上海自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入制度探討

作者簡(jiǎn)介：韓亞菲（1990.09-），女，漢族，浙江紹興人，碩士研究生，華東政法大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

摘要：上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行積極推進(jìn)外資準(zhǔn)入制度的創(chuàng)新，推進(jìn)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”+“負(fù)面清單”管理模式，吸引外資成果顯著，但仍存在一定問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從進(jìn)一步削減清單、重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)保護(hù)、完善區(qū)內(nèi)法律保障體系及消除隱性壁壘等方面加以改善。

關(guān)鍵詞：外資準(zhǔn)入；準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；負(fù)面清單

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中規(guī)定，試驗(yàn)區(qū)的總體目標(biāo)包括經(jīng)過(guò)兩至三年的改革試驗(yàn)，積極推進(jìn)外商投資管理體制改革，努力形成促進(jìn)投資和創(chuàng)新的政策支持體系，力爭(zhēng)建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。為達(dá)成這一目標(biāo)，自貿(mào)區(qū)積極推進(jìn)外資準(zhǔn)入制度的創(chuàng)新，包括首度嘗試準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式。

一、外資準(zhǔn)入制度

外資準(zhǔn)入制度是一國(guó)外資政策與法律的首要內(nèi)容與核心，指東道國(guó)賦予投資國(guó)在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段和營(yíng)運(yùn)階段擁有的權(quán)利及相應(yīng)限制的具體規(guī)定，包括準(zhǔn)入的行業(yè)領(lǐng)域、具體權(quán)利等實(shí)體性規(guī)定，以及對(duì)外商投資的審批、監(jiān)管、訴訟等程序性規(guī)定。東道國(guó)結(jié)合外商投資對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響以及自身戰(zhàn)略等因素，對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)施不同程度控制。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)根據(jù)開(kāi)放程度和監(jiān)管力度的差異將其分為五種模式，1目前世界各國(guó)普遍采用投資控制模式，2東道國(guó)承認(rèn)法律法規(guī)中針對(duì)外商直接投資的限制性規(guī)定，不為外國(guó)投資者提供無(wú)條件的權(quán)利，只在投資者進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)后的營(yíng)運(yùn)階段給予國(guó)民待遇，即“準(zhǔn)入后過(guò)國(guó)民待遇”。我國(guó)法律也并未賦予外國(guó)投資者“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，即在批準(zhǔn)外國(guó)投資者及其投資流入中國(guó)市場(chǎng)之前就給予其國(guó)民待遇。

二、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的管理模式

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇由于開(kāi)放程度的不同，可以分為有限的國(guó)民待遇準(zhǔn)入附帶“正面清單”和全面的國(guó)民待遇準(zhǔn)入附帶“負(fù)面清單”。

“正面清單”管理模式，就是在外商投資領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入階段，將不給予外資企業(yè)國(guó)民待遇作為一般規(guī)定，同時(shí)以在雙方談判或投資協(xié)定中做出承諾的方式單獨(dú)列出可以給予外國(guó)投資者享受?chē)?guó)民待遇的具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)目前采取此種管理模式，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》明確列明了外商投資項(xiàng)目鼓勵(lì)類(lèi)354條、限制類(lèi)80條和禁止類(lèi)39條，未列入該目錄的項(xiàng)目為允許類(lèi)外商投資項(xiàng)目。該模式可避免原則上承擔(dān)國(guó)民待遇義務(wù)對(duì)國(guó)家主權(quán)的約束，從而保證東道國(guó)政府可以主動(dòng)控制本國(guó)的資本市場(chǎng)，但可能存在過(guò)度投資東道國(guó)“正面清單”中產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩以及權(quán)力尋租等問(wèn)題。

“負(fù)面清單”管理模式則能解決“正面清單”管理模式的缺點(diǎn)。負(fù)面清單相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，東道國(guó)在引進(jìn)外資時(shí)，以清單方式列明針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不相符的管理措施，或者對(duì)投資者業(yè)績(jī)要求和高管要求等方面的管理限制措施。與正面清單的“只可以投這些”相比，負(fù)面清單則是表示“除了這些什么都可以投資”。這種模式使得外資準(zhǔn)入更加公開(kāi)透明，減少權(quán)力尋租空間，同時(shí)增加外商投資的選擇空間及積極性。

三、上海自貿(mào)區(qū)的外資準(zhǔn)入制度

上海市政府頒布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)管理辦法》規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，實(shí)施外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）管理模式。對(duì)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，但國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外?！庇纱丝闯錾虾Ｗ再Q(mào)區(qū)實(shí)行的是“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式，以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單模式許可管理為輔。上海市頒布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，負(fù)面清單內(nèi)投資仍按照原有法律規(guī)定辦理，而清單外的投資則按照內(nèi)外資一致的原則推行國(guó)民待遇。

2013版負(fù)面清單是以2012年的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為依據(jù)，并未做實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)，僅將禁止類(lèi)和限制類(lèi)合并，并明確該清單的負(fù)面性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上制定了2014版本，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)及代碼》（2011年版）分類(lèi)編制，S公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織、T國(guó)際組織2個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)不適用負(fù)面清單，同時(shí)實(shí)質(zhì)性取消取消或放寬了部分特別管理措施。上海官方表示2015版負(fù)面清單初步方案也即將出臺(tái)，將進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放度和透明度。

負(fù)面清單模式使得政府部門(mén)不能輕易推出鼓勵(lì)支持類(lèi)投資項(xiàng)目，外商投資更加依靠市場(chǎng)機(jī)制，政府管制放松，權(quán)力尋租空間減少。而外資企業(yè)可以對(duì)照這個(gè)清單實(shí)行自檢，對(duì)其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改，從而提高外資進(jìn)入效率，同時(shí)可選擇不出現(xiàn)在負(fù)面清單上的所有投資項(xiàng)目，大大提高外國(guó)投資者的選擇自由權(quán)，有利于自貿(mào)區(qū)更好地引進(jìn)外資。

四、自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入制度的挑戰(zhàn)及改進(jìn)

上海自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入制度引入準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單，進(jìn)一步開(kāi)放了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，2014版負(fù)面清單相較2013版更進(jìn)一步開(kāi)放，但仍存在多重挑戰(zhàn)。結(jié)合現(xiàn)有問(wèn)題并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)可從以下幾點(diǎn)加以改善：

（一）進(jìn)一步縮減負(fù)面清單

盡管2014版負(fù)面清單已在2013版基礎(chǔ)有所修訂，但減少管理措施的行業(yè)主要為農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)這類(lèi)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商鮮少投資的行業(yè)，負(fù)面清單縮減程度不明顯。第二產(chǎn)業(yè)外資準(zhǔn)入不符措施的開(kāi)放程度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。3同時(shí)在逐年削減負(fù)面清單的過(guò)程中，由于信息滯后，一個(gè)突出問(wèn)題就是清單的減負(fù)程度和其他政府職能部門(mén)的審批減負(fù)程度不配套。外商不能預(yù)測(cè)在走出負(fù)面清單之后是否會(huì)在行政審批許可過(guò)程中遭遇到其他麻煩。當(dāng)然負(fù)面清單的制定要緊密結(jié)合國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，預(yù)計(jì)軟件和信息服務(wù)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)力薄弱的產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大開(kāi)放會(huì)遭受一定沖擊，則要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)。故立法者在制定時(shí)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐成果并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行更深層次研究，爭(zhēng)取出臺(tái)更高可操作性的方案。

（二）重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)保護(hù)

全面開(kāi)放未來(lái)投資監(jiān)管體制對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都包含了極大風(fēng)險(xiǎn)，故應(yīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要影響的能源、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行例外保護(hù)，將其列入禁止清單從而明確排除在外資準(zhǔn)入范圍外。將較重要的行業(yè)領(lǐng)域列入限制類(lèi)清單，并保留增加新的限制措施的權(quán)力，以便能在未來(lái)行業(yè)變化時(shí)可以有應(yīng)付措施。對(duì)其他一般性行業(yè)可不列入負(fù)面清單，但自貿(mào)區(qū)必須保留出于國(guó)家安全和公共利益進(jìn)行審查的權(quán)力，并堅(jiān)持保留自行判斷“國(guó)家安全及公共利益”的權(quán)力，以便在關(guān)鍵時(shí)刻維護(hù)國(guó)家利益，減少投資自由化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的負(fù)面影響。

（三）建立更強(qiáng)有力的法制保障體系

在削減負(fù)面清單的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)內(nèi)反壟斷、國(guó)家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及環(huán)境保護(hù)等方面的立法。自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)大開(kāi)放吸引更多外商投資，更需要我們完善現(xiàn)有的相關(guān)立法，以使外國(guó)投資者有明確的法律可依，防止發(fā)生無(wú)配套法律的尷尬局面。

（四）消除隱性壁壘

負(fù)面清單管理模式的提出突破了現(xiàn)有制度下對(duì)企業(yè)類(lèi)型的限制，此后實(shí)施過(guò)程中內(nèi)資和外資都是國(guó)民待遇，不同性質(zhì)的企業(yè)平等對(duì)待。4但這并不意味著內(nèi)外資企業(yè)能真正實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)幾十年的行政審批投資準(zhǔn)入管理體制下，財(cái)稅制度、行政管理等方面的政策皆因企業(yè)性質(zhì)不同而存在差異，這種壁壘短時(shí)間內(nèi)無(wú)法消除。這就需要政府機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)行政改革，如在區(qū)內(nèi)項(xiàng)目審批程序上保持公開(kāi)透明，在公共財(cái)政、行政管理以及金融支持等方面的配套改革及時(shí)跟進(jìn)，以便真正實(shí)現(xiàn)投資自由及平等。（作者單位：華東政法大學(xué)）

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