對外援助與我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)

李丹 陳友庚

[摘要] 我國的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)對于推動(dòng)國內(nèi)企業(yè)對外投資有著重要的意義，政府采取了一系列措施以促進(jìn)其發(fā)展，而對外援助（ODA）在此過程中未能得到重視。事實(shí)上，對外援助作為一種有效的政策工具，已經(jīng)對對外投資和貿(mào)易發(fā)揮了不可替代的作用。應(yīng)從加強(qiáng)對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)東道國的宏觀政策援助、實(shí)施本地化戰(zhàn)略、使用援外優(yōu)惠貸款支持合作區(qū)建設(shè)三個(gè)方面實(shí)施改革。

[關(guān)鍵詞] 境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū) 對外援助 對外投資

[中圖分類號] F752 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）01-0051-03

[作者簡介] 李丹（1967 — ），河南南陽人，法學(xué)博士，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：全球治理、國際發(fā)展研究；陳友庚 （1983 — ），湖南岳陽人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向：國際發(fā)展援助。

一、我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展與問題

1. 制造業(yè)成本上升的選擇

自新世紀(jì)以來，我國制造業(yè)的成本逐年上升。與發(fā)達(dá)國家相比，2005年美國制造業(yè)成本高于我國成本22%，2008年降到5.5%。與發(fā)展中國家的墨西哥相比，2006年中國制造業(yè)成本比墨西哥低5%，2009年高出墨西哥20%。成本的上升包括幾個(gè)方面：勞動(dòng)力價(jià)格攀升、原材料成本提高、融資難。自2010年開始在各地出現(xiàn)的“用工荒”表明，我國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)高勞動(dòng)力成本的時(shí)代，低廉勞動(dòng)力成本不再是我國企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。而原材料價(jià)格，自2009年開始迅速上升。我國中小企業(yè)在融資方面也遇到了困難，超過80%的中小企業(yè)依靠自籌資金解決企業(yè)發(fā)展融資問題。而外部，歐美等發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)主義嚴(yán)重，自金融危機(jī)以來，針對我國的貿(mào)易摩擦增多，這都為我國的中小企業(yè)增添了障礙。在這種形勢下，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展具備了其合理性與迫切性。

2. 境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

我國的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是分批進(jìn)行的。2006年11月審批通過了8家，2007年底通過了11家。其做法是：先由我國政府（商務(wù)部牽頭）與政治相對穩(wěn)定、與我國關(guān)系較為友好的國家協(xié)商完畢；商務(wù)部審批通過的企業(yè)與該國政府再簽約，在該國負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)；該企業(yè)在國內(nèi)外吸引企業(yè)進(jìn)入合作區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)集群。我國的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的特點(diǎn)是，從運(yùn)行模式來看，以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，實(shí)行市場化經(jīng)營，這是我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)運(yùn)行的原則；從境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分布的地區(qū)來看，非洲、南亞、拉美等發(fā)展中國家占了大部分；入園企業(yè)多為能源、資源、農(nóng)業(yè)、輕工、冶煉、電子等行業(yè)；主導(dǎo)企業(yè)一般是國內(nèi)的大型企業(yè)，多為國有企業(yè)，而入園企業(yè)則以中小企業(yè)居多。

3. 境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展面臨的問題

投資和收益不成正比，是開發(fā)建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的最大挑戰(zhàn)。贊比亞中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)投資1.4億美元用于園區(qū)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而合作區(qū)取得收益的渠道卻較為狹窄，包括出租廠房、辦公場所、土地、供電、提供物業(yè)服務(wù)、開發(fā)商業(yè)項(xiàng)目等。同樣非洲的另外一個(gè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)——蘇伊士合作區(qū)，其前三年的年均利潤為41.8萬美元，而其投資總額已達(dá)到了8000萬美元，投資利潤率僅為0.52%。按照這樣的情況且在沒有政府補(bǔ)貼的條件下，合作區(qū)需要192年才能收回其投資。從這兩個(gè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的狀況可以看到，盈利能力低下，是制約經(jīng)貿(mào)合作區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的重大問題之一。經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的運(yùn)作模式是以市場化為原則的，政府的補(bǔ)貼只能是一種輔助性的與初期性的啟動(dòng)機(jī)制，合作區(qū)能否走得遠(yuǎn)，關(guān)鍵還是要靠其盈利能力。只有盈利能力提高了，國內(nèi)大量受成本攀升制約而急于尋找投資機(jī)會的企業(yè)才會轉(zhuǎn)移到合作區(qū)來。

我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展的第二個(gè)問題是東道國投資環(huán)境不夠完善。合作區(qū)多布局在發(fā)展中國家，在非洲的數(shù)量不少。發(fā)展中國家雖然具備勞動(dòng)力成本低、原材料成本低、國際貿(mào)易條件相對較好等優(yōu)勢，但其政局不是很穩(wěn)定、社會各項(xiàng)制度比較欠缺、針對合作區(qū)的政策也不夠穩(wěn)定。這都為我國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展帶來了負(fù)面影響。以贊比亞為例，2006年，贊比亞通過了《發(fā)展署法》，并成立了服務(wù)外部投資的機(jī)構(gòu)，也實(shí)施了不少優(yōu)惠投資的政策。但是這些政策與機(jī)構(gòu)運(yùn)行的穩(wěn)定性都成問題，這一屆政府通過的政策到下一屆政府是否有效，都是經(jīng)貿(mào)合作區(qū)所擔(dān)憂的。

我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展所遇到的第三個(gè)問題則是布局有待合理化、定位需要科學(xué)化。我國在南亞國家如柬埔寨、越南、泰國都建立了經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，其中，在越南就建立了兩個(gè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。這幾個(gè)國家面積不大、人口不多，同時(shí)建設(shè)這么多經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，反而導(dǎo)致了各合作區(qū)之間的惡性競爭，造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)、對于合作區(qū)的整體發(fā)展無利。大多數(shù)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)都存在行業(yè)覆蓋過大過全問題。還有些經(jīng)貿(mào)合作區(qū)沒有與我國國內(nèi)對外投資的趨勢對接。我國在各地的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)主要服務(wù)于國內(nèi)中小企業(yè)對外投資，只有符合對外投資的要求，才能保證有大量的企業(yè)涌入到合作區(qū)內(nèi)來。而現(xiàn)有的一些合作區(qū)在自我定位時(shí)沒有對此做出周全的考慮。

二、對外援助服務(wù)于境外

經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的可行性分析

1. 境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)本身是援助改革的產(chǎn)物。從境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展歷程來看，其與對外援助有著密切的聯(lián)系。我國的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)最開始是作為援助的一種手段被提上議事日程的。1995年10月，中共中央召開的改革援外工作會議，提出要將我國改革開放的經(jīng)驗(yàn)用于援助發(fā)展中國家的發(fā)展，幫助其建立類似于深圳、廈門這樣的開發(fā)區(qū)，帶動(dòng)其整體發(fā)展。由此可見，我國境外經(jīng)貿(mào)區(qū)的最初建設(shè)思路是從改革對外援助工作起步的。1998年10月，中埃蘇伊士特區(qū)成立。從蘇伊士特區(qū)的后續(xù)發(fā)展?fàn)顩r來看，我國對于該特區(qū)的功能更多地是看重其帶動(dòng)埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)兩國友誼等方面。也就是說，合作區(qū)更多地具有援助的性質(zhì)，而不僅僅是解決我國對外投資問題的方案。

2. 援助的功能決定了其在境外經(jīng)貿(mào)區(qū)的作用。對外援助不僅是幫助其他發(fā)展中國家發(fā)展的手段，也是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具。大量發(fā)展中國家通過我國的援助，認(rèn)識、接觸并逐漸信任“中國制造”的，我國的對外援助成為“中國制造”出口的一種營銷手段。成套設(shè)備援助援建項(xiàng)目中使用中國的標(biāo)準(zhǔn)，工程項(xiàng)目建設(shè)、后續(xù)的維護(hù)中所需要的原料和設(shè)備都是從中國進(jìn)口。這將形成使受援國產(chǎn)生一定的進(jìn)口依賴，對擴(kuò)大我國產(chǎn)品的出口是有利的。援助對于投資同樣具有推動(dòng)作用。中國對非洲援助與中國對非直接投資之間呈正相關(guān)關(guān)系。

3. 對外援助能切實(shí)解決經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展面臨的問題。首先，我國對外援助中很大一部分是援建受援國的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、電信等。許多發(fā)展中國家雖然有豐富的自然資源，但這些資源所處位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。我國對外援助重視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，極大地便利了我國企業(yè)的對外投資。其次，對外援助為我國企業(yè)對外投資提供了風(fēng)險(xiǎn)保障的作用。我國對外援助引入市場機(jī)制，各類企業(yè)成為執(zhí)行對外援助任務(wù)的主體，極大地減少了企業(yè)對外投資的風(fēng)險(xiǎn)。

到目前為止，對外援助對于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是對于擴(kuò)大出口方面起到了積極作用。但對于投資的影響并不十分顯著，機(jī)制也比較單一。特別是當(dāng)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)成為促進(jìn)對外投資的重要平臺之后，對外援助作為重要的政策工具使用不充分。

三、如何更好發(fā)揮對外援助

在經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)中的作用

1. 加強(qiáng)對合作區(qū)所在國的宏觀政策援助。在我國現(xiàn)有的援助形式中，大多是對受援國的物資援助、技術(shù)援助和項(xiàng)目援助，而極少是以受援國的宏觀政策為援助對象的，這種狀況極大地制約了對外援助發(fā)揮其助推經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展的功能。從國際發(fā)展援助的實(shí)踐看，對于受援國的宏觀政策的援助是可行的，而且得到了一些發(fā)達(dá)國家和世界銀行等國際組織的大量運(yùn)用。與單純的物資援助和技術(shù)、項(xiàng)目援助相比，以受援國宏觀政策為作用對象的援助有著如下突出的優(yōu)點(diǎn)：在尊重受援國主權(quán)前提下的宏觀政策領(lǐng)域的援助，對于受援國發(fā)展所起到的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過項(xiàng)目援助的作用。這種援助能為物資、技術(shù)和項(xiàng)目援助提供賴以發(fā)揮作用的土壤。因此，應(yīng)當(dāng)改革我國的對外援助，選擇幾個(gè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)所在國作為試點(diǎn)，逐步在各經(jīng)貿(mào)合作區(qū)所在國推廣。

2. 實(shí)施援助本地化戰(zhàn)略，加強(qiáng)對合作區(qū)所在地區(qū)的援助。當(dāng)前發(fā)展情況看，如何實(shí)現(xiàn)本地化，是合作區(qū)可持續(xù)發(fā)展要解決的問題。首先要對合作區(qū)所在地區(qū)的交通、水電、通訊等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行援助，再加大資金的投入。其次，應(yīng)加大對合作區(qū)所在地的人力資源援助。我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)面臨的一個(gè)突出問題是所在地的居民對合作區(qū)的發(fā)展不理解，構(gòu)成了不利的社會環(huán)境。同時(shí)，人才缺乏也是困擾合作區(qū)發(fā)展的一大問題。對受援國人力資源的援助不僅是一項(xiàng)增加本地可用人才的辦法，同時(shí)也是一項(xiàng)改善受援國當(dāng)?shù)鼐用駪B(tài)度、建立友誼的好辦法。

3. 加強(qiáng)金融援助，解決合作區(qū)資金緊缺的問題。資金緊缺是當(dāng)前我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)普遍面臨的發(fā)展瓶頸?？梢钥紤]以援外優(yōu)惠貸款的方式加強(qiáng)對各合作區(qū)、入園企業(yè)的資金支持。援外優(yōu)惠貸款是我國自1995年開始實(shí)施的一種新的對外援助方式，到目前已經(jīng)成為我國對外經(jīng)濟(jì)援助資金的主流，2009年到2012年三年間達(dá)到497.6億元人民幣，占援外支出總量的55.7%，超過無償援助與無息貸款這兩種方式的總和。同時(shí)，由于援外優(yōu)惠貸款主要投向中方企業(yè)或中外合資企業(yè)，因此可以考慮將該貸款更多地向合作區(qū)其它相關(guān)企業(yè)傾斜。通過使用援外優(yōu)惠貸款支持合作區(qū)發(fā)展，在不新增財(cái)政支出的條件下調(diào)動(dòng)較大規(guī)模的資金，更好地加強(qiáng)援外工作的系統(tǒng)性。

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