省際邊界中心城市建設(shè)：定位與路徑

王友云 陳琳

[摘要] 為加強省際邊界經(jīng)濟協(xié)作和發(fā)展省際邊界地區(qū)，省際邊界地帶需要進行中心城市建設(shè)。本文以湘鄂渝黔交界的武陵山區(qū)為例，分析了省際邊界中心城市建設(shè)的主要障礙。省際邊界中心城市應準確定位產(chǎn)業(yè)和功能，樹立系統(tǒng)觀念，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭取政策扶持。

[關(guān)鍵詞] 省際邊界中心城市 功能定位 路徑 武陵山區(qū)

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0109-04

[基金項目] 貴州省銅仁市科學技術(shù)局2013年銅仁市科學技術(shù)研究項目“銅仁建設(shè)省際區(qū)域性中心城市規(guī)劃與政策研究〔銅市科研（2013）9-10號〕”；2013年貴州省教育廳高校人文社會科學研究青年項目“貴州省農(nóng)民政治信任實證研究”（項目編號：13QN040）。

[作者簡介] 王友云（1975 — ），湖南溆浦人，廈門大學公共事務學院公共管理專業(yè)博士，貴州銅仁學院公共管理學副教授，研究方向：政府改革與治理、區(qū)域公共管理；陳琳（1975 —），女，貴州玉屏人，貴州銅仁職業(yè)技術(shù)學院辦公室主任，研究方向：公共管理、辦公室管理。

目前，我國正在從國家層面啟動新一輪城市化建設(shè)。依托中心城市進行城市經(jīng)濟圈建設(shè)是推進城市化的主要方略，也是我國改革開放以來城市化發(fā)展的主要方向。但是，我國的城市化、中心城市建設(shè)和城市產(chǎn)生的輻射力都主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達地方，這些地區(qū)也因為城市化的積極推進而得到快速發(fā)展，如京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群。這些發(fā)達地方各地之間因原本就依托省會大城市和互相毗鄰而交往頻繁，奠定了較好的發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟協(xié)作易于進行，加上國家政策向發(fā)達城市群傾斜，使生產(chǎn)要素高度聚集而快速發(fā)展起來。在強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的今天，我國各省行政區(qū)邊界的交界地帶所構(gòu)成的廣大區(qū)域，缺乏經(jīng)濟合作，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要短板，這些地方因分屬不同省份，各行政區(qū)之間如何合作，如何推進省際交界地帶的城市化建設(shè)，是一個很值得研究的問題。本文選取湘鄂渝黔四省市交界地帶的武陵山區(qū)城市化定位和建設(shè)路徑進行分析，分析省際邊界中心城市建設(shè)，從而為省際邊緣地區(qū)探索城市化建設(shè)提供參考。

一、省際行政區(qū)邊界中心城市建設(shè)研究背景

（一）省際行政區(qū)邊界內(nèi)涵與屬性

我國省際邊界線漫長，邊界地區(qū)面積大，陸路邊界線總長5.2萬千米，分布著849個縣市，占全國總縣數(shù)的39%，也就是說占了我國國土面積的1/3強?；诩蟹鲐氶_發(fā)模式的需要，我國共劃出11個省際邊界片區(qū)，這11個省際邊界片區(qū)由各省行政區(qū)交界地帶組成，具有省際邊界的共同特征。省際邊界區(qū)域大都是集老、少、邊、窮、庫于一體的地區(qū)，這些地方長期以來地處各省邊緣，各自為政，缺乏實質(zhì)性合作。省際邊界地帶大都是革命老區(qū)、國家主要庫區(qū)和資源富集區(qū)，也是民族團結(jié)和諧區(qū)、良好生態(tài)區(qū)，是一種“富饒的貧窮”。雖然這些省際邊界地帶因管轄而分治，但這些區(qū)域各政區(qū)之間人文習俗相近，有一定的歷史淵源關(guān)系，山水相連，同處在大山大河的分水嶺，這些親緣地緣關(guān)系使這些地方的深層合作有了一定基礎(chǔ)，而且決定了合作的可行性。

（二）省際行政區(qū)邊界中心城市建設(shè)的因由

省級行政區(qū)邊緣地帶，因遠離各自省會城市，受省會城市的輻射和帶動極其有限。同時，這些省際邊界的各行政區(qū)因分屬不同省份，受行政管轄影響，省際邊界各城市的交往與合作便變得異常艱難，如何使省際邊界各行政區(qū)之間消除壁壘，走向合作，從而實現(xiàn)省際邊界區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，使生產(chǎn)要素向省際邊界中心城市聚集并達到合理分布，成為省際區(qū)域性中心城市建設(shè)理論分析和實踐建構(gòu)的緣起和因由。省際邊界地帶人的觀念、行政生態(tài)、執(zhí)行力水平等同發(fā)達地區(qū)有很大差別。因此，省際邊界地帶各行政區(qū)合作、市場化、城市化、中心城市建設(shè)的具體路徑不同于發(fā)達地區(qū)，應從省際邊界區(qū)域的實際出發(fā)，尋求合作的模式和中心城市建設(shè)的可行路徑。

（三） 研究區(qū)——武陵山區(qū)基本概括

武陵山區(qū)地處湘、鄂、渝、黔四省市行政區(qū)交界地帶，覆蓋范圍包括湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽市部分縣市，貴州銅仁市、遵義市部分縣市和渝東南地區(qū)11個市（州）71個縣（市、區(qū)），其核心區(qū)域主要是指湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、張家界市、懷化市，貴州銅仁市和渝東南地區(qū)。國土總面積為17.18萬平方公里，人口3000多萬人，30多個少數(shù)民族總?cè)丝诩s計1100多萬人。武陵山區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是全國跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區(qū)，也是我國的重要經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，是新世紀國家扶貧開發(fā)的重點區(qū)域和連片集中扶貧新模式的先行先試區(qū)。省際邊界地帶各城市如何進行戰(zhàn)略定位，達到功能互補，建設(shè)省際邊界區(qū)域性中心城市，真正構(gòu)建能互相促進的省際邊界城市經(jīng)濟圈，是一個重要現(xiàn)實問題，需從理論與實踐方面進行探索。

二、省際行政區(qū)邊界中心城市

建設(shè)主要障礙與功能定位

省際行政區(qū)中心城市是一個學術(shù)性稱謂，官方一般稱為省際邊界區(qū)域中心城市，目前學術(shù)界對省際行政區(qū)中心城市的研究尚少。省際行政區(qū)邊界中心城市主要指地處各省行政區(qū)邊界地帶組成的省際邊界區(qū)域內(nèi)，各行政區(qū)政府所在地城市，省際邊界區(qū)域內(nèi)各地級市州和較大區(qū)一級政府所在地城市。湘鄂渝黔交界的武陵山區(qū)省際行政區(qū)邊界中心城市主要有湖南的懷化、吉首、張家界，貴州的銅仁，湖北的恩施，重慶的黔江這六大城市。這些城市分布在省際邊界共同區(qū)域內(nèi)，一向交往頻繁，處于同一層次和發(fā)展水平的經(jīng)濟圈內(nèi)，是整個省際邊界發(fā)展的帶動力，輻射到整個省際邊界區(qū)域的發(fā)展。如何準確定位各省際邊界區(qū)域中心城市的功能，使之不盲目惡性競爭，達到優(yōu)勢互補，功能明確，真正做到“弱弱聯(lián)合”，由弱變強，實現(xiàn)共贏的局面，這是省際行政區(qū)邊界中心城市建設(shè)必須解決的問題。

（一）省際行政區(qū)邊界中心城市建設(shè)的主要障礙

我國省際邊界區(qū)域中心城市建設(shè)存在一些亟需解決的問題。

1. 各自為政，合作意識不強烈，由“行政區(qū)行政”導致“行政區(qū)經(jīng)濟”。這些城市因分屬不同省份，受行政區(qū)管轄的影響，存在合作機制、體制、制度障礙，過分依賴自己省會的輻射力，不去尋求毗鄰地區(qū)的合作。但這些城市遠離各自省會，省城的輻射力極其有限，且因省際邊界城市大都是山地型城市，與省會通達不暢，加強省際邊際區(qū)域內(nèi)各城市之間的合作就成為必然選擇。同時，省際邊界各城市之間存在合作的觀念障礙，甚至在省際邊界一些公共事務問題的解決上互相推諉，與鄰為壑。如清水江是武陵山區(qū)地跨渝湘黔邊界的一條跨界河流，經(jīng)貴州銅仁市松桃縣流入湖南湘西州花垣縣，最后注入長江主要支流澧水，而清水江河流流域正是中國的“錳三角”區(qū)域，這條河流在上世紀末曾受到嚴重污染，其主要原因在于清水江上游的貴州松桃縣大力發(fā)展電解錳行業(yè)，錳礦加工致使下游的清水江湖南段受到嚴重污染，二省交界地區(qū)從官方到民間為此矛盾重重，直到成為嚴重問題由國家有關(guān)部門出面協(xié)調(diào)才得以解決。

2. 各城市功能定位不明確，盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，整個省際邊界區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的分布不合理，區(qū)域整體性功能難以形成和發(fā)揮。如武陵山區(qū)六大城市均遠離大城市，卻都希望成為“大武陵經(jīng)濟圈”的中心城市而展開惡性競爭。湖南懷化因其處于國家西南地區(qū)交通運輸樞紐位置希望成為武陵山區(qū)的經(jīng)濟中心；貴州銅仁市委提出銅仁建設(shè)省際區(qū)域性中心城市的設(shè)想；重慶黔江被重慶市定位為區(qū)域性中心城市，成為渝東南地區(qū)經(jīng)濟中心；湖南吉首和張家界都是武陵山區(qū)旅游中心；湖北恩施州也即將成為滬漢蓉干線上重要城市之一。各城市互相攀比，盲目競爭，最直接的后果就是導致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有發(fā)揮共享效應，空間布局不合理，沒有形成合理的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)趨同，重復建設(shè)多，各城市的特色功能不明確，定位不準確，互相弱化，沒有實現(xiàn)整體效應。

（二）準確定位省際行政區(qū)邊界中心城市功能

省際行政區(qū)邊界中心城市建設(shè)首要的任務是實現(xiàn)整個邊界區(qū)域合理規(guī)劃，這是構(gòu)建省際邊界城市經(jīng)濟圈的基礎(chǔ)。省際邊界區(qū)域交界面積大，分屬各省的地級市州區(qū)城市都是省際邊界區(qū)域中心城市的重點培育對象，只有培育和壯大好這些省際邊界區(qū)域中心城市，才能對廣大的省際交界區(qū)域產(chǎn)生輻射力和帶動力，才能引領(lǐng)整個邊界區(qū)域的發(fā)展，構(gòu)建整個邊界區(qū)域城市經(jīng)濟圈，實現(xiàn)抱團發(fā)展。省際邊際區(qū)域因其分屬各省，各行政區(qū)是互不隸屬的平行關(guān)系，各城市綜合勢力也不相上下，沒有任何一個省際邊界城市能主導整個省際邊界區(qū)域發(fā)展，并且省際邊界面積大而貧困，大多地處山地，必須遵循山地型城市發(fā)展規(guī)律，不能照搬發(fā)達地區(qū)城市建設(shè)模式，這些都決定了必須在整個區(qū)域培育多個城市中心，形成省際邊界區(qū)域多中心的空間治理結(jié)構(gòu)。培育省際邊界區(qū)域多中心城市最重要的問題是以各城市特色進行產(chǎn)業(yè)分工，進行以交通為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過交通干線串聯(lián)各城市組建邊界城市經(jīng)濟圈，達到優(yōu)化省際邊界空間結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)整合效應的目的。省際邊界區(qū)域各中心城市建設(shè)，應從自身特色出發(fā)，進行城市功能定位和產(chǎn)業(yè)分工，避免產(chǎn)業(yè)雷同，形成競爭有序規(guī)范、產(chǎn)業(yè)布局合理、城市定位準確的邊界城市經(jīng)濟圈。如武陵山區(qū)各中心城市的功能定位應根據(jù)區(qū)域?qū)嵡橥苿樱瑓^(qū)域內(nèi)各城市應充分考慮自己的優(yōu)勢，發(fā)展各自特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進人口與產(chǎn)業(yè)集聚，最終形成“大武陵經(jīng)濟圈”，共同服務于武陵山區(qū)這一省際邊界區(qū)域的發(fā)展。

三、 省際行政區(qū)邊界中心城市

建設(shè)實踐路徑探討

（一）樹立系統(tǒng)觀念，明確區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)各城市定位

省際邊界地帶因山同脈，水同源，人文習俗相近，雖然分屬各省行政區(qū)劃，但因親緣地緣因素而確屬一個不可分割的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)內(nèi)，分布著各種生產(chǎn)要素，必須打破地區(qū)壁壘，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，促使各生產(chǎn)要素自由流動，實現(xiàn)區(qū)域市場一體化。省際邊界區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)各城市應依據(jù)已有的基礎(chǔ)進行科學、合理、民主和現(xiàn)代化的統(tǒng)一規(guī)劃，從而形成明確的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位和城市定位，這是建設(shè)省際區(qū)域中心城市的首要問題。只有形成功能明確和互補的城市經(jīng)濟圈分布態(tài)勢，生產(chǎn)要素才能真正實現(xiàn)合理流動和分配，邊界各中心城市之間才能良性互動、和諧發(fā)展。

（二）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)合理的省際邊際區(qū)域空間布局

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生產(chǎn)要素的流動，必須依賴順暢的交通，從而實現(xiàn)快速的物流，國內(nèi)外發(fā)達的中心城市建設(shè)、都市圈、經(jīng)濟圈和產(chǎn)業(yè)帶的形成，無不依賴發(fā)達的立體交通網(wǎng)絡。因此，必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)合理的省際邊際區(qū)域空間布局，這是建設(shè)省際邊界區(qū)域中心城市、形成省際邊界城市圈的關(guān)鍵。省際邊界區(qū)域城市的發(fā)展必須依托交通干線形成邊界城市圈，突破行政區(qū)“藩籬”，實現(xiàn)邊界各城市的通達和區(qū)域深度合作。武陵山區(qū)中心城市建設(shè)，要依托交通干線，優(yōu)化主體空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)外暢達。應加快形成連接周邊四省市省會市府武漢、長沙、貴陽、重慶等的綜合運輸通道，同時加強與長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、長株潭城市群、武漢都市圈、成渝經(jīng)濟區(qū)、黔中經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟圈等重點經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，構(gòu)建“六中心四軸線”經(jīng)濟帶格局。即形成黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁為武陵山區(qū)“六中心”，萬州—黔江—銅仁—凱里、宜昌—張家界—吉首—懷化—柳州、重慶—黔江—恩施—武漢、貴陽—銅仁—懷化—長沙為縱橫軸的“四軸線”主體空間結(jié)構(gòu)。

（三）積極爭取國家政策扶持，推進中心城市建設(shè)

建設(shè)中心城市，實現(xiàn)城市繁榮，必須以一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，應根據(jù)各城市的實際，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。省際邊界區(qū)域更多的是需要發(fā)展基于本地資源的特色產(chǎn)業(yè)，如旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)、基于本地特色資源的產(chǎn)業(yè)。省際邊界城市的產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有國家政策和資金的扶持，才能做大做強。因此，不同于發(fā)達地區(qū)中心城市發(fā)展能依靠自身壯大的特點，省際邊界區(qū)域中心城市需要國家關(guān)懷，精心培育，才能由弱變強。國家應以各城市產(chǎn)業(yè)扶持為重點，以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，產(chǎn)生人口聚集，發(fā)揮聚集效應和規(guī)模效應，積極培育省際邊界區(qū)域中心城市的發(fā)展壯大。武陵山區(qū)是國家連片集中扶貧的先行先試區(qū)，在扶貧開發(fā)過程中，應積極進行城市化和中心城市建設(shè)，以先行先試為契機，積極爭取國家政策扶持，尤其是應爭取國家產(chǎn)業(yè)政策的扶持，積極培育武陵山區(qū)六大省際邊界中心城市發(fā)展壯大，從而帶動整個武陵山區(qū)域發(fā)展。

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