深化財(cái)政體制改革推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

王志偉

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)將縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要舉措。財(cái)政政策作為國(guó)家發(fā)展的指示器，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中具有舉足輕重的作用。近些年，雖然在支農(nóng)方面國(guó)家不斷加大財(cái)政資金支出力度，但受二元財(cái)政的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展依然相對(duì)獨(dú)立，并沒(méi)有形成有效的一體化發(fā)展。文章在梳理現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢(shì)下城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，分析城鄉(xiāng)發(fā)展與財(cái)政政策存在不協(xié)調(diào)的原因，總結(jié)國(guó)外財(cái)政支農(nóng)政策經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，最后提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政政策。

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu) 城鄉(xiāng)一體化 財(cái)政政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）01-023-03

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是我國(guó)在歷史背景下長(zhǎng)期形成的一種經(jīng)濟(jì)模式，是我國(guó)邁向現(xiàn)代化的一個(gè)嚴(yán)重障礙。馬克思“城鄉(xiāng)關(guān)系”理論認(rèn)為，在生產(chǎn)力的發(fā)展過(guò)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系必然要經(jīng)歷“依存、分離、融合”三個(gè)階段{1}。消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，將是今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入現(xiàn)代化的基本要求，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，是建設(shè)全面小康社會(huì)的重要舉措。運(yùn)用財(cái)政政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行行政干預(yù)，是大多數(shù)國(guó)家所采取的一貫做法。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中如何運(yùn)用財(cái)政政策縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政政策梳理

近年來(lái)，為了加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度，政府制定出臺(tái)了一系列財(cái)政政策，在體制設(shè)計(jì)，資金安排，政策運(yùn)用上有針對(duì)性地持續(xù)地采取了多項(xiàng)措施，較好的保障和助推了農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。財(cái)政支農(nóng)力度逐年提高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2003-2012年期間，累計(jì)安排的“三農(nóng)”支出達(dá)6萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)21.5%。財(cái)政政策支持的重點(diǎn)是提高城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)程度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及基本公共服務(wù)軟、硬件均衡發(fā)展。通過(guò)政策引導(dǎo)加強(qiáng)政府發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，整合財(cái)政資金，主要集中財(cái)力支持“三農(nóng)”發(fā)展，選擇農(nóng)村最急需的若干領(lǐng)域，均衡區(qū)域差距，較好地改變財(cái)富過(guò)多向城市、向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中的局面，提升財(cái)政資金的聚合效應(yīng)，保障重大政策的兌現(xiàn)，重點(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)。

通過(guò)對(duì)我國(guó)支農(nóng)財(cái)政政策的梳理，可以將其歸納為以下四個(gè)方面：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收方面。以提高糧食產(chǎn)量、降低農(nóng)業(yè)損失為重點(diǎn)，實(shí)施了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、河流治理、水庫(kù)加固、土地治理、支持地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、支持“菜籃子”生產(chǎn)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、動(dòng)物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災(zāi)害防治等一系列財(cái)政政策。（2）農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼方面。自2006年取消了農(nóng)業(yè)稅以后，健全省以下財(cái)政體制改革，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。為了提高農(nóng)民的積極性，對(duì)市縣實(shí)施了獎(jiǎng)補(bǔ)政策，加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，如農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策等。（3）農(nóng)村公共服務(wù)方面。為了縮減農(nóng)村和城市教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障方面的差距，出臺(tái)了義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、教師特崗計(jì)劃、薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、中小學(xué)校舍安全工程、新農(nóng)合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農(nóng)保制度、廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書(shū)屋等財(cái)政政策。（4）農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)方面。國(guó)家加大了農(nóng)村扶貧的財(cái)政支持力度，據(jù)統(tǒng)計(jì)2010-2012年分別為1618億元、2272億元和2996億元。同時(shí)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策，共同推進(jìn)投融資渠道多元化，利用合資、參股、控股、BOT等方式，引導(dǎo)政府資金與金融資源和社會(huì)資金投入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家和社會(huì)為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，投入大量的人力、物力和財(cái)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快步提升，農(nóng)民收入得到大幅度提升，農(nóng)村生活環(huán)境明顯改善、城鄉(xiāng)之間信息流和生產(chǎn)生活要素流互動(dòng)加強(qiáng)、城鎮(zhèn)人口比例快速提高，二者協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系得到了有效的緩解。具體表現(xiàn)為：推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，行政村公路、客車(chē)班車(chē)、自來(lái)水、電、電話、有線電視、寬帶實(shí)行村村通，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行免費(fèi)，集中建設(shè)農(nóng)村幼兒園，城鄉(xiāng)社保、醫(yī)保逐步并軌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老新農(nóng)保與城居保并軌，建設(shè)改造農(nóng)村養(yǎng)老、衛(wèi)生、文化機(jī)構(gòu)，開(kāi)展送科普、送書(shū)、送戲、送展覽下鄉(xiāng)活動(dòng)。

但由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，并受優(yōu)質(zhì)資源集聚特點(diǎn)的影響，城鄉(xiāng)之間的差距呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題也越發(fā)突出。由于受教育、房?jī)r(jià)大幅提升等不利因素的影響，那些由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的人群，大多生活在城市底層。目前，全國(guó)共有2.6億農(nóng)民工及其隨遷人員在城市以打工方式生存，受原有戶(hù)籍制度的影響，這一群體無(wú)法在城市中享受到公平的公共產(chǎn)品供給和就業(yè)機(jī)會(huì)，間接導(dǎo)致存在大量農(nóng)村留守兒童，數(shù)量已超過(guò)6000萬(wàn)。另外，城鄉(xiāng)居民在可支配收入、公共產(chǎn)品資源配置方面的差距也較大。在可支配收入方面，城鄉(xiāng)居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格爾系數(shù)一直保持在相對(duì)穩(wěn)定35.8%～37.9%的范圍內(nèi)；而農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)雖呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)仍相差3.1個(gè)百分點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)供給方面，財(cái)政投入的城市傾向十分明顯，致使城鄉(xiāng)居民所享受的基本公共服務(wù)存在巨大差異。近年來(lái)，雖然政府加大財(cái)政投入，有效縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的差距，但收效甚微。在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配上，醫(yī)療救助城市人均1027元，農(nóng)村人均為895元；城市人均衛(wèi)生費(fèi)用2969.01元，農(nóng)村人均為1055.89元；城市和農(nóng)村的醫(yī)護(hù)人員和病床數(shù)量差距也很明顯。在教育方面，雖然各級(jí)政府在資金、政策方面給與較大的傾斜，辦學(xué)條件有了很大程度的提升，但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村教育表現(xiàn)為學(xué)校規(guī)模、師生比、專(zhuān)職教師合格率、升學(xué)率等方面與城鎮(zhèn)相比仍有很大差距。由于農(nóng)村學(xué)校師資限制，教育科學(xué)體系缺失不健全，教學(xué)主要以學(xué)科教育為主，綜合實(shí)踐課程形同虛設(shè)，科學(xué)教學(xué)理念實(shí)現(xiàn)程度低，仍然以“灌輸”為主，學(xué)生的主觀能動(dòng)性不能很好地發(fā)揮。農(nóng)村學(xué)校執(zhí)行撤銷(xiāo)并點(diǎn)后，因?yàn)樾枰⌒５仍?，增加了農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)，學(xué)生輟學(xué)率有所提高。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，分析我國(guó)大學(xué)生生源結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，1975-1979年出生的人口中，大學(xué)生生源城市與農(nóng)村人數(shù)的比例為3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，這一比例達(dá)到5.5：1。這也說(shuō)明，農(nóng)村教育與城鎮(zhèn)教育還存在質(zhì)的差距。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的財(cái)政政策分析

根據(jù)對(duì)我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題所投入的財(cái)政資金支持和城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)，目前所實(shí)行的財(cái)政政策雖然在表面上緩解了城鄉(xiāng)差距，但沒(méi)有根本上解決我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展和城市建設(shè)仍然是兩個(gè)并行體系，二者之間尚沒(méi)有進(jìn)行必要的交流，現(xiàn)從以下幾個(gè)方面分析其主要原因及存在的問(wèn)題：

1.宏觀政策側(cè)重城市發(fā)展。受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)在制定各項(xiàng)財(cái)政政策時(shí)，優(yōu)先考慮城市的需求，通過(guò)“剪刀差”等形式，對(duì)農(nóng)村資源多取少予。在城鄉(xiāng)收支結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，城市主導(dǎo)了國(guó)家財(cái)政制度的建立，城市通過(guò)籌集功能吸引大量的國(guó)家財(cái)政支出及社會(huì)財(cái)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，使得政府對(duì)城鄉(xiāng)的投入存在巨大差距。另外，國(guó)家通過(guò)再分配制度將統(tǒng)籌起來(lái)的財(cái)政資金主要投入到城市，進(jìn)而加劇了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，這也是農(nóng)村自身積累發(fā)展能力不足的原因之一。

2.城鄉(xiāng)差距現(xiàn)實(shí)加大差距擴(kuò)大。由于長(zhǎng)期存在的二元結(jié)構(gòu)，使得城市與農(nóng)村的差距存在固化效應(yīng)。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，農(nóng)村居民消費(fèi)與城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的比值約為1：3.5，人均消費(fèi)比約為1：3.16，由此帶來(lái)的GDP的拉動(dòng)力也導(dǎo)致城鄉(xiāng)地位的差距。因此，從整體上考慮，政府一定會(huì)加強(qiáng)城市的財(cái)政投資，使得城鄉(xiāng)在公共資源配置上的差距擴(kuò)大，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)差距。按照這一思想，城鄉(xiāng)差距與財(cái)政支出不公的現(xiàn)象會(huì)循環(huán)往復(fù)下去。雖然政府加大農(nóng)村的財(cái)政投入，但不能從根本上解決城鄉(xiāng)之間存在差距的問(wèn)題。

3.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機(jī)制不清。我國(guó)積極推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，但是我們不難發(fā)現(xiàn)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民仍不愿放棄農(nóng)村戶(hù)籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍，呈現(xiàn)出“逆城市化”的現(xiàn)象。主要原因?yàn)檎⑵髽I(yè)和農(nóng)民擔(dān)負(fù)的轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機(jī)制不清，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍以后，需要擔(dān)負(fù)更多的轉(zhuǎn)移成本，如衣、食、住、行和租房費(fèi)用等，而相對(duì)于農(nóng)村戶(hù)籍卻伴隨著政府多項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助，農(nóng)村土地大幅增值、集體財(cái)產(chǎn)入股分紅等多個(gè)收益。同時(shí)，城鎮(zhèn)企業(yè)要為農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)繳納相關(guān)社保、福利等，財(cái)務(wù)成本提高，企業(yè)意愿不足。雖然政府財(cái)政在推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移投入力度不斷加強(qiáng)，但上述因素都在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展{2}。

4.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等并軌困難。城市與農(nóng)村的基礎(chǔ)公共服務(wù)存在較大差距，具體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等并軌還有很大差距。主要還是體制機(jī)制方面的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度呈碎片化，不同的人群享有不同的內(nèi)容、不同標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。財(cái)政只能在現(xiàn)有的制度上增加有效投入，但是增加的財(cái)政投入也加劇了基本公共服務(wù)供給的不均衡化。同時(shí)，政府與市場(chǎng)邊界不清楚，政府在城市市場(chǎng)失靈時(shí)更多地承擔(dān)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，職能部門(mén)大包大攬，而使農(nóng)村財(cái)政供給不足，擠壓了財(cái)政用于農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金。

5.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支撐能力弱化。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。但是，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程中，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，產(chǎn)業(yè)支撐力不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不能全部吸納農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)移。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要特征，發(fā)達(dá)國(guó)家第三產(chǎn)業(yè)所占比重一般在60%～70%左右，中等發(fā)達(dá)國(guó)家占比也在50%左右，而我國(guó)2012年第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為44.6%，仍與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有很大差距。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的弱化也與財(cái)稅制度有一定的關(guān)聯(lián)性。地方政府一般傾向于發(fā)展財(cái)稅收益較高的產(chǎn)業(yè)，例如房地產(chǎn)，而發(fā)展工業(yè)需要較長(zhǎng)的培育期，當(dāng)期收益較少，政府投入大，短期內(nèi)回報(bào)率低，這些因素最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛化問(wèn)題嚴(yán)重。

6.財(cái)政政策本身存在不合理因素。在解決“三農(nóng)”問(wèn)題資金不足的情況下，財(cái)政支出本身結(jié)構(gòu)上也存在問(wèn)題：（1）財(cái)政支出二元結(jié)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。國(guó)家從宏觀上要縮減城鄉(xiāng)差距，解決二元結(jié)構(gòu)，但是在財(cái)政支出上，僅僅是加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入。由于優(yōu)勢(shì)資源的集聚效應(yīng)，如果不建立起城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、交流的平臺(tái)，對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出再大，也不會(huì)改變城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)。（2）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)有偏差。在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出方面，非建設(shè)性支出和事業(yè)費(fèi)比重較大，在事業(yè)費(fèi)中，人員工資的比重逐年增加，而業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的比重下降，在基本設(shè)施建設(shè)上，對(duì)于投資規(guī)模大、收益受眾廣的水利工程、生態(tài)養(yǎng)護(hù)投入較大，而對(duì)于小型水利工程、科技基建等直接改善農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境的投資較少；對(duì)于新建基礎(chǔ)設(shè)施投入較大，而對(duì)于原有基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、改造較少。（3）財(cái)政支農(nóng)形式單一。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)主要依靠直接補(bǔ)償及少量以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式支出。引導(dǎo)作用不足，以及大量農(nóng)村資金通過(guò)信用合作社等渠道外流，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。（4）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。我國(guó)現(xiàn)行的涉農(nóng)財(cái)政政策大多采取中央與地方按比例承擔(dān)的原則，其中農(nóng)村承擔(dān)較大比例，例如義務(wù)教育方面，中央承擔(dān)2%，地方承擔(dān)98%。而1994年分稅制改革、2006年免除農(nóng)業(yè)稅等一些列稅收政策調(diào)整后，使得農(nóng)村的本級(jí)財(cái)政收入銳減，使得農(nóng)村財(cái)力大幅度下降，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政資金投入不足，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、國(guó)外財(cái)政支農(nóng)政策經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

自古以來(lái)，農(nóng)業(yè)就是各國(guó)關(guān)注的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的不同，采取不同的財(cái)政政策。由于各國(guó)的環(huán)境、政策執(zhí)行等問(wèn)題的約束，政策實(shí)施效果不一。分析國(guó)外的財(cái)政支農(nóng)政策，有利于我們比照自身，加快解決“三農(nóng)”問(wèn)題。為此，筆者對(duì)財(cái)政支農(nóng)效果較好的美、日、德和效果較差的巴西進(jìn)行比較分析。

1.國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。根據(jù)重要程度可以歸納為三個(gè)方面：（1）提高糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量。這是各國(guó)大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本目的，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的立業(yè)之基。由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不同，財(cái)政支持的側(cè)重點(diǎn)也不同。例如，美、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家側(cè)重于糧食質(zhì)量的提高，因此在農(nóng)科科技方面財(cái)政資金投入相對(duì)較多；而巴西等發(fā)展中國(guó)家則側(cè)重于糧食數(shù)量的提高，因此，在農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)方面財(cái)政資金投入相對(duì)較多。（2）提高農(nóng)民群體的收入水平。城鄉(xiāng)之間收入的差距在所有的國(guó)家都存在，大多數(shù)國(guó)家都選擇了加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力市民化轉(zhuǎn)移的速度，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人均經(jīng)營(yíng)范圍。同時(shí)，政府通過(guò)財(cái)政直補(bǔ)等多種形式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入水平。（3）加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境的財(cái)政投入。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的投入力度也不盡相同，發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)間公共服務(wù)差距較小，生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好，例如德國(guó)的巴伐利亞；發(fā)展中國(guó)家則相對(duì)差距較大，環(huán)境破壞嚴(yán)重，例如巴西。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)美、日、德等國(guó)家的財(cái)政政策研究分析，發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面利用財(cái)政等手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入。（1）發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)財(cái)政政策的引導(dǎo)，使得農(nóng)業(yè)用地相對(duì)集中，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化率，利用城市的吸納作用快速轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。（2）對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行整體規(guī)劃。利用財(cái)稅政策的引導(dǎo)，吸引和鼓勵(lì)工商業(yè)向城市郊區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，提升當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平和促進(jìn)農(nóng)民收入增收。（3）重視農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)教育。美、日、德等國(guó)家，都積極利用國(guó)家財(cái)政政策支持農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，提高農(nóng)民的技能和素質(zhì)，既推廣了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)，又提升了農(nóng)民對(duì)城市的適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。例如美國(guó)的“工讀課程計(jì)劃”、日本的“產(chǎn)學(xué)合作”、德國(guó)的“雙元職業(yè)訓(xùn)練制度”。（4）提高農(nóng)民收入，建立統(tǒng)一社會(huì)保障體系。發(fā)達(dá)國(guó)家大多鼓勵(lì)農(nóng)民積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以提高農(nóng)民的收入，降低因收入差距造成的社會(huì)問(wèn)題。例如，日本每年投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就高達(dá)11000億日元。同時(shí)，利用充足的國(guó)家財(cái)政，建立農(nóng)民和市民等同化的社會(huì)保障體系，如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。

3.發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)。雖然巴西政府采用財(cái)政支出等手段，以期望縮減城鄉(xiāng)差距，但通過(guò)對(duì)巴西國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，這些政策的投入沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。其主要原因在于：（1）通過(guò)財(cái)政投入等政策，集中土地經(jīng)營(yíng)，但集中程度過(guò)高，出現(xiàn)大量失地農(nóng)民，影響社會(huì)穩(wěn)定。（2）工業(yè)化、城市化發(fā)展不匹配。政府雖然通過(guò)土地集中經(jīng)營(yíng)，并利用財(cái)政等相關(guān)政策將農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，但由于城市化過(guò)速，工業(yè)化相對(duì)落后，無(wú)法消化大量的剩余勞動(dòng)力，使得轉(zhuǎn)移農(nóng)民生活更加落破、國(guó)家財(cái)政對(duì)這些轉(zhuǎn)移人群的教育支出也相對(duì)較少，加大了他們失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。（3）社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)不健全。國(guó)家對(duì)城市發(fā)展的整體規(guī)劃，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低收入人群的社會(huì)保障等沒(méi)有形成很好的規(guī)劃，國(guó)家財(cái)政資金相對(duì)緊張，無(wú)法快速解決這些問(wèn)題，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大。

五、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政政策調(diào)整路徑

完善財(cái)政宏觀調(diào)控體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，針對(duì)上述問(wèn)題，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建議從以下方面推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政政策體系的構(gòu)建。

1.支持農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力。加快縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要內(nèi)容，也是緩解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)分化、提高農(nóng)村農(nóng)民收入的必要手段。要大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，提升產(chǎn)業(yè)層次，培育品牌優(yōu)勢(shì)，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供了強(qiáng)大的財(cái)源保障。要依靠縣域自身的資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品原材料形成產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)品加工業(yè)做精做細(xì)，增加產(chǎn)品科技附加值；扶持行業(yè)龍頭企業(yè)和骨干企業(yè)，加大開(kāi)發(fā)力度、多創(chuàng)省級(jí)以上品牌；建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以特色升層次，以特色創(chuàng)品牌，樹(shù)立園區(qū)新形象，形成市場(chǎng)新亮點(diǎn)。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度。要通過(guò)財(cái)政貼息、政策性信貸、保險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠等金融與財(cái)政手段，增強(qiáng)農(nóng)民合作社的競(jìng)爭(zhēng)能力。

2.提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)增加農(nóng)民收入。中央和地方各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行整合，改變多頭支出、政策混亂的格局。為避免有限資金過(guò)于分散，無(wú)法達(dá)到“以點(diǎn)帶面”的效果，應(yīng)該對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，在農(nóng)村路、電、水等基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行重點(diǎn)投入，帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財(cái)政支出渠道梳理、分類(lèi)后，完善財(cái)政支出投入機(jī)制和監(jiān)管體系。建立涉農(nóng)資金績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金支出的各個(gè)步驟都有具體的考核指標(biāo)，形成“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必究責(zé)”的資金管理模式。充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督、投資評(píng)審等作用，積極借助審計(jì)、紀(jì)檢、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體等力量，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況的監(jiān)督。豐富財(cái)政支農(nóng)的方式方法，在農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、融資增信、承擔(dān)項(xiàng)目等方式，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、扶持、放大效應(yīng)，撬動(dòng)社會(huì)資金支持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立公平的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做實(shí)托底保障。在財(cái)權(quán)上，建立穩(wěn)定的地方政府財(cái)政收入來(lái)源，在財(cái)政預(yù)算模式上實(shí)行全口徑預(yù)算，降低事業(yè)性支出的規(guī)模，節(jié)約非農(nóng)生產(chǎn)成本。在事權(quán)上，要圍繞農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域展開(kāi)公共產(chǎn)品供給，將責(zé)任下放至縣、鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)。公共產(chǎn)品供給要分類(lèi)、分階段完善。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需求，各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)本地區(qū)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進(jìn)行合理規(guī)劃，保證重點(diǎn)工作的資金需求。著手在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生、食品安全、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域，擴(kuò)大中央財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌責(zé)任。注重設(shè)計(jì)科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制，避免資金浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。

4.構(gòu)建和完善地方稅體系，形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的稅收制度。構(gòu)建地方稅體系，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史過(guò)程。建議將增值稅劃歸中央，在零售環(huán)節(jié)開(kāi)征銷(xiāo)售稅，將其作為地方稅種，有利于改變地方政府干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、盲目追求擴(kuò)張的現(xiàn)狀，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。將消費(fèi)稅劃歸地方，征收從生產(chǎn)環(huán)節(jié)調(diào)整到消費(fèi)環(huán)節(jié)，合理調(diào)整征稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)理性消費(fèi)和發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。拓寬資源稅征稅范圍，適當(dāng)提高稅率，加快從價(jià)計(jì)征方式改革，使之作為省級(jí)政府重要稅種。盡快建立房地產(chǎn)稅制度，使契稅和房產(chǎn)稅成為地方稅潛在主體稅種。加強(qiáng)輔助稅種建設(shè)，重點(diǎn)是修訂或開(kāi)征城建稅、環(huán)保稅、社保稅、教育稅四大特定稅種，完善印花稅、車(chē)船稅及地方特產(chǎn)稅等零星稅種。適度賦予地方稅權(quán)，對(duì)稅源零散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握和具有明顯地域特征的地方稅，在保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策暢通前提下，由省級(jí)政府制定稅收基本法規(guī)，擴(kuò)大地方稅權(quán)空間，提高地方調(diào)控能力。

5.建立以一般性轉(zhuǎn)移制度為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。合理確定轉(zhuǎn)移支付形式，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制。提高均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，進(jìn)一步均衡地區(qū)間支出水平，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，既可以引導(dǎo)地方政府減少干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，也能較大程度地給予地方可自主支配的財(cái)力空間，提高財(cái)政資金的使用效能。甄別、清理、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將現(xiàn)有的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行整合，歸并重復(fù)交叉、使用方向一致的，取消到期項(xiàng)目、新形勢(shì)不需設(shè)立的項(xiàng)目。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索建立科學(xué)規(guī)范的縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，將有利于縮小地區(qū)間差距，協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展。增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金的分配透明度，在公平分配的同時(shí)體現(xiàn)激勵(lì)性，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，形成良好互動(dòng)機(jī)制。完善轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，根據(jù)考評(píng)結(jié)果，相應(yīng)增加或扣減地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

6.改革完善相關(guān)配套政策體制和運(yùn)行機(jī)制，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供堅(jiān)實(shí)保障。在憲法中進(jìn)一步明確中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本框架，奠定政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。加快研究出臺(tái)政府間關(guān)系法和轉(zhuǎn)移支付法等相關(guān)法律法規(guī)，為政府間財(cái)權(quán)、支出責(zé)任劃分以及對(duì)下轉(zhuǎn)移支付提供法律依據(jù)。推進(jìn)地方政府性債務(wù)融資管理制度和風(fēng)險(xiǎn)管控體系的構(gòu)建，建立健全地方性債務(wù)管理的法律法規(guī)以及“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理制度。實(shí)施農(nóng)村土地制度改革，大力推行土地股份制，積極推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。建立農(nóng)村金融服務(wù)體系，要全力支持“立足農(nóng)村、服務(wù)三農(nóng)”的村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行的發(fā)展，積極利用財(cái)稅政策大力支持農(nóng)村地區(qū)金融市場(chǎng)的發(fā)展，滿(mǎn)足農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求，增強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展合力。

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{1}白永秀，王頌吉.馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論與中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化探索[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2014（2）

{2}樓繼偉.財(cái)政改革發(fā)展若干重大問(wèn)題研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014

{3}蘇明.我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與財(cái)政政策思路[J].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究報(bào)告，2013（8）

{4}賈康，劉薇.深化財(cái)稅體制改革推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)要參，2010

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后流動(dòng)站 北京 100142）（責(zé)編：呂尚）