負(fù)面清單的行業(yè)選擇與動態(tài)調(diào)整

崔凡 鄧興華 裴秋蕊

[摘要] 負(fù)面清單單內(nèi)行業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)，是我國進(jìn)一步開放自由貿(mào)易區(qū)的重要問題。巴格瓦蒂的次優(yōu)理論可以作為制訂負(fù)面清單對單內(nèi)行業(yè)進(jìn)行特殊監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前應(yīng)把由于市場不完全、信息不完整而存在著外部性扭曲、增長潛力扭曲的行業(yè)置入負(fù)面清單，進(jìn)行特殊監(jiān)管，審慎對等開放。此外，還可以通過對單內(nèi)行業(yè)的動態(tài)出單來增加行業(yè)活力，擴大開放水平。

[關(guān)鍵詞] 次優(yōu)理論 負(fù)面清單 入單依據(jù) 動態(tài)出單

[中圖分類號] F741 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0084-04

[基金項目]自然科學(xué)基金課題“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展機制與配套政策研究”（71341042）；對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項目（A2012015）；對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育基金項目。

[作者簡介] 崔凡（1972 — ），湖南益陽人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院副院長，教授，博士，研究方向：國際貿(mào)易理論與政策；鄧興華（1987 — ），廣西岑溪人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院博士研究生，研究方向：國際貿(mào)易理論與政策；裴秋蕊（1980 — ），女，江蘇徐州人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士研究生，研究方向：跨國經(jīng)營與對外直接投資。

一、關(guān)于負(fù)面清單行業(yè)選擇問題

行業(yè)選擇問題是負(fù)面清單研究和中美雙邊投資協(xié)定談判中最重要的問題之一，直接涉及我國外資政策的改革問題。負(fù)面清單當(dāng)前已經(jīng)在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)得到了初步應(yīng)用，并且經(jīng)上海自貿(mào)區(qū)管委會制訂增刪已經(jīng)出臺了2013和2014兩版負(fù)面清單。但是還存在著負(fù)面清單入單依據(jù)相對薄弱，修訂程序不夠透明，缺乏相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制等問題。

在我國初步使用負(fù)面清單與不符措施在相關(guān)雙邊投資協(xié)定中保留相應(yīng)行業(yè)的外資管理權(quán)限的過程中，需要結(jié)合我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平，不斷提高相關(guān)政策的透明度和修訂的公開與科學(xué)性。一方面應(yīng)該努力爭取做到入單有據(jù)，所有不符合負(fù)面清單外的管理的外資限制措施，都應(yīng)該是國內(nèi)法律和部門規(guī)章法規(guī)等已經(jīng)明示區(qū)分限制的行業(yè)，所有清單內(nèi)行業(yè)都應(yīng)該能查到相應(yīng)的入單依據(jù)。另一方面則是在制訂負(fù)面清單的過程中，對部分行業(yè)應(yīng)該做到出單有期，即對于一些有可能存在外部性或者尚屬于幼稚或新興產(chǎn)業(yè)的部門，不得不在一定時期內(nèi)采取外資進(jìn)入審批或者是相應(yīng)的外資控股限制的情形下，也應(yīng)該時刻考察監(jiān)管這些行業(yè)的動態(tài)經(jīng)濟變動。對于一些在規(guī)定時期內(nèi)，限制外資的過程中由于自身存在種種問題而沒有得到充分發(fā)展的，由于過度保護而給相關(guān)上下游行業(yè)和消費者帶來了不利影響的行業(yè)，應(yīng)該設(shè)定一定的期限使其對外資進(jìn)一步開放，利用外資的競爭效應(yīng)和相應(yīng)的對消費者帶來的福利改進(jìn)，彌補該行業(yè)由于外資進(jìn)來帶來的潛在風(fēng)險。而對于另外一些通過一定時期內(nèi)的外資限制而得到了保護和發(fā)展的行業(yè)，也應(yīng)該在行業(yè)發(fā)展水平提高之后開放對外資的相應(yīng)限制措施，以爭取在未來獲得更好的發(fā)展。對這些行業(yè)的動態(tài)調(diào)整，既可以反映我國外資管理政策的前瞻性與科學(xué)性，又展示了我國較高的開放水平與改革意識，也使內(nèi)資意識到行業(yè)的保護是有限度的，傳達(dá)一種強調(diào)未來轉(zhuǎn)型升級和競爭加劇的信號，有利于內(nèi)資企業(yè)充分利用相關(guān)資源，加強改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，以應(yīng)對將來的更加公平開放的競爭環(huán)境。同時有限度地在過渡期后最大程度地開放相關(guān)行業(yè)，也將會使我國在當(dāng)前以采取負(fù)面清單和不符措施為主要形式的雙邊投資協(xié)定談判中，占據(jù)更為有利的地位，爭取相關(guān)國家對我國企業(yè)在更多行業(yè)中提供準(zhǔn)入前國民待遇或最惠國待遇，以利于我國企業(yè)更好地進(jìn)行海外投資或并購。

二、負(fù)面清單管理的理論背景

負(fù)面清單的修訂，最重要的就是判斷一個行業(yè)是否需要放進(jìn)負(fù)面清單進(jìn)行特殊管理，或者是留在清單之外允許外資獲得準(zhǔn)入前國民待遇，享受和內(nèi)資進(jìn)入一樣的管理措施。這個過程對政策制訂者來說，最主要的理論基礎(chǔ)就是巴格瓦蒂的次優(yōu)理論。次優(yōu)理論解釋是政策會產(chǎn)生什么樣的影響，同時應(yīng)該對什么樣的目標(biāo)應(yīng)用什么樣的政策，來解釋政府的政策工具和政策對象選擇。

在現(xiàn)實當(dāng)中，由于市場的不完全，包括外部性等市場失靈因素的廣泛存在，也必然會使得一些領(lǐng)域如特定部門或特定地區(qū)產(chǎn)生扭曲，而巴格瓦蒂（Bahgwati）對次優(yōu)理論最大的補充就是，以政策造成的扭曲對抗原先就有的扭曲，在這一思想的指出下，政策制訂對象應(yīng)該是原先就由于市場失靈已有扭曲的領(lǐng)域，同時對于已經(jīng)有扭曲的領(lǐng)域，應(yīng)該采用直接和該領(lǐng)域相關(guān)的政策來進(jìn)行干預(yù)，比如對于保護國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該直接應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策，而不是關(guān)稅等貿(mào)易政策，政策和管理對象的原有扭曲一一對應(yīng)，這就是次優(yōu)原理的Target Principle（盯準(zhǔn)原則）。

這一原理在包括貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)等政策工具的研究中得到了大量的證實。從這一理論出發(fā)，新型投資自由化的政策選擇，即可理解為政府應(yīng)該選擇原先存在扭曲的行業(yè)，通過列入負(fù)面清單，采用不符合準(zhǔn)入前國民待遇的特殊監(jiān)管措施，對這些行業(yè)進(jìn)行管理，包括核審、限制外資比例、控制外資進(jìn)入速度與禁止進(jìn)入等手段，來修正這些行業(yè)所存在的扭曲。政策制訂者研究具體行業(yè)是否進(jìn)入的時候，最重要的即是考察該行業(yè)在不采用特殊監(jiān)管措施而進(jìn)行單外管理的情況下，是否會出現(xiàn)由于外資進(jìn)入而帶來的扭曲，例如負(fù)的外部性，對于文化資源等的潛在風(fēng)險以及外資本身撤資和運營過程中與東道國的潛在沖突帶來的系列扭曲等。如果該行業(yè)存在一種或多種的扭曲的可能性，則政府應(yīng)用負(fù)面清單與特殊監(jiān)管措施對這些行業(yè)進(jìn)行管理即是可行的，合理的。但如果不存在這些扭曲，政策制訂者強行將這些行業(yè)放入負(fù)面清單進(jìn)行管理，就會造成由于政策干預(yù)而造成新的偏離。在這一基礎(chǔ)上，審視不同行業(yè)是否應(yīng)該列入負(fù)面清單進(jìn)行管理，即可以轉(zhuǎn)化為考察這些行業(yè)是否具有內(nèi)在的潛在的扭曲問題，進(jìn)一步考察一個行業(yè)是否存在外部性，是否具有潛在的對國家安全和文化及社會穩(wěn)定等風(fēng)險，是否有內(nèi)外資事后監(jiān)管和控制的差異，是否有可能是幼稚性行業(yè)等因素。

除了上述因素之外，還需要考慮的一個問題是，在制訂負(fù)面清單和學(xué)習(xí)相關(guān)以負(fù)面清單和不符措施為主體的新型外資管理方式的過程中，我們的經(jīng)驗不足，特別是難于對所有行業(yè)是否存在潛在的扭典得到非常精確而客觀的度量，因此制訂和調(diào)整負(fù)面清單的過程，也是一個學(xué)習(xí)的過程，在理論上而言，則更是一種信息不完全情況下應(yīng)用次優(yōu)理論，調(diào)整相應(yīng)行業(yè)問題的過程。這一方面需要相關(guān)政策制訂部門適當(dāng)保守，在推動開放和外資進(jìn)入的同時，對于一些較為敏感的行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?fù)面清單內(nèi)監(jiān)管；同時還需要參考全球其它國家的行業(yè)選擇與部門選擇。對于多數(shù)國家都采取外資限制措施的行業(yè)或者部門，在對相關(guān)行業(yè)是否存在扭曲無法判斷或者判斷為不需要限制外資的情況下，應(yīng)該參考相關(guān)國家的政策選擇，對相關(guān)行業(yè)采取保守穩(wěn)健的清單內(nèi)監(jiān)管措施。

三、負(fù)面清單行業(yè)選擇依據(jù)與調(diào)整框架

按照次優(yōu)理論和盯準(zhǔn)原則，所有需要放入負(fù)面清單進(jìn)行管理的行業(yè)都存在一定的扭曲而不能達(dá)到自動的帕累托最優(yōu)，都可以通過實施相應(yīng)的監(jiān)管措施推動行業(yè)更好更快的發(fā)展，在提高競爭力的同時實現(xiàn)社會福利最大化。

在現(xiàn)實操作中，有如下可能性途徑可以用來觀察行業(yè)是否存在扭曲：

一是我國已有法律和部門規(guī)章。法律和部門規(guī)章是已有的國內(nèi)法，無論是上海自由貿(mào)易試驗區(qū)作為區(qū)域嘗試性立法，或者是在未來的中美和中歐以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的雙邊投資協(xié)定的談判中，都應(yīng)該考慮以已有的法律和部門規(guī)章為基礎(chǔ)，這也是多數(shù)國家在雙邊投資協(xié)定中最常見的做法，即保留原有立法中不符合新的投資開放規(guī)定的條款不變，待以后國內(nèi)法修訂時再行開放，不因為雙邊協(xié)定的成立而直接將沖突的國內(nèi)法全部清除。這是因為作為外資管理和政府部門或者從事雙邊投資協(xié)定談判的部委而言，按照已有法律和部門法規(guī)對外資的限制性規(guī)則，即是遵從了從事相關(guān)行業(yè)管理或經(jīng)營的相關(guān)立法人士與實際管理部門的意見，盡管存在著由于立法過程中的部門利益和保護主義的存在，但整體而言，這些法規(guī)對外資的限制，往往更多地反映出相關(guān)行業(yè)的一種原生保護的需要，也反映出這些政策制訂者對于政策目標(biāo)與政策工具的對應(yīng)性的考慮。對于上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的兩版負(fù)面清單的制訂，這一原則無疑是最為重要的，在我國未來與各國進(jìn)行雙邊談判中，需要進(jìn)一步整理我國已有法律和部門規(guī)章條款中對于外資的限制和監(jiān)管措施，把散落在不同文件中對具體行業(yè)的監(jiān)管要求與管理方案充分反映到談判草案中，吸收各部門和各立法機構(gòu)已有的對各行業(yè)的認(rèn)識，去除部分由于環(huán)境變化和市場需要已經(jīng)不適用于過去的一些保護條款的行業(yè)，達(dá)到基于立法者與行業(yè)主管者的對行業(yè)是否存在扭曲的基本認(rèn)識。

二是學(xué)界、行業(yè)主管部門和行業(yè)具體經(jīng)營企業(yè)對于行業(yè)的研究報告與申請文書。這部分即是“政學(xué)商結(jié)合”，在負(fù)面清單的修訂和增刪過程中，從程序上增加透明度和增加政策的說服力的重要途徑之一，要廣泛聽取各方面意見，同時，考察外資所投行業(yè)的環(huán)境外部性。對于一些排放水平較高的行業(yè)，能耗較大的行業(yè)，適當(dāng)?shù)叵拗仆赓Y進(jìn)入也是合理的。但是這種信息往往來源于具體行業(yè)經(jīng)營者和主管部門的數(shù)據(jù)與統(tǒng)計資料，而難于為制訂外資管理政策和從事雙邊投資協(xié)定談判的主管部門所得。這就需要修訂負(fù)面清單，廣開言路，廣泛聽取相關(guān)行業(yè)和主管部門與學(xué)界的看法，綜合審慎考慮，穩(wěn)妥地調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容。

三是不同國家間已有的負(fù)面清單和不符措施所覆蓋的行業(yè)范圍。要考察其他國家的做法，把世界上多數(shù)國家都有所保留的行業(yè)也進(jìn)行相應(yīng)的保留，避免未來陷于無法周轉(zhuǎn)的境地，同時將一些與我國較為類似或者是發(fā)展方向較為類似的國家的保留行業(yè)，也借鑒于我國的負(fù)面清單修訂中。在負(fù)面清單的制訂，或者是雙邊投資協(xié)定針對不符措施或特殊監(jiān)管措施的應(yīng)用部門或行業(yè)的列示中，應(yīng)該盡可能地列示更多行業(yè)，包括多數(shù)國家都進(jìn)行的不符措施保留的行業(yè)。還要結(jié)合我國的實際情況，除了一些涉及國家安全、自然資源與環(huán)境、土地以及高科技行業(yè)或者是文化等意識形態(tài)較重要的行業(yè)保留在負(fù)面清單中進(jìn)行特殊監(jiān)管外，還應(yīng)考慮將國際上曾經(jīng)由于外資大幅撤離或者是與東道國容易發(fā)生沖突而有負(fù)面影響或潛在風(fēng)險的行業(yè)，也一同列示。

四是行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步速度與我國在該行業(yè)的科研水平。負(fù)面清單和不符措施管理方式，對于清單內(nèi)的行業(yè)而言，更多的是一種保護作用。那么這種保護作用除了在一般情況下適用于一些外部性較大，市場失靈風(fēng)險較高的行業(yè)之外，另一種可能的需求就是應(yīng)用于一些增加較快而當(dāng)前發(fā)展還相對薄弱，但由于我國的要素稟賦或者科技水平等的發(fā)展變動，在未來有可能成為較有競爭力的行業(yè)部門。對于這些部門而言，直接開放外資的準(zhǔn)入前國民待遇，可能會對一些處于增長期的企業(yè)造成毀滅性打擊，因此同時運用產(chǎn)業(yè)政策和外資管理政策對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行一定程度的扶持，可能在一定程度上是合理的。對這些行業(yè)進(jìn)行研究討論的時候，就需要考察這些行業(yè)現(xiàn)有的發(fā)展情況以及根據(jù)這些行業(yè)的科技儲備和行業(yè)增長水平，觀察未來一定時期內(nèi)這些行業(yè)的增長前景。對于一些有較高增長潛力能夠成為我國未來一定時期內(nèi)增長引擎的行業(yè)，可以考慮由于行業(yè)的幼稚性和這些行業(yè)內(nèi)中資企業(yè)競爭力提高帶來的正向效果，而給予一定時間的負(fù)面清單內(nèi)的外資監(jiān)管措施，以爭取進(jìn)入的外資相對有序，能夠?qū)鴥?nèi)行業(yè)產(chǎn)生良好的示范和競爭效應(yīng)，而又不至于過度剝奪相關(guān)行業(yè)的增長空間。在這一意義上，需要注意考察行業(yè)的增長空間與潛力，將巴格瓦蒂的次優(yōu)理論放到一個動態(tài)的環(huán)境下進(jìn)行考察，對于一些存在著動態(tài)靜態(tài)收效不一致的部門，以其長期的總收益是否適用負(fù)面清單進(jìn)行監(jiān)管作為最終決定的依據(jù)。目前來看，一些生物制藥行業(yè)，新能源行業(yè)和新法制造業(yè)都可以適當(dāng)考慮列入負(fù)面清單，進(jìn)行相應(yīng)的一定期限的保護。

但是列示進(jìn)入負(fù)面清單采用不符措施對外資進(jìn)行限制或禁示的行業(yè)，往往也會給國內(nèi)企業(yè)一種保護的幻覺，甚至有可能因此產(chǎn)生壟斷或侵害消費者利益的行為?？梢赃M(jìn)一步增加一種創(chuàng)新性的動態(tài)調(diào)整條款，對于部分競爭力較弱的行業(yè)，以及部分幼稚性行業(yè)，考慮增加對相關(guān)行業(yè)包括行業(yè)平均利潤水平、規(guī)模、國際競爭力等情況的定量考核，酌情刪減，避免部分行業(yè)由于相關(guān)保護而喪失國際競爭力。

根據(jù)以上分析，我們可以得到未來修訂或準(zhǔn)備在雙邊投資協(xié)定談判中的負(fù)面清單一般程序性框架。首先，按照已有的國內(nèi)成文法和部門規(guī)章，整理出完整的外資行業(yè)限制；其次，咨詢并聽取相關(guān)行業(yè)主管部門、學(xué)者與企業(yè)的意見，對部分行業(yè)是否存在市場失靈，特別是由于外資廣泛進(jìn)入而加重市場失靈的情況進(jìn)行核實研究，對確實存在包括但不限于外部性、環(huán)境資源等公共品風(fēng)險、文化與意識形態(tài)風(fēng)險、國防安全以及行業(yè)發(fā)展初期等動態(tài)和靜態(tài)的扭曲，需要通過負(fù)面清單進(jìn)行保護的行業(yè)，在已有的成文法的保護上進(jìn)行增刪，再列入負(fù)面清單進(jìn)行管理；對已經(jīng)列入負(fù)面清單的行業(yè)，要堅定地進(jìn)行管控，而對于一些外部性或資源性行業(yè)，則根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，在堅持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行保護，但對于一些屬于短期內(nèi)產(chǎn)能過?；虬l(fā)展階段處于初期的行業(yè)，則應(yīng)該采取動態(tài)考核，考察負(fù)面清單管理和外資進(jìn)入對行業(yè)的利弊得失，并依據(jù)考察結(jié)果，對于在保護中依舊無法發(fā)展，或者已經(jīng)得到較為充分的發(fā)展而足以與外資合理競爭的行業(yè)，列示其移出負(fù)面清單的過渡期，為行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和指導(dǎo)外資未來的投資方向提供明確的信號。堅持這些基礎(chǔ)與原則修訂的負(fù)面清單，將更具有透明度與指導(dǎo)意義，對于提供明確的可預(yù)期的投資開放自由化，和適當(dāng)?shù)乇Ｗo我國行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的競爭力與有序穩(wěn)定的經(jīng)濟社會秩序是更為有益的。

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