度上影響著人口的流向，這就是為什么重慶、石家莊、成都等地實行非歧視的公共產品分配可能帶來人口向公共產品豐富的地區(qū)聚集的主要原因。因此，可以從各地提供公共產品的財政能力入手，解決這個問題。為了最大程度縮小這種差異，就需要更高一級政府的介入，實行特定區(qū)域內純公共物品支出的統籌機制，并逐步建立全國流轉機制。比如中央政府按照一定的標準，對各個地方政府的純公共物品支出進行統籌，對于財力不足的地區(qū)，實行轉移支付，這樣就可能逐步實現純公共物品分配的相對均衡。

2、實行人口自由遷移制度

人口自由遷徙的前提條件是實現社會福利在一定區(qū)域的統籌和流轉。這樣一個人流動到另一個地方，就能享受到當地的福利，且以前的積累仍然可以轉移到另一地。同時，人口自由遷移宜以城市類型、戶口轄區(qū)逐步推開。其一，基本放開小城鎮(zhèn)、縣和地級市的戶口遷移制度；其二，逐步放開直轄市、副省級城市和其他大城市的戶口遷移制度；其三，在同一城市內部，從邊緣郊縣到核心城區(qū)逐步放開對人口自由遷移的限制。

3、逐步清除各種戶口類型，實現戶口利益的均衡化

盡管在2007年各地已經開始將農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口統稱為居民戶口，但是各地在管理的過程中，仍然對各類戶口進行了區(qū)分，比如暫住證、藍印戶口、農轉非、小城鎮(zhèn)戶口等，這些戶口和常住戶口之間形成了戶口利益的差序格局。因此，政府清理各種戶口類型，不僅僅是將各類戶口類型改個名稱，統一為一種戶口類型，如統稱為居民戶口，更重要的是要實現各類戶口利益的無差別對待。

4、加強戶口登記管理，完善流動人口登記制度

戶籍制度改革的方向是使戶籍制度變成純粹的人口登記制度，加強戶口管理功能。目前戶口管理存在的最大的問題是流動人口登記制度不能適應形勢的發(fā)展。地方政府采取暫住證管理流動人口，但是由于暫住證建立初期的強制性，人們對暫住證采取抵觸的情緒，暫住證管制流動人口的功能逐漸失效，城市政府缺乏流動人數的權威數據。因此，要加強人口登記制度，做好流動人口管理工作。（作者單位：四川大學公共管理學院）

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注解：

①王清.利益分化與制度變遷：當代中國戶籍制度改革研究[M].北京：北京大學出版社，2012（2）202。