深化農(nóng)村土地制度改革與增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入研究

張克俊 高杰 付宗平

內(nèi)容提要：當前，我國農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)出在純收入中所占比重較小、增長緩慢、城鄉(xiāng)差距較大且有擴大、不同地區(qū)結構差異明顯等特征。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，但在現(xiàn)有土地制度的制約下并沒有盤活？為促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加，應從明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權、規(guī)范土地經(jīng)營權流轉、盤活農(nóng)村宅基地和房屋財產(chǎn)、完善農(nóng)村集體建設用地流轉、改革征地制度等方面采取有力措施 同時，要加強農(nóng)村基礎設施建設、完善農(nóng)村社會保障制度、強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐、修訂相關配套法律法規(guī)，這是增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的重要保障。

關鍵詞：農(nóng)民財產(chǎn)權；農(nóng)村土地制度；財產(chǎn)性收入

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）01-0034-06

DOJ：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.008

一、引言

縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會的重要內(nèi)容。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 65元，實際增長9.6%；農(nóng)民人均純收入7917元，實際增長10.7%。雖然我國農(nóng)村居民人均純收入增長已經(jīng)連續(xù)幾年高于城鎮(zhèn)居民，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍高達3.10：1。縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，除要進行收入分配體制改革、通過稅收等手段調(diào)節(jié)過高收入外，關鍵是增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入由家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產(chǎn)性收入四類收入構成。從家庭經(jīng)營性收入來看，由于農(nóng)業(yè)比較效益偏低，加之農(nóng)業(yè)正向分工分業(yè)的方向發(fā)展，發(fā)展規(guī)?；F(xiàn)代化、集約化農(nóng)業(yè)實際上在相當程度上是給少部分規(guī)模種養(yǎng)大戶帶來比較高的收入，而對于一般農(nóng)戶而言，家庭收入占總收入的比重卻呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。從工資性收入來看，近年來農(nóng)民外出務工收入連續(xù)幾年實現(xiàn)較快增長，但不可忽視的是，我國正處于經(jīng)濟轉型的過程中，經(jīng)濟發(fā)展正進入一個新常態(tài)，受宏觀經(jīng)濟形勢與經(jīng)濟增長速度放緩的影響，未來農(nóng)民工資性收入增長的潛力面臨巨大挑戰(zhàn)。從轉移性收入來看，近年來隨著國家不斷加大對“三農(nóng)”的投入，農(nóng)民的轉移性收入獲得了較快增長，但我國對“三農(nóng)”的投入基數(shù)已經(jīng)較大，加之經(jīng)濟新常態(tài)下國家財政壓力，未來農(nóng)民轉移性收入的潛力極為有限。因此，當前我國農(nóng)民工資性收入、家庭經(jīng)營性收入和轉移性收入增長空間越來越小情況下，增加財產(chǎn)性收入是農(nóng)民增收的有效途徑。

在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入中，土地是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，蘊藏巨大的增收潛力，但由于長期以來對農(nóng)民財產(chǎn)權可轉讓性的限制而導致城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入出現(xiàn)了巨大差距，如果能夠破除農(nóng)民土地財產(chǎn)權實現(xiàn)的制度制約因素，那么未來農(nóng)民財產(chǎn)性收入將可能會有比較大的增長。因此，從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā)，進一步完善和創(chuàng)新土地財產(chǎn)權制度，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民獲得更多的土地財產(chǎn)性收入，是當前和今后深化農(nóng)村改革的重要任務。

二、我國農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入現(xiàn)狀解析

經(jīng)過30多年的改革開放，我國農(nóng)民收入呈快速增長態(tài)勢，但與農(nóng)民純收入增長相比，農(nóng)民財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)基數(shù)小、占純收入比重低、與城市居民差距大、地區(qū)之間不平衡的特點。

（一）農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入基數(shù)小、比重低

進入21世紀以來，隨著農(nóng)村市場化改革的推進，我國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入開始形成并逐年增長。2000年我國農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入為45.04元，到2012年增長到249.05元，l2年時間增長了4.5倍，年均增長15.25%，增長速度較快。但從絕對數(shù)量看，我國農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入基數(shù)仍然很低，占農(nóng)民純收入的比重很小。2012年我國農(nóng)民人均純收入7917元，但農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅占農(nóng)民人均純收入的3.15%，如在2007-2012年的6年間，農(nóng)民財產(chǎn)性收入占純收入比例增長緩慢，2010年達到最高比例3.42%，隨后出現(xiàn)下降（見圖1）。在我國農(nóng)民現(xiàn)有收入構成中，其主要收入來源于外出務工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工資性收入和家庭經(jīng)營性收入所占比重超過90%，因而社會工資水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益直接決定著農(nóng)民收入水平。近年來，隨著農(nóng)民工工資大幅度波動，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險大幅增加，農(nóng)民收入的不確定性顯著提高，必須加快建立農(nóng)民增收的長效機制，尋找新的收入增長點，優(yōu)化農(nóng)民收入結構，才能從根本上解決未來農(nóng)民增收的持續(xù)性難題，而其中的關鍵在于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，不斷提高財產(chǎn)性收入在純收人中的比重。

（二）財產(chǎn)性收入的城鄉(xiāng)差距十分明顯，且有逐漸擴大趨勢

改革開放30多年來，城鄉(xiāng)居民收入均實現(xiàn)了較大幅度的增長，然而城鄉(xiāng)居民收入差距尤其是財產(chǎn)性收入差距擴大的趨勢并未根本改變。從絕對數(shù)量看，城鎮(zhèn)居民的人均財產(chǎn)性收入顯著高于農(nóng)村居民。2012年城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性收入為706.96元，而同期農(nóng)村居民僅為249.05元，差距高達2.82倍。從相對差距變化看，2007-2012年期間，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入之比在呈現(xiàn)逐漸縮小之勢后又有所擴大，2007-2010年分別為2.72：1、2.61：1、2.58：1、2.57：1，但2011-2012年這兩年迅速回升到2.84：l（見圖2和圖3）。

造成城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距增大的原因在于：近年來.以樓市為代表的資產(chǎn)價格迅速增長，城市居民財產(chǎn)性收入總額迅速膨脹，這部分收入主要流向了擁有資產(chǎn)較多的城市居民，而農(nóng)村居民的不動產(chǎn)交易受諸多限制，動產(chǎn)交易渠道單一，農(nóng)民能夠獲得的財產(chǎn)性收入極為有限。在財富的“馬太效應”下，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，必須縮小城鄉(xiāng)居民間財產(chǎn)性收入差距，尤其要增加資產(chǎn)在農(nóng)民財產(chǎn)性收入構成中的比重。但是，目前農(nóng)民的房屋、宅基地等財產(chǎn)因種種政策限制難以變現(xiàn)，使得資產(chǎn)對農(nóng)民的財產(chǎn)性增收貢獻較低。

（三）地區(qū)之間農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入差距十分突出

由于我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距十分巨大，造成不同地區(qū)之間農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的差距也十分突出，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入遠高于經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)。如2011年北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入分別達到1537.0元、742.4元、l244.1元、414.3元、555.7元、490.4元，分別占純收入的10.4%、6.O%、7.7%、3.8%、4.3%、5.2%；而西部的重慶、四川、貴州、甘肅、寧夏等省市201 1年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入僅為139.7元、140.4元，59.5元、82.5元、116.4元，分別僅占農(nóng)村居民人均純收入的2.2%、2.3%、1.4%、2.1%、2.2%（見表1）。

造成這種現(xiàn)象的根本原因是由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而帶來的財產(chǎn)性收入來源結構上的差異。根據(jù)2011年國家發(fā)展改革委員會青年調(diào)研第三組對廣東佛山市南海區(qū)與云南省昌寧縣的農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的調(diào)查，作為發(fā)達地區(qū)的佛山市南海區(qū)的農(nóng)民，在2010年人均財產(chǎn)性收入4780.39元中，集體分配股息紅利、土地征用補償、租金、其他來源占比分別為42.6%、30.4%、25.1%、1.9%；而處于不發(fā)達地區(qū)的云南省昌寧縣農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入僅為77元，租金、土地征用補償、集體分配股息紅利、其他來源分別占比為71%、18.7%、10%、0.3%。這表明，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入總額及結構均有非常大的差異。發(fā)達地區(qū)由于整個經(jīng)濟的發(fā)展帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)民的集體分配股息與紅利遠遠超過不發(fā)達地區(qū)；同時，城市化發(fā)展帶動房地產(chǎn)發(fā)展，也使得發(fā)達地區(qū)的土地征用補償水平遠超不發(fā)達地區(qū)。另外，由于不發(fā)達地區(qū)對農(nóng)村金融進行抑制的體制機制作用更為突出，加之農(nóng)民的投資渠道狹窄、理財能力偏弱，使不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)財產(chǎn)性收入中包括利息收入、股票紅利、基金投資收入等其他來源更少。

（四）農(nóng)村居民家庭之間財產(chǎn)性收入的差距十分突出

在城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入逐年拉大的同時，另一個比較明顯的變化是農(nóng)村居民不同家庭之間財產(chǎn)性收入的差距十分明顯。在2005年，農(nóng)村居民高收入戶人均財產(chǎn)性收入達304元，低收入戶僅為21.9元，而到2012年，農(nóng)村居民高收入戶人均財產(chǎn)性收入達885.3元，而低收入戶僅為52.7元。2005年農(nóng)村高收入戶人均財產(chǎn)性收入是低收入戶的13.9倍，到2012年則擴大到16.8倍。在2005-2012年7年間，農(nóng)村高收入戶人均財產(chǎn)性收入增長了1.91倍，年均增長16.5%；而低收入戶人均財產(chǎn)性收入增長了1.41倍，年均增長13.4%（見表2）。由此可見，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的“馬太效應”已經(jīng)形成，農(nóng)村居民之間財產(chǎn)性收入的差距是構成農(nóng)村居民收入差距的重要來源。

綜合以上判斷，如何采取積極有效措施增加我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)居民和區(qū)域間農(nóng)民財產(chǎn)性收入差距的重要途徑。根據(jù)農(nóng)民財產(chǎn)性收入構成，要實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的穩(wěn)步增長，關鍵要從根本上消除城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權的差異，真正促進土地要素在城鄉(xiāng)間的市場化配置，最大限度地發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，通過深化農(nóng)村土地制度改革進行盤活，從而實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的顯著增長。

三、現(xiàn)有農(nóng)村土地制度對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，既具有生活保障功能，又是農(nóng)民極其重要的財產(chǎn)。但是，當前，土地產(chǎn)權的殘缺已成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的瓶頸，存在農(nóng)村土地集體所有權主體模糊或虛位、土地承包權受限和收益權不充分等制度障礙，造成農(nóng)民的征地補償偏低、土地財產(chǎn)權益損失、土地增值收益難以分享等負面影響。

（一）土地所有權制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

土地是一種自然資源，也是一種社會資源。在土地所有制出現(xiàn)后，土地的社會屬性逐漸通過財產(chǎn)屬性得以顯現(xiàn)。土地所有制作為整個土地財產(chǎn)制度的核心，是土地經(jīng)濟關系的基礎。通過我國農(nóng)村集體土地所有權制度的歷史考察可以發(fā)現(xiàn)，土地所有權不僅承載著較強的政治功能，還承載著較強的經(jīng)濟功能，作為一種財產(chǎn)權形式而存在。然而，長期以來我國土地所有權制度對土地關系的利益相關者的決策權和經(jīng)濟利益并沒有給予較好保障，尤其是在政府行政計劃的資源配置方式的延續(xù)下，農(nóng)民作為所有權主體的弱勢方其土地財產(chǎn)權益沒有得到制度保護。從我國農(nóng)村集體土地所有權主體代表來看，農(nóng)村集體土地所有權分屬于多個不同主體，具體有鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。以上三類主體的土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組來代表。問題是，我國大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不存在，農(nóng)村集體土地所有權實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會代表，進而在實際運作過程中又演變?yōu)猷l(xiāng)村干部代表。但是，鄉(xiāng)村干部具有雙重身份，他們在代表農(nóng)民集體的同時還要代表上級政府的意圖，這就為政府和其他利益主體介入農(nóng)村土地利益的爭奪創(chuàng)造了條件，特別是當農(nóng)村集體土地經(jīng)濟價值在不斷提升時，政府乃至鄉(xiāng)村干部以公共公益身份和所有者代表身份對農(nóng)村集體土地所有權的侵害就難以避免，從而造成農(nóng)民土地權益被侵害的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。另一方面，從我國農(nóng)村集體土地所有權制度運行情況看，在幾十年被固化下來的“城鄉(xiāng)分治”的二元結構下，農(nóng)村集體土地所有權制度運行過程中農(nóng)村居民與城市居民處于極不平等的地位，基層政府、村集體、農(nóng)民三方之間在土地利益分配博弈過程中，往往導致農(nóng)民政治權益、經(jīng)濟權益和社會權益的缺失，農(nóng)民在這種歧視性集體土地所有權制度安排形成的差序格局中不可避免地邊緣化和底層化，進而影響到農(nóng)民土地財產(chǎn)權益實現(xiàn)。

（二）土地使用權制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

農(nóng)民對集體土地的使用權是由集體土地所有權分離出來的，對農(nóng)地而言叫“土地承包經(jīng)營權”，對宅基地而言叫“宅基地使用權”，因而農(nóng)民土地使用權不是作為一個獨立主體存在，不能夠“與其他物權一樣，在市場經(jīng)濟條件下表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本，占有它可以獲得相應的利潤，轉讓它可以獲得相應的補償”。

從土地承包經(jīng)營權來看，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權享有占有、使用、流轉、收益的權利。農(nóng)地使用權（土地承包經(jīng)營權）抵押是集體土地物權的要求，是土地使用權人自主支配標的物并排除他人干涉的權利，其權能不但包括占有、使用和收益權，也包括一定的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬處分權的范疇，使得集體土地使用權作為一種用益物權的價值得到充分發(fā)揮。隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的不斷加深，資本逐漸成為限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者已成為貸款的迫切需求者，而用土地承包經(jīng)營權進行抵押、擔保來解決他們的資金需求是一個有效途徑。但現(xiàn)階段我國法律不允許農(nóng)地土地承包經(jīng)營權用于抵押、擔保，因此農(nóng)地使用權也就成為不具有交換價值的資本，也不能拓寬農(nóng)民融資渠道，進而影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。黨的十八屆三中全會雖然對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權的權能進行了擴展，賦予了抵押、擔保的權能，這是一個極大的進步，但現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有進行相應的調(diào)整。

從宅基地使用權來看，中國農(nóng)村宅基地使用制度具有無償無期限使用的特征，農(nóng)民擁有繼承權，但使用權不能在集體經(jīng)濟組織成員范圍外流轉，不能出租和買賣，也不能贈予轉移給非農(nóng)民所有。盡管《物權法》明確了宅基地使用權的財產(chǎn)性和物權性，但是限于社會穩(wěn)定的擔憂，農(nóng)民宅基地使用權仍然具有較強的社會保障屬性，沒有明確宅基地是經(jīng)營性建設用地還是非經(jīng)營性建設用地的屬性，這既造成宅基地進入土地交易市場受到諸多限制，又極大影響宅基地的財產(chǎn)價值，從而嚴重制約農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加。

（三）土地處分權制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

按照土地產(chǎn)權理論，土地處分權指的是土地所有者或使用者依法處置土地的權力，包括出賣、出租、贈送、遺贈、抵押等。土地處分權通常由土地所有者行使，在某些情況下可由土地所有者授權土地的使用者行使部分處分權。從法律規(guī)定上看，農(nóng)民不能對農(nóng)村土地進行處分。我國農(nóng)村實行的是集體土地所有制，農(nóng)民集體擁有土地處分權，但由于農(nóng)民集體的虛置性、脆弱性，實際上擁有農(nóng)村集體土地處分權的是各級政府，農(nóng)民缺乏對符合土地利用規(guī)劃和用途管制前提下的土地處分權，必然導致農(nóng)民難以分享到土地增值收益。具體表現(xiàn)在：農(nóng)村土地的處分權權益邊界的模糊性導致農(nóng)民集體行使土地處分權時，農(nóng)民的利益經(jīng)常受到地方政府干預。由于我國農(nóng)村土地所有權和使用權分離的制度安排，農(nóng)村土地處分權也相應地分割給所有權主體和使用權主體，但是現(xiàn)行法律和政策沒有明確處分權權能如何分割，也沒有規(guī)定作為土地使用者的農(nóng)民對土地到底有哪些以及何種程度的處分權，導致農(nóng)民、集體、政府等所擁有的權利重疊，農(nóng)民、集體、政府等不同主體的土地處分權邊界模糊，每個主體都無法獲得完整的土地處分權。實際上，國家通過土地用途管制制度和征地制度獲得了農(nóng)村土地的最終處分權，在農(nóng)民、集體和政府的“倒三角”利益分配格局中，必然會因農(nóng)民的弱勢地位而在土地增值收益分配中的權益受到侵害。

（四）土地流轉權和收益權制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

土地收益權是指土地使用權人對土地使用權的合法處置而取得相應經(jīng)濟收益的權利。農(nóng)民的土地收益是財產(chǎn)權的實質，由于土地是有價物品，所以土地使用權人和承包人可以而且應當通過處置和轉讓土地使用權而獲得土地收益。我國農(nóng)村集體土地的收益主要來自于土地利用和土地流轉兩方面。從土地收益分配現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地利用的收益歸屬已經(jīng)較為清晰，一般是歸土地使用者所有；在保證農(nóng)地用途的前提下，承包經(jīng)營權基本能夠實現(xiàn)自由流轉，其流轉收益也基本上歸農(nóng)地承包者所有，目前存在的主要問題是農(nóng)民承包地“被流轉”，不尊重農(nóng)民意愿的現(xiàn)象時有發(fā)生。如地方政府與資本公司聯(lián)合強行流轉農(nóng)民土地變?yōu)樗饺斯镜馁Y本，公司將土地投資進行高效農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，所獲得的高額利潤與農(nóng)民無關，這種土地流轉的資本化在剝奪農(nóng)民勞動條件的同時使其失地失業(yè)，雖然暫時可增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，但是作為土地權利人的農(nóng)民無法公平享有土地流轉收益，農(nóng)民只能獲得固定微薄的租金。

當前比較尖銳的問題是農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權流轉被限制而導致農(nóng)民財產(chǎn)權益受損。農(nóng)民宅基地使用權在我國《物權法》的規(guī)定中是作為一種用益物權存在，但這種他物權是建立在集體土地所有權上的一種用益物權，農(nóng)民不能流轉給集體經(jīng)濟組織成員之外的人員和城市居民。雖然農(nóng)民（權利人）對在宅基地上建造的房屋擁有使用、收益和處分的權能，但由于農(nóng)民房屋所有權賴以建立的宅基地使用權被嚴格限制流轉，必然導致農(nóng)民房屋產(chǎn)權交易受限。若房屋所有者在城市購房居住或在城市就業(yè)不想再占有這處宅基地，只能無償退出宅基地而放棄作為集體成員應得的福利，實質上是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的損害。

（五）土地征用制度對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響

在“新三農(nóng)”時期，無論是農(nóng)用地的非農(nóng)化開發(fā)、農(nóng)業(yè)轉移勞動力市民化抑或是新型城鎮(zhèn)化，其核心矛盾問題是土地問題，土地問題的核心又是征地。征地制度問題的實質是公權嚴重侵犯私權，行政權力代替農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。從理論上講，征地過程實際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權的過程，是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方交易剩余最大化。雖然現(xiàn)行土地制度安排承認農(nóng)民的集體土地所有權，但現(xiàn)行征地制度構成政府對土地一級市場的獨家壟斷，使其成為農(nóng)地非農(nóng)轉用的唯一審定者、建設用地的唯一出讓者、城市化進程中土地級差收益的排他性獲得者，低價征地是當前各級政府農(nóng)地轉為建設用地的合法途徑和主要選擇，這種征地制度在支撐我國低成本工業(yè)化、城市化的同時也是造成新時期農(nóng)民利益流失的主渠道，農(nóng)民在得到土地原用途的數(shù)倍補償失去土地所有權的同時，連同失去的是土地財產(chǎn)收益權和發(fā)展權。隨著城市建設用地價值的節(jié)節(jié)攀升，農(nóng)村建設用地價值不斷凸顯，在農(nóng)民土地權益意識不斷覺醒的情況下，繼續(xù)維持政府壟斷供地推動城市化模式將由此導致后續(xù)的社會風險十分嚴重，可能帶來劇烈的利益沖突。

四、深化農(nóng)村土地制度改革增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要途徑

創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)性收入，必須在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的基礎上，加快推進土地等要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權制度，創(chuàng)新資源變資產(chǎn)的體制機制以獲得更多的財產(chǎn)性收入。

（一）明確土地產(chǎn)權歸屬，賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權

賦予農(nóng)民具有物權性質的土地產(chǎn)權是保護其土地財產(chǎn)和獲得財產(chǎn)性收入的基礎條件。要在對目前農(nóng)民承包經(jīng)營權具有占有、使用、收益、流轉的權能上，賦予承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，通過承包權與經(jīng)營權的分離，實現(xiàn)其抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；保障農(nóng)戶宅基地用益物權，賦予農(nóng)民宅基地使用權的抵押、擔保和轉讓權能；賦予集體建設用地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權。清晰的土地產(chǎn)權歸屬是推進土地流轉、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的前提條件，必須克服有的地方政府為自身利益而不愿進行農(nóng)村土地確權的阻力，采取頂層設計和農(nóng)民自主的方式，盡快對耕地、林權、宅基地、房屋、集體建設用地、自留地和未到戶的集體土地進行確權、登記和頒證。

（二）積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，推進土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要組成部分和途徑。一是規(guī)范并完善農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉市場。建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場有利于信息公開和交易雙方信息對稱，充分發(fā)揮價格信號的發(fā)現(xiàn)功能，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。制定進入農(nóng)村產(chǎn)權交易市場進行交易的土地規(guī)模，完善農(nóng)地流轉制度，規(guī)范土地流轉范圍、對象、流程等，鼓勵發(fā)展流轉服務組織機構，建立健全產(chǎn)權流轉交易平臺和土地承包經(jīng)營權流轉服務平臺，為土地流轉雙方提供流轉的信息咨詢、價格評估、糾紛調(diào)解等服務。二是積極發(fā)展土地股份合作?？梢砸赞r(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股，成立股份合作社，完善“土地分紅”、“土地入股”、“二次返利”等利益連接機制，讓農(nóng)民長期從租金和分紅中得到收益，使農(nóng)民獲得切實可靠的財產(chǎn)性收入。三是推進林地流轉形式多樣化，包括林權轉讓、合作經(jīng)營、租賃、互換、入股等形式，切實使農(nóng)戶的林業(yè)資產(chǎn)得到有效盤活。

（三）盤活宅基地和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權

鑒于目前宅基地“無償無期限無價格”的低效利用現(xiàn)狀，必須改革農(nóng)村宅基地使用制度，提高宅基地利用效率。針對目前農(nóng)村出現(xiàn)的宅基地大量閑置浪費問題，應繼續(xù)通過“金土地”和“雙掛鉤”項目，將農(nóng)民集中居住節(jié)約出來的集體建設用地指標進行有償置換，其收益主要歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；探索在市域范圍內(nèi)將新型農(nóng)村社區(qū)節(jié)余的集體建設用地，通過以土地入股轉移到重點鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的方式使農(nóng)民參與分紅。針對大量農(nóng)業(yè)轉移人口進城成為市民而留下的宅基地閑置問題，應積極建立農(nóng)業(yè)轉移人口宅基地有償退出機制，通過現(xiàn)金補償、實物補償、股權等多種方式，更好促進農(nóng)業(yè)轉移人口徹底市民化。同時，要積極穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓試點，對于農(nóng)民取得合法手續(xù)并在手續(xù)齊全的情況下的住房，允許進入市場交易、租賃、抵押等，并建立農(nóng)民房屋所有權與集體土地所有權權能合理分割的機制，走出一條盤活農(nóng)村宅基地和房屋財產(chǎn)權的路子。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

目前我國實行的是城鄉(xiāng)有別的建設用地管理制度，城鎮(zhèn)的建設用地除公益性用地和保障房用地等外，采取的是有償取得使用權、明確規(guī)定使用期限、市場化購置和轉讓的管理制度；而對農(nóng)村集體建設用地，則采取的是自有土地自己使用、無限期使用但限制產(chǎn)權權能的管理制度。這兩種不同制度必須改革逐步融合，關鍵是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同等人市、同權同價，這是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑之一。因此，在符合用地規(guī)劃的前提下，要打破國家對土地一級市場的壟斷，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地通過公開拍賣、競標等方式直接入市交易，建立城鄉(xiāng)平等交易的集體建設用地市場和公開公平公正的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地納入城市國有土地市場進行統(tǒng)一管理，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設用地價格形成體系。要建立完善集體建設用地有償使用和流轉收益分配機制，保障農(nóng)民對土地的財產(chǎn)性收入。

（五）推進征地制度改革

加快推進征地制度改革，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，這是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。公益性和經(jīng)營性建設用地的界限不清、交叉混雜，是造成有些地方打著“公共利益”之名，行“濫征”土地之實的重要原因，必須對公益性和經(jīng)營性建設用地的界限進行嚴格界定，制定公益性用地的詳盡清單，并對被征地真正按照市場價格進行補償，只有這樣才能真正縮小征地范圍，防止政府土地征用權的濫用。當前應大幅度提高政府征地補償?shù)臉藴?，拓寬貨幣補償、社保補償、實物補償?shù)妊a償方式，擴大實物補償?shù)谋壤?，盡可能分門別類地量化各種不同補償方式的合理性標準，以兼顧被征地農(nóng)民的原有生活水平和長遠生計。在征地過程中，應切實尊重和保護被征地農(nóng)民的話語權和談判權，充分兼顧國家、集體和農(nóng)民三方的利益；對于經(jīng)過批準的非公益性建設項目，要允許農(nóng)民通過多種途徑和形式參與開發(fā)經(jīng)營獲得合法收益。

五、主要結論和建議

在當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，增加農(nóng)民收入的潛在增長點是在財產(chǎn)性收入上。土地是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，但現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的制約限制了農(nóng)村土地財產(chǎn)權功能的發(fā)揮，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革為重點，以還權賦能、農(nóng)民自主為核心，確保農(nóng)民在土地流轉中的市場主體地位，逐步建立起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，進一步建立完善農(nóng)村土地產(chǎn)權交易平臺，促進農(nóng)民的土地、林權、房屋等資源變現(xiàn)為資產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)權要素的市場化配置；加快推進農(nóng)村土地流轉方式創(chuàng)新，讓農(nóng)戶分享土地流轉和增值效益，維護和保障農(nóng)民權益；進一步推進征地制度改革，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。應當指出的是，最大限度的發(fā)揮土地的財產(chǎn)價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，還必須為土地財產(chǎn)價值的發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境，為此：（1）以健全農(nóng)村社會保障制度替代土地傳統(tǒng)的保障功能，使農(nóng)民對土地的生存保障功能及就業(yè)功能的依賴性逐漸下降，土地不再是農(nóng)民最后的“保障線”。（2）進一步加強農(nóng)村水利、道路、用水、電力等基礎設施建設，增加農(nóng)村污水處理、垃圾處理設施，加強農(nóng)林田間綠化，加快農(nóng)村環(huán)境治理，切實改善農(nóng)村基礎設施和環(huán)境條件，為農(nóng)民的土地財產(chǎn)權增值創(chuàng)造有利條件。（3）完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民土地財產(chǎn)性功能發(fā)揮提供現(xiàn)實基礎。（4）加快《物權法》、《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營權法》等相關法律法規(guī)修改，適時出臺一部操作性強的《土地征收法》，為農(nóng)民土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)提供最高保障。