村級自治組織績效評估體系構(gòu)建與我國農(nóng)村基層腐敗治理

仰運

摘要：構(gòu)建科學(xué)合理的村級自治組織的績效評估體系并將其付諸實施，能夠從源頭上治理村級自治組織的腐敗問題，從而能有效的維護(hù)基層社會的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前我國村級自治組織績效評估問題研究仍然是一個空白區(qū)，因此，績效評估體系的構(gòu)建面臨著諸多困境，本文將就這些問題進(jìn)行初步的探討。

關(guān)鍵詞：村級自治組織；績效評估體系；腐敗治理

農(nóng)村基層腐敗問題關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展以及基層自治組織自治權(quán)的落實。目前，我國對農(nóng)村基層腐敗問題的重視程度不夠，缺乏治理腐敗的有效工具?？冃гu估作為一種有效的組織管理工具， 如將其有效的引入村級自治組織的運行中，能夠促進(jìn)村級自治組織的透明性和民主性，進(jìn)而從源頭上治理農(nóng)村基礎(chǔ)腐敗問題。

一、構(gòu)建村級自治組織績效評估體系對于治理農(nóng)村基層腐敗的重要作用

公共部門的績效評估，一般是為了提高組織的政績和效能。就筆者來看，組織的政績和效能也有正負(fù)之分，如果一個組織的政績和效能是處于正值狀態(tài)，即該組織是朝向原定的組織目標(biāo)前進(jìn)，那么科學(xué)的績效評估，將有助于政績和效能的提高；若其處于負(fù)值狀態(tài)，即該組織的活動已經(jīng)偏離了原定的組織目標(biāo)，那么科學(xué)的績效評估，也會有助于糾正自身的活動內(nèi)容和活動方向。由此可見，構(gòu)建科學(xué)的村級自治組織績效評估體系一方面能預(yù)防農(nóng)村基層腐敗的發(fā)生，另一方面能夠在腐敗發(fā)生的情況下，及時的采取應(yīng)對措施，確保組織的良性運行。具體來說，構(gòu)建村級自治組織的績效評估體系對于治理農(nóng)村基層腐敗的作用主要有以下三點：

1、避免評估主體和評估方式的單一化，增強基層民眾的監(jiān)督意識和監(jiān)督力量

本文所指的構(gòu)建基層自治組織的績效評估體系，并不是否認(rèn)原有的基層自治組織沒有績效評估，而是說之前的績效評估沒有做到科學(xué)、合理。就評估主體而言，之前的評估主要是上級政府部門對村干部個人業(yè)績的主觀評估。再就評估方式而言，簡單來說，評估主體決定著評估方式的向度。雖然評估方式是多種多樣的，但之前的評估主要是自上而下的評估，這種評估沒有讓作為直接的利益相關(guān)者的村民參與進(jìn)來，這就意味著民眾的監(jiān)督不起作用。

2、合理確定評估內(nèi)容，促進(jìn)村務(wù)的公開、透明，減少基層干部的腐敗機會

基層的腐敗根源是基層制度的不健全，我國大部分村級自治組織的日常管理活動毫無規(guī)章、制度可言，特別是涉及集體財產(chǎn)的管理活動，經(jīng)常是村主任或者村黨支部書記個人負(fù)責(zé)，這就造成了巨大的腐敗空間。通過構(gòu)建村級自治組織的績效評估體系，合理確定績效評估內(nèi)容，將對村級自治事務(wù)的方方面面進(jìn)行徹底的評估，將改變以往村務(wù)在模糊和無序中進(jìn)行的狀態(tài)，從而減少村干部的腐敗機會。

3、有效運用評估結(jié)果，增加基層干部的腐敗成本

腐敗成本低是村干部敢于腐敗的一個重要原因。對于村級自治組織來說，其雖然受制于上級政府的管轄，但在法律上是享有充分自治權(quán)的組織，這種雙重身份就決定了村干部的腐敗與政府部門人員的腐敗冒的風(fēng)險是不同的，一般來說很少會有人追查村級自治組織的腐敗問題。通過構(gòu)建村級自治組織的績效評估體系，如果能將績效評估結(jié)果落到實處，通過村民的公共意志的付諸實踐，也能對村干部的腐敗行為形成有效的威懾，由于村干部為了自身利益的最大化，就不會輕易腐敗。

二、村級自治組織績效評估體系的主要內(nèi)容及其構(gòu)建方向

村級自治組織作為最基層的農(nóng)村參與政治生活的平臺，不僅享有一定的自治權(quán)，而且與其余的組織相比，其等級結(jié)構(gòu)少、日常管理活動簡單并與作為利益直接相關(guān)者的村民直接接觸。本文中筆者將主要根據(jù)其政府部門的績效評估體系設(shè)定方法來設(shè)定村級自治組織績效評估體系的主要內(nèi)容。筆者認(rèn)為績效評估體系的內(nèi)容必須要與村級自治組織的組織特性相結(jié)合。本文中所將闡釋的村級自治組織的績效評估體系主要包括：評估主體、評估方式、評估內(nèi)容和評估結(jié)果的應(yīng)用這四個個核心部分。

1、評估主體合理確定

村級自治組織績效評估主體解決的是誰評估的問題。筆者認(rèn)為，村級自治組織的績效評估主體應(yīng)該是多元化的，主要包括：上級政府管理部門、村委會自身評估和村民評估，其中要以村民評估為主。這里所說的要以村民評估為主，是因為在村級自治組織中村民是最直接的利益相關(guān)者；在具體的實踐中，上級政府管理部門的評估將依然存在，因為在我國政府才是公共權(quán)威的最大的享有者，其對于評估的科學(xué)性、有效性將是極大的促進(jìn)；村級自治組織自身評估就是一種自我評估，這里的自身評估要根據(jù)各地的實際情況而有所不同來確定評估主體在實際評估中所占權(quán)重。

2、評估方式的審慎選擇

村級自治組織績效評估方式解決的是如何評估的問題，村級自治組織績效評估主體的多元決定了評估方式的多元。由于村級自治組織自身的特性，這里的評估方式多元與政府部門的評估方式多元有所不同。政府部門的評估方式多元說的是整體上評估方式的多元。而本文的評估方式的多元是評估維度上的多元，包括自上而下的評估、自下而上的評估和自我評估。當(dāng)然這里的多元評估也適當(dāng)考慮了政府部門的整體上的多元評估方式。但在實際的基層自治組織的評估過程中，還是要以評估維度上的多元為主，因為這是最根本的。在今后的實際評估中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到自下而上評估方式的重要性，因為這樣的評估維度中考慮到了村民的滿意度。

3、評估內(nèi)容的科學(xué)擬定

村級自治組織績效評估內(nèi)容是構(gòu)建村級自治組織績效評估指標(biāo)體系的問題，這是構(gòu)建村級自治組織績效評估體系中最核心也是最難的部分。原有的績效評估指標(biāo)體系評估落實十分困難。因此，這里的績效評估指標(biāo)體系要考慮到實際情況。一般來說，村級自治組織的績效評估指標(biāo)體系分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面具體以效率、效益、服務(wù)質(zhì)量等來衡量；微觀層面的績效由個人績效衡量。在具體的操作實踐中，要將宏觀與微觀結(jié)合起來，但是要以微觀層面的績效評估指標(biāo)為主，因為微觀層面的指標(biāo)體系更能通過人民的滿意度來測量。

4、評估結(jié)果的有效應(yīng)用

村級自治組織績效評估結(jié)果關(guān)系到整個績效評估體系是否能持續(xù)發(fā)揮作用。以往村干部為首的基層管理人員很少會主動的提高個人績效，因為在制度上沒有給予這部分人員一定的獎懲措施。村級自治組織的績效評估結(jié)果的應(yīng)用，三者都具有一定的將評估結(jié)果應(yīng)用到實際的能力，這點在制度設(shè)計上就要明確。上級政府管理部門可以根據(jù)村級干部的實績晉升基層干部、村民可以根據(jù)自身的滿意度進(jìn)行選舉、村級自治組織也可以在內(nèi)部建立一定的獎懲機制。

概而言之，構(gòu)建村級自治組織的績效評估體系仍需要理論和實踐上的準(zhǔn)備。上文所提及的績效評估體系的各個部分，仍有待學(xué)界形成共識，并且對于如何將績效評估體系制度化、如何將其納入村級自治組織的已有管理架構(gòu)中，尚缺乏強有力的論證。但是，在當(dāng)下黨中央大力懲治和預(yù)防腐敗，全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，探討村級自治組織績效評估體系的構(gòu)建及其對于村級腐敗問題的治理必將凸顯其時代意義。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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