金融消費者保護體系的建設

摘 要：資產管理和財富管理行業(yè)日益成為傳統(tǒng)金融行業(yè)之外的一個重要產業(yè)。作為資產管理和財富管理的需求者和投資者，金融消費者具有核心地位。在鼓勵各類金融產品跨界創(chuàng)新，減少制度限制這種大趨勢下，文章圍繞中國金融機構現(xiàn)狀，重點對金融消費者保護方面的國內外實踐進行比較，并從五個維度提出切實可行的建議。

關鍵詞：金融消費者 剛性兌付 權益保護 金融監(jiān)管

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-051-03

近年來，公眾財富管理的熱情隨著實體經(jīng)濟增長和財富管理意識覺醒有增無減。特別是各類理財產品的快速發(fā)展，借助互聯(lián)網(wǎng)金融、金融產品創(chuàng)新、各類各地區(qū)的銀行分支網(wǎng)點推向了全國人民，并對居民資金支配的方式產生了的明顯影響。余額寶等產品，眾籌模式的出臺，讓大眾理財大步邁向百姓階層。各階層金融消費者以各種方式積極全面的參與金融市場的總量達到歷史新高。

鳥瞰金融機構代表性的子市場：從股票市場，債券市場，到貨幣市場，再到房地產，第三方理財產品，各種“踩紅線”的爭議層出不窮。首先，各資管各理財機構以一種“非正?！狈绞娇焖侔l(fā)展，傳統(tǒng)的銀行體系外，由于在資本充足率、貸款集中度、存貸比、存款準備金等方面缺乏標準化的監(jiān)督和風控措施，風險不斷疊加。其次，存在畸形“剛性兌付”。經(jīng)濟下行壓力和兌付危機一同曝光。沒有機構愿意承認自己在“剛性兌付”，但在各方力量的博弈和強大的社會預期情況下，類固定收益產品的“剛性兌付”一直保留，這個紀錄可以保持多久無法預期，是很大的危機隱患。一旦發(fā)生大規(guī)模非“剛性兌付”，則市場如多米諾骨牌，金融消費者的金融資產將面臨巨大縮水危機。第三，影子銀行無處不在。只要有開展類貸款的融資業(yè)務，利差謀利益現(xiàn)象比比皆是。各類“非標”也層出不窮。這些對缺乏金融專業(yè)知識、法律維權工具的個體金融消費者保護帶來了很大的挑戰(zhàn)。

金融消費者和一般消費者不同，還同時是投資者的角色；成為既在消費者總量地位又在金融市場地位上都很關鍵的角色。面對金融市場目前的各種詬病，如何切實保護利益該角色，讓金融消費者從消費起始到結束都有安全健全的保護體系，科學合理合規(guī)地維護金融消費者群體的實際權益，這是當前必須要給予重視和必須解決的問題。從現(xiàn)實金融機構視角來看，目前第三方理財、銀行理財、銀行信用卡、私人銀行、信托、券商、保險理財競合方面、產品設計方面、理財監(jiān)管權屬，都急需要更準確、更清晰的規(guī)章制度來監(jiān)管指導。從中國金融發(fā)展大方向角度分析，隨著中國目前隨著互連網(wǎng)金融、金融產品創(chuàng)新，人民幣利率市場化進程大趨勢、金融市場變革，也呼喚更系統(tǒng)、更全面的監(jiān)管體系來有效保護金融消費者在金融市場中的各種合法權益。筆者通過對國內外金融監(jiān)管層發(fā)展歷程和經(jīng)驗的比較，以及行業(yè)內高管和從業(yè)者的走訪和調研，監(jiān)管層和法律人士的咨詢和求證，梗概性地從金融消費者保護體系的建設方面提出戰(zhàn)略建議以供參考。

一、金融消費者保護的國內外現(xiàn)狀

“金融消費者”的定義首先誕生于英國《2000年金融市場與服務法》。日本將金融納入傳統(tǒng)消費者保護相關法律和《金融商品交易法》的雙重保護范疇。金融消費者的定義是與金融商品的定義相關聯(lián)的，首先，將具有共同性的金融服務進行綜合性定義；其次，頒布專門法律法規(guī)規(guī)章對儲蓄、存貸款、債券、保險、股票、基金、期貨和金融衍生品等金融商品的消費者進行一體化保護；同時在證券、銀行、保險等部門法中設置保護消費者的條款，最后由有關監(jiān)管機構對消費者保護法規(guī)和指引，并同時建設相關協(xié)會第三方組織，完整地構建一個從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術的保護框架。

我國《消費者權益保護法》2013年修訂后，內容擴充至8章63條，確立了消費者保護的基本原則，《侵權消費者權益違法行為處罰辦法》2014年9月發(fā)布。目前，由于觀念問題，金融消費者無法援引《消費者權益保護法》尋求保護，客觀上《消費者權益保護法》中法條由于金融消費者具有特殊性而難以適用。根據(jù)相關研究報告，在金融糾紛的投訴中，自然人原告敗訴率很高，法院的判決書中較少有適用《消費者權益保護法》的。

目前，小額訴訟，例如：借款合同、銀行卡案件和其他金錢給付糾紛案件等很多金融消費案件可以通過《民事訴訟法》第162條規(guī)定納入管轄范圍，此舉大大降低了金融消費者成本，鼓勵和方便消費者通過訴訟程序保護自己的權益。

2011年至今，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會，先后設立了消費者保護局。2011年10月，中國保監(jiān)會成立保險消費者權益保護局。作為我國金融監(jiān)管部門成立的第一個消費者權益保護機構，該機構提出“保護保險消費者利益是保險監(jiān)管的天職，是衡量監(jiān)管工作成效的重要標準”的觀點。2012年，中國人民銀行成立金融消費者權益保護局。2012年11月，中國銀監(jiān)會成立銀行業(yè)消費者權益保護局，制定了《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》，受理銀行業(yè)消費者合法權益的金融機構采取必要的監(jiān)管措施，督促其糾正，體現(xiàn)協(xié)調處置的基本思想。2013年，《中國人民銀行金融消費者權益保護工作管理辦法（試行）》頒布施行。該辦法必要的監(jiān)管措施，從組織機構、受案程序監(jiān)督管理等各個方面對金融消費者的保護進行了詳細的規(guī)定。辦法明確了中國金融消費者的定義，即在中華人民共和國境內購買、使用金融機構銷售的金融產品或接受金融機構提供的金融服務的自然人，將機構投資者和機構消費者排除在外。

金融消費者保護局的受案范圍為金融消費爭議。在區(qū)分人行與其他金融監(jiān)管部門在金融消費者保護權限方面，即兩類金融消費爭議：其一，人行法定職責范圍內的金融消費者投訴。其二，涉及跨市場、跨行業(yè)類交叉性金融產品和服務的金融消費者投訴。

對其二，建立協(xié)調工作機制，通過轉送、處理并告知金融消費者轉送理由。對于糾紛受理的順位，該辦法明確了先金融機構自主協(xié)商解決，然后中國人民銀行受理（監(jiān)管部門）解決，最后仲裁和法院解決這一順序，這協(xié)調了協(xié)商解決、行業(yè)糾紛解決和裁判解決的位階。

2013年新修訂的《證券投資基金法》第九章{1}規(guī)定了基金份額持有人的權利，特別指明了知情權和通過訴訟保障權利的機制，基金持有人大會不得就未經(jīng)公告的事項進行表決，防止管理人隨意增加“臨時議案”搞突襲。投資者可親自出席，可以通信方式表達意見，也可委托方式行權，降低投資者維權成本。

美國面對“次貸危機”，通過頒布《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》{2}整合原來分散的監(jiān)管規(guī)定和機構職能。

英國金融服務監(jiān)管局（FSA）作為英國統(tǒng)一的金融監(jiān)管部門有權代表消費者向法院提起訴訟，代消費者要求補償和救濟，簡化訴訟程序，減少單個金融消費者的維權成本。

德國法律明確賦予消費者團體代表消費者起訴經(jīng)營者侵害消費者權益行為的權利，具有鮮明大陸法系特色的團體訴訟制度的建立，我國可以做參考。

美國的小額訴訟和小額法庭，受理5000美元以下的案件，只收10～20美元的費用，當庭解決。日本也有相應的程序。

金融消費者保護具有很明顯的特征。首先，從產業(yè)角度看，金融資產管理行業(yè)將成為傳統(tǒng)金融行業(yè)之外的一個產業(yè)。金融消費者作為市場主體地位，積極參與產業(yè)建設是產業(yè)成功的必然。因而，投資者利益能夠得到法律的保護是關鍵。其次，和普通的商品經(jīng)濟模式的消費者不同，金融理財行業(yè)的消費者同時具備消費者和投資者的兩種屬性。需要法律制定新的保護規(guī)則和體系。第三，金融理財行業(yè)存在利益沖突和信息不對稱的可能，對證據(jù)采集和侵權行為的證明難度大，目前各類工具和各種形式的金融理財產品在分業(yè)經(jīng)營的范疇下，很難做到監(jiān)管和司法規(guī)則上的統(tǒng)一，需要特殊應對。

鑒于第一部分對中國金融消費者市場目前現(xiàn)狀和國際先進的金融消費者保護體系闡述，結合金融消費者本身的的特別屬性和作為金融消費市場主體的地位，本文從結合實際可行性對金融消費者構建保護體系提出五個維度的交叉建議，以下五個方面互為支持，相得益彰。

二、五個維度為金融消費者保駕護航

從效率和安全角度，從成本和收益角度，從國內和國際角度，從消費者觀念和機構艱澀角度，從自律和監(jiān)管角度互相配合，構建適用我國的可落地的金融消費者保護系統(tǒng)：

1.從金融消費者本身的消費觀念上，不盲目相信收益率高和收益率的剛性兌付的預期，樹立理性專業(yè)的金融態(tài)度面對紛繁的金融市場。

明確“剛性兌付”是沒有法律依據(jù)的，“不變的收益率保證”不利于市場自由流動利率市場化和金融市場協(xié)調發(fā)展。收益率的畸高，各參與中介需要資金盈利，疊加后推動實體借貸成本的提高，一般數(shù)字達到15%以上的理財產品收益率，相應實體會達到25%以上的借貸成本，大多實體很難維持這樣的凈利潤。很容易有潛在的“龐氏騙局”和“多米諾骨牌”效應的堆積，放大信用風險和系統(tǒng)風險。無論銀行還是任何金融機構非金融機構發(fā)行的理財產品都存在風險，對產品結構和產業(yè)鏈條的了解熟悉，改變“回報率為綱”的根本出發(fā)點，關注產品項目安全保障，放棄一味剛性兌付的預期，客觀、全面、專業(yè)、理智地面對金融產品消費市場，深層次探究產品背后的運作機理，正如巴菲特所說的：“我只做我完全明白的事”。“明確產品標的真正合法合理的利益風險構成后再做投資決策”，才是目前金融消費者主體需要樹立的基本觀念。

2.從提供金融理財產品機構本身，注重對行為監(jiān)管和事實的統(tǒng)一監(jiān)管，產品流程中要包括金融產品退出機制在內的的專業(yè)綜合管理協(xié)調機制。

建議建立有專業(yè)資質相匹配的專家團隊，對產品設計的基本標的的財務管理、盡職調查、實時監(jiān)督、擔保資質等做明確的設計；對產品發(fā)行過程，講究銷售渠道的宣傳監(jiān)管，銷售推介的風險揭示，產品內涵的信息披露工作落地到位，其中引進監(jiān)管部門推薦的評級機構進行評級和適當?shù)呢攧辗蓹C構進行管理，對抵押物價值、中期期限錯配和“非標”、“資產池”等從量和結構等多角度專業(yè)控制；產品發(fā)行后，監(jiān)控各種關鍵動向，建立合理合法的退出機制，控制風險在可控范圍內，讓金融消費者投資前就知道自己投資后最差情景和解決機制，合法合規(guī)地進行維權。確保在機構內部金融產品從始至終都在可控范圍，信息披露相對清晰，專業(yè)操守基本落地。金融服務和金融交易滿足一定規(guī)范、步驟和程序流程，以程序安全促進實質安全。確保規(guī)則的一致性，加強金融機構的自我監(jiān)管能力。

3.對于金融理財市場的監(jiān)管部門，注重金融監(jiān)管的職能機構權限、流程的協(xié)調配合，建立和金融市場實務相匹配，以業(yè)務準入和風險控制為核心的不斷更新的生態(tài)監(jiān)管體系。

我國目前監(jiān)管體系過多涉及金融穩(wěn)定等目標，對消費者保護的對象、程序、舉證責任和民事責任內容沒有細致規(guī)定，建議建立“《消費者保護法》—金融消費者保護特別法—監(jiān)管規(guī)則”在內，明確消費者協(xié)會的訴訟主體資格，學習國際上對小額法庭當—庭決斷的先進經(jīng)驗，結合我國實際情況制定實際的多層次消費者保護框架體系。例如：對小額的信用卡糾紛案件，可以轉設一次性結案的專屬法庭，快速高效地解決此類小額金融案件。另外，需要明確專門的金融投資者保護局和投資者保護公司、“一行三會”和相關監(jiān)管取證機構、消費者協(xié)會等各類民間組織、金融投資機構本身內審監(jiān)管部門的關系，分清監(jiān)管主從機構關系，以免產生機構間不必要的職能重復交叉和資源重復配置，梳理職能以便在應對危機處置和客戶賠付時，便于工作展開。專門監(jiān)管小組應對各種現(xiàn)存和潛在的各類違規(guī)現(xiàn)象給予積極的適應性監(jiān)管，同時對評級機構和相應的監(jiān)管小組出線的情況也應設置渠道進行淘汰管理。確保評級等第三方機構本身的公正可靠。從而建立起多元化的監(jiān)管方式，既包擴自上而下的監(jiān)管，也包含第三方機構監(jiān)管，信息全面有效地披露，形成多層次不斷進步的生態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡。

4.從金融理財民間自律組織，除了行政、司法部門外，行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管在保護體系中的地位需要提升。自律組織是“內行人管內行人”，可以采取行業(yè)交易慣例和內部規(guī)則、職業(yè)倫理標準、專業(yè)金融知識普及，更便捷地實現(xiàn)投資者的利益訴求，優(yōu)化和提高整體金融資管市場的環(huán)境和管理水平。具體說，可以發(fā)布業(yè)務操作流程，包括推介、風險申報、合格投資者認定、管轄等內容。在募集階段，銷售人員必須聲明自己的身份，明確是代理人還是投資顧問、產品風險、特別警示條款提醒等方面能在訴訟中免除責任，對銷售過程采取全程錄像，相關證據(jù)應保存到產品兌付期結束后的2年。同時可以和司法裁判建立良好的互動，很多國家協(xié)會發(fā)布的守則和協(xié)調規(guī)則會成為法院裁判的重要依據(jù)，這樣能更好地實現(xiàn)司法對消費者利益的保護。2014年，上海已成立“中國理財師協(xié)會”，對理財師成員必須有CFP等資質才可以加入做了明確規(guī)定，從業(yè)人員對自己經(jīng)手的項目要有負責到底的態(tài)度。團結一批有能力、有責任心、有創(chuàng)造能力的專業(yè)金融專業(yè)理財人員具有重大的意義。促進協(xié)會的積極良性發(fā)展，承擔更多有第三方特點的義務和責任，維護協(xié)會和金融消費者群體的實際權益。從第三方客觀、公正透明的角度進行金融理財市場的管理、協(xié)調、整合、為金融市場的不斷發(fā)展凝聚更多專業(yè)人才隊伍和群眾力量。

5.IT系統(tǒng)建設方面，注重技術監(jiān)管。要基于大數(shù)據(jù)的算法監(jiān)管、模型的監(jiān)管和方便調查取證的線索的系統(tǒng)監(jiān)管，有意識地為戰(zhàn)略性的頂級設計培養(yǎng)相應的技術人才。

IT的發(fā)展是金融機構大規(guī)模投入的剛性需求，建立技術和業(yè)務互相輔助、共同發(fā)展，落實便捷和安全博弈相對最優(yōu)。正如“余額寶”是借助“互聯(lián)網(wǎng)金融”、“大數(shù)據(jù)分析”、“阿里云清算”走出超過一般貨幣基金收益率的成功案例所揭示的?，F(xiàn)代金融的戰(zhàn)場離不開金融IT系統(tǒng)的建設，從目前看，IT體統(tǒng)扮演三個角色：

（1）業(yè)務需求引導IT系統(tǒng)提供支持。當系統(tǒng)制約業(yè)務拓展時再修補。

（2）技術應道業(yè)務創(chuàng)新。比如，量化投資，通過策略布置、數(shù)據(jù)模型和大型數(shù)據(jù)硬件支持，開展高頻交易。

（3）技術和業(yè)務相得益彰。例如，銀行做的“智慧銀行”，綜合客戶資料收集和智能分析，識別來自高收入人群和財富階層個性化理財規(guī)劃，對客戶有效分析和目標營銷結合。

先不論IT系統(tǒng)構架是耗費巨大的長期資本支出，從本文角度看，正如現(xiàn)代會計師全面風險審計需要明確公司運作機理和數(shù)據(jù)采集取證一樣，需要對金融IT系統(tǒng)的安全性構架更嚴密的防火墻，提高系統(tǒng)子模塊的兼容性，對災難恢復、清算結算、系統(tǒng)外包項目的風險控制方面，需要更多的有經(jīng)驗的專業(yè)團隊從業(yè)務需求、架構設計上進行有數(shù)據(jù)比率的風險控制、數(shù)據(jù)提取和取證需要的準備數(shù)據(jù)庫，從數(shù)據(jù)源頭上落實對金融產品消費者的保護，讓金融消費者在運用互聯(lián)網(wǎng)等新型金融渠道時，更踏實、更安全、更有效率。在需要法庭取證時，可以通過各種線索數(shù)據(jù)庫挖掘技術等進行追溯，正如審計上市公司公司年報時，需要采取數(shù)據(jù)證據(jù)來驗證系統(tǒng)內控有效的思路一樣，進行測試了解整體系統(tǒng)運作路徑的合法合規(guī)。采取適當?shù)姆绞胶途€索了解交易的電子化流程，結合實際流轉，方便調查案情，全面解析交易的來龍去脈，切實為金融消費者保駕護航。

三、金融消費者保護的趨勢

以上從金融消費者保護體系的構架的必要性為開端，解析了金融消費者的定義、現(xiàn)狀，分析了國內國外對金融消費者保護使用的“分層分步驟全面綜合的體系”，并結合我國實際的金融理財市場近況，從投資者觀念、金融投資機構、自上而下監(jiān)管、自律組織，IT系統(tǒng)建設配合五個關鍵維度展開，提出建立適合我國發(fā)展現(xiàn)狀的金融消費者保護體系的建議。

監(jiān)管趨同是一個大的趨勢。在這個進程中，作為該產業(yè)的主體——金融消費者這個角色保護的意義深遠，確保金融消費市場主體的投資信心，做到有法可依、風險可控、過程透明，并積極通過監(jiān)管引導其投資方向和觀念是成就一個良性發(fā)展的金融市場的必然，也是本文的積極意義所在。五個維度中第一個維度即金融消費者的觀念改變是關鍵，投資者觀念的改變將引導各相關方面調整發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設相匹配的全面保護體系。

由于目前金融市場正處于高速成長階段，情況千變萬化，隨著民間金融擴張（P2P、眾籌、自金融等）、融消費者權利的覺醒、網(wǎng)絡金融權利誕生（比特幣等）這三條線索的不斷發(fā)展，都奔向一個目標——金融自由和平等化。在數(shù)據(jù)技術、網(wǎng)絡渠道和去中心化思想的共同支撐下，未來金融市場發(fā)展速度將在更多的金融人才融合下，面臨爆發(fā)式增長。因此，無論是企業(yè)、政府，還是民間組織，都應多渠道開展相關的風險教育，促進嚴謹?shù)钠跫s精神和良好的商業(yè)環(huán)境，培養(yǎng)多元化生態(tài)型的保護系統(tǒng)從投資者、監(jiān)管層、自律組織各層面完善保護機制，堅持“法治、扶持、引導、公平”的原則，有效加強金融消費者保護生態(tài)體系的建設，才能更好地配合和促進我國金融市場的良性創(chuàng)新，促進我國金融市場健康成長。

注釋：

{1}《證券投資基金法》第九章，第47條基金份額持有人享有的權利包括：“對基金管理人、基金托管人、基金份額發(fā)售機構損害其合法權益等行為依法提起訴訟?！?/p>

{2}《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》整合原來分散的監(jiān)管規(guī)定和機構職能。第一，該法案成立了消費者保護局。對資產超過100億美元的銀行和信貸機構、大型的非銀行金融機構；所有與抵押貸款有關的業(yè)務進行檢查并制定規(guī)則。資產低于100億美元的機構，將有銀行監(jiān)管者自行監(jiān)管。第二，加強對信用評級機構監(jiān)管以促進投資者保護。評級機構之間的利益沖突行為給予渠道給予監(jiān)督。第三，建立信用評級征信委員會，負責為銀行等金融機構指派認可的信用評級機構。有效防止評級機構和被評級單位各種利益輸送。第四，要求美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）在內的監(jiān)管部門開發(fā)自己的信用評級標準，避免對評級機構的過度依賴。讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

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（作者單位：交通銀行總行信用卡中心 上海 20061；作者簡介：孫斌琳，碩士，中級經(jīng)濟師，研究方向：商業(yè)銀行、資產管理、第三方理財。）

（責編：若佳）