海岸帶綜合管理的立法對(duì)策研究

孫曉情

摘 要 從我國(guó)現(xiàn)有的涉及海岸帶管理的法律體系出發(fā)，著重分析了目前我國(guó)海岸帶管理中存在的法律問題：一是海洋立法觀念落后;二是海洋法律體系存在的問題;三是海岸帶資源權(quán)屬存在的問題。針對(duì)這些問題，提出了相應(yīng)的立法對(duì)策制定海岸帶管理法，完善海岸帶管理法律體系。

關(guān)鍵詞 海岸帶綜合管理 海岸帶管理法 立法

海岸帶是海洋和陸地交界、海陸相互作用的地帶。從自然科學(xué)的角度看，海岸帶是一個(gè)極其復(fù)雜、高度多樣化的、復(fù)式交叉系統(tǒng)，處于不斷運(yùn)動(dòng)和變化之中。從生態(tài)學(xué)的角度看，海岸帶生態(tài)系統(tǒng)是能量、物質(zhì)交換激烈的地帶，是高生產(chǎn)力的地帶，但同時(shí)又是生命脆弱地帶。目前，隨著人類對(duì)海岸帶開發(fā)利用的能力、規(guī)模和內(nèi)容的增強(qiáng)、擴(kuò)大，海岸帶的綜合管理已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。海岸帶綜合管理的主要模式是：政府通過法律法規(guī)，對(duì)海岸帶資源用戶的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范，確保資源開發(fā)的有序性和可持續(xù)性。①

一、我國(guó)海岸帶管理的立法現(xiàn)狀

我國(guó)海岸帶管理立法的真正起步是在黨的十一屆三中全會(huì)以后。一方面，一些關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)管理、海上交通安全管理、海洋資源管理、海洋科學(xué)研究管理、海域使用管理等直接或間接涉及到海岸帶方面的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，具體包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海上交通安全法》、《航道管理?xiàng)l例》、《漁業(yè)法》、《漁業(yè)法實(shí)施條例》、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》。此外，與海岸帶管理密切相關(guān)的如《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)也構(gòu)成了我國(guó)海岸帶管理的基本法律依據(jù)。另一方面，全國(guó)海岸帶管理立法工作在20世紀(jì)80年代被列入國(guó)家立法規(guī)劃，成立了由國(guó)家海洋局牽頭、有關(guān)部委參加的海岸帶管理法起草小組。1983年開始了《中華人民共和國(guó)海岸帶管理法》的起草，到1985年改為《海岸帶管理?xiàng)l例》，經(jīng)過了十幾稿的修改，最后因各有關(guān)部門的認(rèn)識(shí)難以統(tǒng)一而不得不放棄。20世紀(jì)90年代，國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（現(xiàn)為國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)）為解決灘涂開發(fā)與保護(hù)中的嚴(yán)重問題，啟動(dòng)《中華人民共和國(guó)海岸帶灘涂資源管理?xiàng)l例》的起草，出了兩次修改稿，但也遇了海岸帶管理法同樣的問題。②

二、我國(guó)海岸帶綜合管理的立法困境

（一）海洋立法觀念落后

從總體上說，中華民族對(duì)海洋的地位缺乏全面正確的認(rèn)識(shí)，海洋觀念仍然滯后于時(shí)代的要求，成為制約我國(guó)海洋立法工作和海洋管理工作的重要因素。這些落后海洋觀念如下：

1、有陸無海的觀念

很多人海洋知識(shí)缺乏，不知道我國(guó)除了960萬平方千米的陸地國(guó)土，還有約300萬平方千米的海洋國(guó)土許多中小學(xué)教科書尚無我國(guó)海洋資源、海洋權(quán)益方面的表述。許多國(guó)情讀物海洋部分的論述尚不夠完整，甚至出現(xiàn)疏漏和差錯(cuò)。據(jù)報(bào)載，在某高校進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，9%的學(xué)生不知道我國(guó)還有近300萬平方千米可管轄海域。

2、重陸輕海的觀念

一些人只看到我國(guó)的陸地資源豐富，卻不曉得海洋資源同樣豐富，可以說有相當(dāng)一部分人是海盲，海洋意識(shí)相當(dāng)單薄，這可能是與我國(guó)從明清以來實(shí)行禁海政策和閉關(guān)自守政策的影響有關(guān)，加之海洋環(huán)境的嚴(yán)酷性所帶來的開發(fā)投資高風(fēng)險(xiǎn)大的特殊性，致使人們一直重陸輕海，重眼前利益輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

3、無度用海的觀念

沿海地區(qū)在海洋的開發(fā)利用過程中，盲目、過度開發(fā)海洋資源，如長(zhǎng)期過度捕撈，大規(guī)模圍海造田和肆意砍伐植被，使我國(guó)近海資源遭受嚴(yán)重破壞。

由于主要在陸地上進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，所以在人們心中形成固有的思維方式：陸地的生產(chǎn)活動(dòng)是主要的，而海洋的生產(chǎn)活動(dòng)則處于從屬地位。所以，在制定政策、法律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先考慮陸上生產(chǎn)活動(dòng)，而忽視海洋在生產(chǎn)活動(dòng)的重大作用。所以，許多涉及海岸帶管理的法律都是相關(guān)陸上法律的適用范圍向海的延伸，如《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等法律法規(guī)。

（二）海洋法律體系存在的問題

根據(jù)海洋管理法律的特點(diǎn)，海洋法律體系分為三大部分，一是海洋基本法，如《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，規(guī)定不同海域的法律地位、基本結(jié)構(gòu);二是海洋綜合管理法，調(diào)整開發(fā)利用海洋過程中產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系，協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)和海上活動(dòng)之間的關(guān)系，如《海域使用管理法》、《海岸帶管理法》、《海洋資源開發(fā)保護(hù)管理法》等;三是專門的海洋行業(yè)管理法規(guī)，這類法規(guī)按所調(diào)整的對(duì)象分為《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《港口法》等。③我國(guó)的海洋立法工作嚴(yán)重滯后，尚未形成比較完整的海洋法律體系。已經(jīng)修訂并實(shí)施的法律法規(guī)大多是專項(xiàng)性的行業(yè)法，缺乏海洋基本法和綜合管理法，并且不配套，不系統(tǒng)。有的法規(guī)是陸上法規(guī)向海洋的延伸，缺乏對(duì)海洋固有特性的考慮。有的法規(guī)僅從本部門的利益著眼，缺乏對(duì)其他行業(yè)的兼顧，特別是海洋整體利益的考慮。

（三）海岸帶資源權(quán)屬存在的問題

《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物，禁止任何組織和個(gè)人以任何手段侵占或者破壞自然資源。《民法通則》第81條規(guī)定：國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利，使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)?！稇椃ā泛汀睹穹ㄍ▌t》所列舉的水流、灘涂、水面等各類自然資源依法確定使用權(quán)和加強(qiáng)管理，保護(hù)的條款，對(duì)海洋資源也同樣適用，所以海洋資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)家代表人民行使各種權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有來，屬于國(guó)家所有的土地包括：城市市區(qū)的土地、農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、收購(gòu)為國(guó)有的土地、國(guó)家依法征用的土地、依法不屬于集體所有的林地、草原、荒地、灘涂及其他土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的原屬于其成員集體所有的土地，因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。海岸帶是一個(gè)完整的地理單元，包括一定范圍的海洋區(qū)域和一定陸地區(qū)域，前者屬于國(guó)家所有，而后者有國(guó)家所有和集體所有，兩種對(duì)海岸帶地區(qū)進(jìn)行綜合管理需要統(tǒng)一執(zhí)法，由于權(quán)屬并未統(tǒng)一，所以對(duì)其進(jìn)行管理時(shí)，就在不同權(quán)力部門間發(fā)生沖突。

三、我國(guó)海岸帶綜合管理的立法對(duì)策

海岸帶立法是其綜合管理體系的基礎(chǔ)，是相關(guān)機(jī)構(gòu)有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸帶的綜合管理的依據(jù)。法制的統(tǒng)一是人們的行動(dòng)協(xié)調(diào)和社會(huì)穩(wěn)定、效益充分發(fā)揮的前提，因此在當(dāng)前立法中貫徹立法的法制統(tǒng)一性顯得尤為重要。也只有以此為前提，借助于合理、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)綜合管理的科學(xué)化。如果說《環(huán)境保護(hù)法》在立法時(shí)更多地考慮了陸地，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》就更多關(guān)心的是海洋，兩者卻都沒能給予海岸帶這個(gè)處于海陸的過渡帶以足夠的重視，忽略了海岸帶的整體性和特殊性。④我們應(yīng)在海岸帶綜合管理價(jià)值鏈中，把海岸帶立法、權(quán)益和功能區(qū)劃作為管理的基礎(chǔ)和前提，以地區(qū)的整體性作為出發(fā)點(diǎn)，以保護(hù)海岸帶資源和協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基準(zhǔn)，把它作為一個(gè)特殊的國(guó)土地帶實(shí)行綜合管理，為整個(gè)管理價(jià)值鏈順暢運(yùn)轉(zhuǎn)和具體管理環(huán)節(jié)活動(dòng)提供保障，最終實(shí)現(xiàn)海岸帶和諧發(fā)展。

1、立法模式

立法技術(shù)，是立法活動(dòng)中所遵循的以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。立法技術(shù)可以從一個(gè)重要的側(cè)面保障整個(gè)法制系統(tǒng)有效地進(jìn)行，從而充分滿足國(guó)家、社會(huì)和公民對(duì)立法提出的種種需要。v立法模式是立法技術(shù)的一種，具體對(duì)海岸帶管理法來說，指的是對(duì)于海岸帶管理的立法，是采取制定部門法的方式，還是在現(xiàn)有法律體系下，加強(qiáng)現(xiàn)有相關(guān)法律的規(guī)定，以達(dá)到進(jìn)行綜合管理的目的。

我國(guó)的海岸帶立法還處在探索階段，20世紀(jì)80年代初，希望借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，制定一項(xiàng)綜合性法規(guī)，法律性質(zhì)有幾種探索：資源法、國(guó)土規(guī)劃法、協(xié)調(diào)程序法。由于多種原因，這項(xiàng)法規(guī)至今尚未完成。通過近幾年，以海域使用制度為內(nèi)容形成了一些部門行政規(guī)章，更重要的是《海域使用管理法》于2001年10月27日由全國(guó)人大常委會(huì)通過，自2002年1月1日起施行，這些都是關(guān)于海岸帶綜合管理領(lǐng)域的法規(guī)，也是有益的實(shí)踐。針對(duì)我國(guó)目前的海岸帶管理立法困境，我們需要確定今后的海岸帶管理立法發(fā)展方向就是，在條件成熟時(shí)制定海岸帶管理的綜合性法律《海岸帶管理法》，完善我國(guó)的海洋法律體系，同時(shí)不斷完善海域使用法律制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸帶地區(qū)的綜合管理。

2、立法原則

立法原則指的是創(chuàng)立法律的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點(diǎn)，是統(tǒng)治階級(jí)的立法意圖和法律意識(shí)的概括。早期海岸帶管理的相關(guān)法規(guī)，大多是專門的行業(yè)性法律法規(guī)，而且有許多是相關(guān)法律法規(guī)適用范圍向海的延伸。這緣于當(dāng)時(shí)還沒有將海岸帶視為特殊的國(guó)土，作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合管理，以實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，大多數(shù)國(guó)家通過不同的政府部門，依據(jù)行業(yè)性的法律法規(guī)來管理海岸帶。這些法規(guī)之間缺少橫向之間的聯(lián)系，造成法律制度上的沖突，管理上的重疊。

隨著可持續(xù)發(fā)展概念的提出，各國(guó)根據(jù)海岸帶的具體情況和需要，從不同角度，采取了不同類型的立法措施，以保障該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。有的從規(guī)劃的角度出發(fā)，制定關(guān)于區(qū)劃和禁止建筑或征用土地的條例，以此控制海岸帶地區(qū)城市的發(fā)展;有的從保護(hù)岸段的角度，控制和解決某些岸段因采礦和旅游等原因而出現(xiàn)的危機(jī);有的立法是為了養(yǎng)護(hù)、保全和保護(hù)海岸帶;有的是從解決經(jīng)費(fèi)和組織機(jī)構(gòu)的角度，通過立法來改善行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)或建立一個(gè)新的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以保證協(xié)調(diào)一致的貫徹各有關(guān)機(jī)構(gòu)的決定?？茖W(xué)發(fā)展觀要求發(fā)展要全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，要統(tǒng)籌兼顧。我國(guó)海岸線漫長(zhǎng)，海岸帶地區(qū)是經(jīng)濟(jì)最活躍的地帶，也是人類聚居最密集的地區(qū)之一。實(shí)踐告訴我們，一個(gè)國(guó)家要發(fā)展好必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、人的發(fā)展之間的關(guān)系，處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系。因此，制定我國(guó)的《海岸帶管理法》，首先應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的立法原則，以可持續(xù)發(fā)展的理念為指導(dǎo)思想，以海岸帶的綜合管理為基本方針，將海岸帶地區(qū)的整體性作為出發(fā)點(diǎn)，從協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保護(hù)海岸帶資源的角度出發(fā)，將海岸帶視為一個(gè)特殊的國(guó)土地帶，進(jìn)行綜合管理，實(shí)現(xiàn)這一地區(qū)和諧發(fā)展。其次，不論從什么樣的立法角度出發(fā)，都要遵循從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則;遵循從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理第規(guī)范海岸帶各種社會(huì)關(guān)系的原則;再次，《憲法》作為我國(guó)根本大法，對(duì)海岸帶管理有相關(guān)規(guī)定，《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物，禁止任何組織和個(gè)人以任何手段侵占或者破壞自然資源。在制定《海岸帶管理法》是必須堅(jiān)持遵循憲法的原則。

四、結(jié)語

日益加劇的人類活動(dòng)增加了海岸帶地區(qū)的壓力，導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境惡化和資源破壞，從而對(duì)海岸帶地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展造成重大影響。政府需要通過法律法規(guī)，對(duì)海岸帶資源用戶的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范，確保資源開發(fā)的有序性和可持續(xù)性。然而，從我國(guó)立法現(xiàn)狀來看，在海岸帶管理立法方面仍存在諸多問題，如立法觀念落后、海洋法律體系存在問題、海岸帶資源權(quán)屬存在問題等。要解決這些問題必須確定海岸帶綜合管理的模式，制定綜合性法律《海岸帶管理法》。在制定海岸帶管理法時(shí)需要堅(jiān)持遵循《憲法》原則;遵循從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則;遵循從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理第規(guī)范海岸帶各種社會(huì)關(guān)系的原則;堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的政策指導(dǎo)。當(dāng)然，海岸帶綜合管理的立法仍有許多問題需要發(fā)現(xiàn)與解決。我們至今沒有一部綜合性法律《海岸帶管理法》并不代表我們落后與美國(guó)等一些國(guó)家，而正是說明我們發(fā)展海岸帶管理立法的機(jī)會(huì)正在趨于成熟。

注釋：

①陳國(guó)強(qiáng)，王穎.海岸帶綜合管理的若干問題[J].海洋通報(bào)，2003，22（3）.

②韓克.海岸帶管理法的立法對(duì)策研究[J].

③趙明利，伍業(yè)鋒，施平.從“綜合”角度看我國(guó)海岸帶綜合管理存在的問題[J].海洋開發(fā)與管理，2005年4月.

④周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998：413-414.

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