深化山西省煤炭管理體制改革的調研報告

摘 要：山西是全國最重要的煤炭資源生產基地，煤炭經濟舉足輕重，不僅對全省經濟發(fā)展、社會事業(yè)、民生改善有牽一發(fā)而動全身的作用，而且對全省文化理念、政治生態(tài)有深刻而廣泛的影響。這種局面的形成，與煤炭資源與煤炭管理體制的市場化改革滯后有深刻的聯系。按照市場化的改革方向，深化煤炭管理體制改革，對全省推進煤炭資源市場化配置、調整經濟結構、轉變發(fā)展方式、優(yōu)化政治生態(tài)，形成弊絕風清、富民強省的局面有深遠的意義。

關鍵詞：煤炭管理 體制改革 調查報告

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-198-03

山西是全國最重要的煤炭資源生產基地，煤炭經濟舉足輕重，不僅對全省經濟發(fā)展、社會事業(yè)、民生改善有牽一發(fā)而動全身的作用，而且對全省文化理念、政治生態(tài)有深刻而廣泛的影響。這種局面的形成，與煤炭資源與煤炭管理體制的市場化改革滯后有深刻的聯系。按照市場化的改革方向，深化煤炭管理體制改革，對全省推進煤炭資源市場化配置、調整經濟結構、轉變發(fā)展方式、優(yōu)化政治生態(tài)，形成弊絕風清、富民強省的局面有深遠的意義。為此，近期我們對全省現行煤炭管理體制進行了調研，現將主要情況報告如下。

一、山西省煤炭管理體制的現狀與問題分析

山西煤炭管理體制，歷經上述多次改革和演變，目前，形成為由國家、省、市、縣多層次分體系，資源配置、投資審批、行業(yè)管理、煤炭銷售、安全監(jiān)督等多部門管理的格局。全省專司煤炭管理的部門主要有三個：省煤炭工業(yè)廳、山西煤礦安全監(jiān)察局和省安全生產監(jiān)督管理局。省煤炭工業(yè)廳主要履行全省煤炭工業(yè)宏觀調控和對煤礦建設、生產、安全全過程的行業(yè)管理職能，在原有職能基礎上增加了煤礦礦長資格、礦長安全資格以及煤礦特種作業(yè)人員的考核發(fā)證職能和煤礦安全監(jiān)管職能。山西煤礦安全監(jiān)察局隸屬國家煤礦安全監(jiān)察局，實行垂直管理，負責全省煤礦安全監(jiān)察工作。至2007年末，山西煤礦安全監(jiān)察局在全省設有8個分局和2個安監(jiān)站（朔州、忻州設為安監(jiān)站，臨汾分局覆蓋運城市）。主要行使國家煤礦安全監(jiān)察職能。省安全生產監(jiān)督管理局與山西煤礦安全監(jiān)察局合署辦公，主要負責全省煤炭工業(yè)的安全監(jiān)督管理，組織指導安全培訓和指導煤礦災害預防、應急救援、事故搶險救護，參與煤礦事故的調查處理等。同時，省國土資源、發(fā)改、經信、國資等管理部門以及煤炭交易市場、晉能公司也分別承擔了煤炭行業(yè)管理的部分職能。

現行的煤炭管理體制，對加強煤炭行業(yè)集中統一管理具有一定的作用，但用發(fā)揮好市場配置資源決定性作用和政府宏觀調控作用的尺度來考量，用簡政放權、轉變政府職能、確立企業(yè)市場主體地位的要求來審視，其存在的問題和弊端仍然比較突出。

（一）管理體制上機構重疊，職能交叉

煤炭工業(yè)廳、煤礦安監(jiān)局、安全生產監(jiān)督局以及國土、發(fā)改等部門重疊設置，各種管理職能相互交叉，形成了多頭管理體制，給行業(yè)與企業(yè)健康發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。行業(yè)難解之困是政出多門、部門掣肘、職責交叉，煤礦建設項目審批缺少統一的程序規(guī)范，審批服務項目散、程序亂、時限長，審批事項中有關部門缺少協同審批機制。煤礦主要領導的精力幾乎全部用在應付層層組織的檢查和辦理有關部門層層設置的所謂安全評價、評估、準入和認證上，經常無暇顧及企業(yè)生產，往往是上一輪換證尚未結束，新一輪又開始進行，搞得企業(yè)無所適從，經常游走在不規(guī)范生產的邊沿。此外，管理職能混亂的局面還突出體現在，連晉能集團這樣的企業(yè)和煤炭交易市場這樣的事業(yè)單位也履行著行政管理權利。

（二）資源配置上市場化程度不足，有欠公平

山西省是較早進行煤炭資源有償使用的省份，是唯一對煤炭資源單獨制定市場配置政策的省份。但是，現有體制和政策在市場制度、監(jiān)管制度、資源收益分配等方面都存在很多矛盾。資源配置市場化程度不足，一級市場行政劃撥仍嚴重存在，二級市場仍能處處看見行政的影子，資源配置招拍掛機制很不健全，通過競價方式取得礦業(yè)權的較少，以致資源價格不能真實反映市場的供求變化，資源無法配置到效率最高的經營者手中。據調查，2003年8月以來，全省煤炭資源礦業(yè)權一級市場未發(fā)生一起公開出讓的，是全國主要產煤省份中的唯一省份。資源收益分配不公，無論在資源價款的征收上還是在資源價款分配上都有深刻體現。全省2003年實施資源有償使用制度至今，五大集團仍在無償使用著2003年以前設置的礦業(yè)權；2014年七大集團拖欠的資源價款占到全省拖欠總額的94%。在資源收益分配中，資源價款分配在省內的比例是省市縣3∶5∶2，煤炭可持續(xù)基金分配比例是6∶2∶2（地方礦）、8∶1∶1（省屬礦），明顯不利于縣鄉(xiāng)村等資源所在地。此外，資源管理制度尚未完善，采礦權人對其權益沒有長期穩(wěn)定預期，資源可持續(xù)利用問題仍未得到解決，還存在著煤炭資源配置與環(huán)境生態(tài)保護、城鎮(zhèn)建設、伴生資源開發(fā)的矛盾，亟需進一步解決。

（三）安全管理上多頭監(jiān)管，責任不明

煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管體制設計不盡合理，煤礦監(jiān)察是上面有頭，下面缺腿，而煤礦監(jiān)管在一些地方則是下面有腿，上面無頭，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管這種體制在行政資源配置上存在著部門職能交叉、權責不明、多頭執(zhí)法的問題，國家監(jiān)察有權無責，地方監(jiān)管有責無權。同時，煤炭安全管理體系不夠健全，部門之間、上下級之間的安全監(jiān)管責任劃分不夠清晰、合理，中央、省屬、地方煤礦分屬于不同的安全監(jiān)管主體，地方政府安全監(jiān)察和監(jiān)管的作用難以有效發(fā)揮。行業(yè)安全監(jiān)管機制不通暢，煤礦安全生產涉及煤礦監(jiān)察、行業(yè)管理、國土資源、安全監(jiān)管、工商、公安、勞動保障等多個部門，這些部門分別負責采礦許可證、煤炭生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業(yè)執(zhí)照等多個證照和工商保險、勞動合同等，但是統籌協調不夠，沒有形成聯合執(zhí)法的機制。

（四）運銷體制上政企不分，生產與市場脫節(jié)

煤炭運銷體制存在的問題，是全省煤炭管理體制問題的集中表現，是制約煤炭工業(yè)健康發(fā)展的主要“瓶頸”。突出表現為：一是煤炭銷售管理部門（單位）林立，爭權逐利現象嚴重。目前，全省煤炭運銷管理職能主要由四個部門（單位）承擔。省煤炭廳負責全省煤炭經營監(jiān)管和煤炭銷售票的管理；省經信委負責公路煤炭運銷統一調運單的印制、核發(fā)和回收以及獨立洗煤企業(yè)經營資格證的發(fā)放；晉能公司履行煤炭公路運銷合同、票證、貨款、收費等管理職責；煤炭交易中心履行煤炭鐵路運輸計劃的安排、立戶開戶、購銷合同匯總及交易等職能，并參與公路煤炭運銷統一調運單的發(fā)放管理。二是政企不分，行政收費性流通體制特征鮮明。煤炭銷售本應是煤炭企業(yè)經營的基本權利和職能，煤炭賣給誰、價格是多少、貨款如何走都是企業(yè)自己的事，然而一些煤炭企業(yè)這一基本權利卻被剝奪。三是煤炭流通環(huán)節(jié)多、路徑長，生產與市場嚴重脫節(jié)。這種煤炭生產企業(yè)與市場被隔離的狀況，使企業(yè)遠離市場，生產處于盲目狀態(tài)，難以適應激烈競爭的市場要求。

（五）法制建設上立法滯后，執(zhí)法困難

法制建設滯后、行政執(zhí)法職能交叉和為企業(yè)營造良好法律環(huán)境不夠。全國至今沒有出臺《煤炭法》或《煤炭資源法》，《山西煤炭管理條例》等有關法律法規(guī)規(guī)章已經與變化了形勢不相適應，甚至有些內容與全面深化改革相關要求相抵觸?！渡轿魇〉V產資源管理條例》側重于礦產資源勘查、開采和保護環(huán)境等礦產資源等行政管理，而對礦業(yè)權公開出讓轉讓等礦產資源的市場化改革，以及礦產資源綜合勘查開發(fā)和采礦權依法退出等體制辦法缺乏應有的規(guī)范。對與煤炭產業(yè)發(fā)展息息相關的煤層氣產業(yè)、煤層氣礦業(yè)權與煤炭礦業(yè)權的重疊設置以及如何理順二者的相互關系更沒有相應的法律法規(guī)依據。在行業(yè)行政執(zhí)法方面，存在執(zhí)法依據不充分、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法主體混亂等問題，再加上少數執(zhí)法人員投資入股、失職、瀆職、收受賄賂、官商勾結，往往使一些煤礦成為監(jiān)管盲區(qū)。

（六）稅費體制上亂象叢生，企業(yè)負擔沉重

社會對煤炭行業(yè)、企業(yè)普遍存在“唐僧肉”心理，無論是行業(yè)管理部門還是其他相關單位，都想參與到煤炭或涉煤企業(yè)的管理中，目前全省涉及管煤礦的部門達26個之多，并且都有涉煤審批項目和收費項目。煤炭企業(yè)承擔的稅費和其他與企業(yè)生產經營無關的各種費用為各行業(yè)最高，始終居高不下。省政府開展涉煤收費清理規(guī)范工作，整理出的比較規(guī)范的涉煤收費就達27項之多，具體包括行政事業(yè)性收費16項、政府性基金6項、經營服務性收費2項和其他收費3項。同時，承擔所謂的“社會責任”也是煤炭企業(yè)的沉重負擔。國有煤炭企業(yè)，具有深厚的行政部門特性，黨政社團大都要設立委辦處科室，并且要花費很大人力、物力、精力辦本應是政府承擔的社會公益；而私營企業(yè)，應付各種攤派、捐助，給企業(yè)帶來巨大負擔，成為企業(yè)生產經營的嚴重羈絆。

二、山西省煤炭管理體制存在問題的原因分析

山西省煤炭管理體制存在的問題，表現在對煤炭資源和產業(yè)、企業(yè)的管理上，根子則是在市場經濟體制的大趨勢下，煤炭資源配置和企業(yè)主體地位確立的市場化內在要求與行業(yè)行政管理體制嚴重滯后的矛盾，具體有以下四個方面：

（一）現有管理體制機制是體制背景反復變化的結果

新中國建立以來，山西煤炭管理體制歷經了多次改革和演變，而每一次變化都與國家對煤炭管理體制的調整緊密相關。僅改革開放以來，山西煤炭管理體制先后經過了五次“重大調整”，總是處在管理機構分分合合、管理權限收收放放之中，直到2000年以后，各大煤礦的管理權限才歸于地方政府。但對山西來講，管理體制不順的問題并沒有解決，在國家層面，由于國家煤炭部撤消，煤炭行業(yè)管理、安全管理和煤炭安全監(jiān)察職能等分別歸屬于不同職能部門，形成了多頭管理體制；在省級層面，各職能機構與國家各部門設置大體一致，但機構重疊和管理職能交叉的問題反而更加凸顯，同時也暴露出了中央與地方、主管與監(jiān)管、行業(yè)主要管理部門與其他相關部門的權責不相匹配的問題，導致部門之間相互掣肘、互相扯皮。

（二）利益格局的調整和糾葛導致行業(yè)管理體制始終難以理順

煤炭黃金十年，煤炭產業(yè)成為投資的熱土。煤炭投資首要的是占有資源，由于煤炭資源開采監(jiān)管體系不完善、資源有償使用制度不完善、礦業(yè)權設置與礦區(qū)規(guī)劃脫節(jié)、煤炭儲量家底不清及資源回采率界定缺乏科學性，導致管理部門權力膨脹，圍繞煤炭資源發(fā)生的問題越來越多，越來越嚴重，甚至于引發(fā)很多腐敗問題。而對于煤炭企業(yè)來講，看到煤價上升、銷售好轉，又開始盲目鋪攤子、上項目，擴大生產規(guī)模，而全省這一輪的煤炭資源整合又恰恰為此提供了“機遇”。加速擴張的結果是造成資金不足，專業(yè)技術人才不足，內部管理特別是技術管理滑坡，企業(yè)負債率高。與煤炭管理體制問題相伴隨的還有煤炭運銷體制，全省煤炭運銷體制是長期計劃經濟形成的產物，而在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中又得以強化?！拔褰y一”時期的管理辦法，至今還在以“設卡收費”和“經手交易”的方式在全省煤炭運銷中延續(xù)，而隨著煤炭交易中心的建立，行政對煤炭運銷的控制更為徹底，“計劃平衡”形成了政策上的不公平，伴隨著統一運銷的是企業(yè)自主經銷的空間越來越小、業(yè)務環(huán)節(jié)更加繁雜，企業(yè)的負擔越來越重，市場化程度越來越低。

（三）認識不到位、管理方式滯后制約了煤炭管理體制的健全完善

煤炭資源是國家戰(zhàn)略資源，其勘探、開發(fā)、利用、配置需要在政府的宏觀調控下有序進行。然而，這是否意味著市場在資源配置中起決定性作用這一機制在煤炭這一戰(zhàn)略資源領域就不起作用？需要政府宏觀調控是否意味著在一級市場不需要招拍掛、仍是行政直接劃撥？政府的宏觀調控采取什么方式？特別是對國有大型煤炭企業(yè)的資源管理又該如何？所有這些問題至今沒有一個清晰、統一的認識。煤炭經濟、煤礦生產安全在全省經濟社會發(fā)展中的地位和作用怎么高估都不為過，各級黨委、政府始終將其放在心上、抓在手上，也十分必要，因此建立煤炭行業(yè)政府管理部門也算是正確決策，但對如何管、管什么、采取什么樣的方式管等問題的認識一直在調整變化中，由此導致煤炭管理體制反反復復，一時設立、一時取消，一時為委管局、一時為政府組成單位，一時以條管為主、一時以塊管為主，等等。目前，煤炭工業(yè)行業(yè)管理部門，是全省政府設立的唯一工業(yè)行業(yè)管理部門，這種單為一個工業(yè)行業(yè)設立管理部門的體制全國也沒有幾個。然而，要不要設立行業(yè)管理部門、政府如何履行行業(yè)管理職能，至今仍有不同聲音。再則，煤炭企業(yè)項目審批、安全管理、運銷管理等體制方面存在的問題也與認識不到位息息相關。比如煤炭運銷體制，為了防止利益流失、取得所謂的話語權，就剝脫煤炭生產企業(yè)的直接銷售權，就是認識不到位的結果。

（四）煤炭資源與煤炭工業(yè)的特性以及國家據此實行的政策也是影響煤炭管理體制的重要因素

煤炭資源為不可再生資源，是工業(yè)的原料和重要動力源泉，煤炭能源在我國能源消費結構中占70%以上，煤炭工業(yè)為上游產業(yè)，煤炭能源價格、供求狀況的變動，都會對下游產業(yè)乃至居民消費產生較大影響，因此，國家對煤炭資源、煤炭能源和煤炭工業(yè)始終采取嚴格管控的政策，市場化改革相對滯后，直到2013年由國家發(fā)改委主持召開的指令性計劃嚴重的全國煤炭計劃訂貨會才停辦，重點合同煤指標成為計劃經濟的“最后堡壘”受到社會的廣泛詬病，而煤炭運輸受鐵路計劃控制的體制2014年才有所松動，允許煤炭生產企業(yè)在鐵路開立戶頭。這種政策背景，勢必影響全省煤炭資源以及煤炭管理體制的市場化改革進程。

三、對深化山西省煤炭管理體制改革的幾點建議

一是建立符合市場化要求的行業(yè)管理體制。借鑒世界上發(fā)達國家和主要能源生產國家的做法，根據全省目前經濟管理水平和客觀條件，建議設立統一的政府管理機構，加強對煤炭行業(yè)的統一管理，同時建立煤炭行業(yè)協會進行輔助性的工作，形成符合發(fā)展市場經濟要求的行業(yè)管理體制。這個管理體制的內涵是，煤炭行業(yè)主管機構通過經濟、法律、行政等手段調節(jié)市場，市場引導企業(yè)；充分發(fā)揮煤炭行業(yè)協會和各類行業(yè)監(jiān)督機構的中介作用，為煤炭企業(yè)創(chuàng)造寬松、和諧的良好外部環(huán)境。在這個管理系統中，煤炭行業(yè)管理部門主要負責產業(yè)的系統管理，具體包括資源優(yōu)化配置協調、市場準入制度安排與審批、安全生產監(jiān)管、行業(yè)標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的預測調控等。煤炭行業(yè)協會是中介組織，是連接政府與煤炭企業(yè)的橋梁。主要在保護煤炭企業(yè)合法利益、行業(yè)統計、技術服務、市場咨詢和開發(fā)、行業(yè)發(fā)展、信息咨詢服務等方面發(fā)揮作用，為政府制定政策提供依據，為煤炭企業(yè)提供優(yōu)質服務。

二是建立簡便高效的項目審批體制機制。按照轉變政府管理職能，確立企業(yè)投資主體地位的要求，厘清煤炭企業(yè)投資行政審批權利邊界，減少和下放投資審批事項，減少和下放生產經營活動審批事項，減少資質資格許可和認定，公布審批事項清單，建立分層分級企業(yè)投資管理體制。對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。對于企業(yè)使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府只審批資金申請報告。企業(yè)投資建設實行核準制、備案制的項目，也應簡化手續(xù)、簡化環(huán)節(jié)、簡化相關文件。擴大晉能、焦煤等大型企業(yè)集團的投資決策權。試行園區(qū)項目打包審批和產業(yè)鏈條審批。建立健全協同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系，發(fā)改、煤炭、資源、環(huán)境、安全監(jiān)管等部門應加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，對于不符合產業(yè)政策和行業(yè)準入標準的項目，以及不按規(guī)定履行相應核準或許可手續(xù)而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，并依法追究有關企業(yè)和人員的責任。

三是建立資源配置的市場化體制機制。切實發(fā)揮市場配置煤炭資源的決定性作用，堅持政府調控、市場決定、有償使用，在符合礦產資源規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃、煤炭生產規(guī)劃、煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃和礦業(yè)權設置方案的前提下，依法公開、公平、公正進行市場化配置。建立“兩權”流轉的礦業(yè)權交易市場，礦業(yè)權一級市場實行完全市場化，取消一級市場中對不同所有制礦業(yè)企業(yè)差別待遇的政策，給予不同所有制礦業(yè)權人平等取得煤炭資源的權利；礦業(yè)權二級市場允許礦業(yè)權人依法進行流轉，包括出售、作價出資、股權轉讓、出租、抵押等多種方式；建立和完善礦業(yè)權退出機制，對原探礦人因政策原因不能探轉采的，鼓勵進入礦業(yè)權有形市場公開交易，采礦權競得人無法實施項目建設的，可以在礦業(yè)權有形市場交易轉讓。積極推進市場體系的發(fā)育和成熟，大力發(fā)展具有獨立法人資格的礦業(yè)權市場交易平臺，培育社會化的礦業(yè)權評估、代理、法律咨詢等中介機構，探索建立礦業(yè)權評估、代理、法律咨詢等中介機構，探索建立礦業(yè)權證券化市場，培育礦業(yè)權資本市場，最終形成比較完善的礦業(yè)權市場交易體系。

四是建立健全市場主導的煤炭銷售管理體制。緊緊圍繞企業(yè)市場主體地位、激發(fā)市場和社會的活力，形成職責明確、統一協調、務實高效的煤炭銷售管理體制和監(jiān)管機制。全面放開煤炭公路、鐵路運銷，最大限度地減少政府對微觀經濟的干預，轉變政府職能，簡政放權，落實企業(yè)市場主體地位，促進企業(yè)公平、有序參與市場競爭。全面取消鐵路運銷煤炭計劃管理，由企業(yè)直接向鐵路部門申請煤炭鐵路運輸計劃和立戶開戶。規(guī)范交易中心運作。取消中國（太原）煤炭交易中心承擔的煤炭銷售管理職責，劃歸省煤炭行業(yè)管理部門履行，省煤炭行業(yè)管理部門可以委托交易中心承辦煤炭銷售方面的具體工作；支持中國（太原）煤炭交易中心按國家發(fā)改委《關于深入推進煤炭交易市場體系建設的指導意見的通知》明確的交易市場的功能定位和基本作用，加強煤炭交易市場建設，開發(fā)煤炭交易產品，推進現代化煤炭交易。清理規(guī)范涉煤管理票據。按照“精簡票據、合并功能、管理有效、服務企業(yè)”的原則，對涉煤管理票據進行合法性審查并清理整頓，取消沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據的票據，將所有票據的功能都整合到《煤炭銷售票》上，形成“源頭控制、途中監(jiān)控、終端查驗、事后追究”的新型煤炭運銷票據體系，實現對煤炭運銷票據的一體化管理。

五是加強煤炭行業(yè)管理體制立法和執(zhí)法工作。目前山西正處于經濟轉軌、體制轉換、社會轉型的關鍵時期，要用法治思維和法治方式，推動煤炭管理體制改革深化。加快推動煤炭立法。盡快修訂出臺《山西省煤炭管理條例》《山西省礦產資源管理條例》，研究制定《山西省煤層氣開發(fā)利用辦法》，加快出臺《山西省露天開采煤礦辦法》，用法律的形式明確規(guī)范煤炭行業(yè)各管理部門的性質、地位、職責、權利義務以及行為方式。建立健全煤炭綜合行政執(zhí)法體制，將分散在政府各部門的煤炭資源配置、勘查、生產、經營、安全等行政執(zhí)法職能進行整合，統一行使。完善煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機制，加強各監(jiān)察分局（站）的機構建設，完善事故責任追究制度。

參考文獻：

[1] 國務院關于投資體制改革的決定.中華人民共和國國防科學技術工業(yè)委員會文告.2014.10.20

（作者單位：山西大學商務學院 山西太原 030031；作者簡介：王啟業(yè)，山西大學商務學院管理學院工商管理教研室主任，副教授，山西省經濟咨詢協會主席，研究方向：企業(yè)戰(zhàn)略管理。）

（責編：賈偉）