我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵與政策建議

朱子項

[摘要]城市化被各領(lǐng)域的學(xué)者們視為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史必然現(xiàn)象，長時間以來備受關(guān)注和爭議。我國正走在對城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行改革的關(guān)鍵時期，況且城鎮(zhèn)化問題十分復(fù)雜。處于我國這樣幅員遼闊、人口眾多的環(huán)境下，建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式十分困難。本文通過對比以往中西方提出的城鎮(zhèn)化理論，論述新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題以及解決策略。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；存在問題；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.152

“城市化”（Urbanization）這一概念，早在1867年西班牙工程師賽羅達(dá)所著的《城市化基本理論》一書中被首次提出。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主庫茲涅茨對城市化過程的定義是：城市和鄉(xiāng)村之間人口的分布方式發(fā)生了根本上的變化。

由于不同學(xué)科的研究角度，隨著社會發(fā)展，對城市化的定義日趨綜合化和層次化。更有學(xué)者站在廣義和狹義的不同角度對城市化做新的定義。

我國在改革開放初期對“城市化”和“城鎮(zhèn)化”這兩個概念加以辨別。當(dāng)時，“城市化”這一概念在我國很流行，但由于當(dāng)時正處于偏愛小城鎮(zhèn)和控制大城市的時代背景下，并且當(dāng)時學(xué)術(shù)界對于“城市化”這一概念的理解存在偏差。他們把“城市化”的對象定義為大中城市，不包括小城鎮(zhèn)。后來，為了避免對此概念的誤解，于1982年召開的“中國城鎮(zhèn)化道路問題學(xué)術(shù)討論會”上，將“城市化”替換為“城鎮(zhèn)化”，將二者在概念上畫上等號。認(rèn)為“城鎮(zhèn)化”是：人類生產(chǎn)與生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。

近幾年，我國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)數(shù)量大量增長；城鎮(zhèn)聚集程度增加，城鎮(zhèn)聚集態(tài)勢明顯；城鄉(xiāng)關(guān)系剛剛走上協(xié)同發(fā)展的道路，城鄉(xiāng)體制改革逐步鋪開；城鎮(zhèn)化發(fā)展理念也發(fā)生顯著變化。

但是，城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程中所突顯出的問題也愈加明顯。具體表現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程不同步；城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展失衡，脫節(jié)，城市發(fā)展過于注重表面上的數(shù)量和規(guī)模，不注重城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)同發(fā)展；大量人口涌人城市，但實質(zhì)上表現(xiàn)在人口城鎮(zhèn)化程度上，卻增長緩慢；城鄉(xiāng)兩元制這一基本矛盾沒有得到良好解決。

1 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及要義

1.1 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

黨召開的第十八屆全國代表大會，其中的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，第一次將“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”這一概念納入城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中。新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體、互動、集約、宜居、和諧發(fā)展為第一要務(wù)的城鎮(zhèn)化；大中型城市帶動小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)共同和諧發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化；不以農(nóng)業(yè)、糧食、生態(tài)環(huán)境為代價，著眼于農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化不僅僅在于城市人口比例增加和城市規(guī)模的擴(kuò)張，而是大中型城市帶動小城鎮(zhèn)，使其在產(chǎn)業(yè)支撐、宜居環(huán)境、社會保障等方面真正實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，這樣才能在真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展，乃至將來實現(xiàn)“無差別發(fā)展”；新型城鎮(zhèn)化就是由過去追求的片面的、單一的城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘形幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，將城鎮(zhèn)建設(shè)成高品質(zhì)的“宜居之所”。

1.2 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的要義

1.2.1 由片面單一城鎮(zhèn)化向全面城鎮(zhèn)化發(fā)展

空間城市化在改革開放30多年來并未產(chǎn)生相應(yīng)的人口城市化。這個問題未得到解決的首要原因是戶籍問題。這些年來無數(shù)農(nóng)民工就是因為沒有城市戶口而被城市拒之門外。雖然，我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率從預(yù)測來看為52.7%，然而將因為戶籍問題而未能加入城市這個大家庭的人數(shù)排除在外的話，這個比率只有區(qū)區(qū)35%。因此，要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，戶籍問題首當(dāng)其沖。

1.2.2 由擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化向內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變

在2000年至2010年這短短的十年內(nèi)，我國的城市建設(shè)用地擴(kuò)張了83%。單單從數(shù)字上看，我們很欣慰，這表明我國的城市擴(kuò)張速度很快。但我們要意識到，城鎮(zhèn)人口在同期只增長了不到45%，這說明土地城鎮(zhèn)化速度和人口城鎮(zhèn)化速度嚴(yán)重脫節(jié)?？恳蕾囃恋刎斦呙つ繉⒊鞘邢蛲鈹U(kuò)張，濫用耕地、建設(shè)開發(fā)區(qū)的這種高投資、高增長模式受到了質(zhì)疑。反思這十年，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化不能單純擴(kuò)大城市規(guī)模，而要以人為本，關(guān)注居住環(huán)境的改善，使人民真正成為城鎮(zhèn)化改革的受益者。

1.2.3 由產(chǎn)業(yè)虛脫化向產(chǎn)城融合轉(zhuǎn)變

目前，產(chǎn)業(yè)虛脫化暴露出的問題：產(chǎn)業(yè)支撐乏力，可持續(xù)發(fā)展能力受到質(zhì)疑。解決此問題，要以城市為基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間，為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供載體；反過來，產(chǎn)業(yè)又為城市發(fā)展提供保障。從而達(dá)到產(chǎn)城融合的和諧發(fā)展模式。因此，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，必須充分利用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整來促使城市加速轉(zhuǎn)型的有利時機(jī)，建立一條“產(chǎn)城融合、互動并進(jìn)”的轉(zhuǎn)型之路。

1.2.4 由固定城鎮(zhèn)化模式向特色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變

我國的城鎮(zhèn)化長期以來是以北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、城市規(guī)模較大的城市為模板，各個省市“依葫蘆畫瓢”來模仿。這樣帶來的問題是，從大型城市甚至是巨型城市帶來的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)“水土不服”的情況。既浪費了物質(zhì)資源，又沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。因此，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，必須根據(jù)城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐臍v史、資源稟賦及地域優(yōu)勢統(tǒng)籌規(guī)劃，使固定城鎮(zhèn)化向特色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

1.2 5 由無序競爭發(fā)展模式向城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

長期以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展處于競爭無序的狀態(tài)。城市對自身缺乏正確認(rèn)知、定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致盲目建設(shè)，浪費當(dāng)?shù)匚镔|(zhì)資源和資金。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要城鄉(xiāng)協(xié)同合作，錯位發(fā)展，建立新型產(chǎn)業(yè)鏈接，減少無序競爭帶來的混亂。

2 對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策建議

新型城鎮(zhèn)化和早先定義的城鎮(zhèn)化的最大不同在于：第一，以人為核心；第二，注重農(nóng)民利益保護(hù)；第三，和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化保持勻速發(fā)展。

2.1 推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要有序地將農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移；提高城市社會服務(wù)水平；有效進(jìn)行戶籍改革，實現(xiàn)真正意義上的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

對長期在城市里工作的農(nóng)村戶口人群，要向其提供在城鎮(zhèn)中落戶的機(jī)會；對其子女提供和城市子女一樣的接受教育、升學(xué)的機(jī)會；對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使其早日適應(yīng)更多樣的工作崗位；提升對在城市工作人群的社會服務(wù)水平，使其也同樣可以享受到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的益處。

2.2 合理解決城市所特有的嚴(yán)重問題

由于城市治理水平局限，粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致在城市中，濫用毗鄰農(nóng)村用地，無序設(shè)立開發(fā)區(qū)，擴(kuò)張城市規(guī)模，就業(yè)率低，交通擁擠，食品醫(yī)療安全問題嚴(yán)重生存環(huán)境日益惡化。這些都是我們每天要面對的客觀存在的嚴(yán)重問題。

建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展良好開端：首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式和理念，提高社會公共服務(wù)水平，尤其要將對進(jìn)城工作人員的服務(wù)納入自己服務(wù)的對象，將建設(shè)城市、經(jīng)營城市變成管理城市和服務(wù)城市；其次，建立特色城鎮(zhèn)發(fā)展模式，不能生搬硬套其他城市的成功經(jīng)驗。在著眼于自身資源稟賦，地勢環(huán)境的情況后，合理借鑒成功經(jīng)驗，并節(jié)約資源，建立適合自身城市的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

2.3 解決土地利用粗放的問題

我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平低，土地城鎮(zhèn)化高于人口城鎮(zhèn)化。所以，需要在建立完整的土地利用體系的前提下，提高對土地的利用效率，保護(hù)農(nóng)村用地，使城市和農(nóng)村都有地可用，有地可耕。

城市要做好對老城區(qū)的改造，加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與管理，大力發(fā)展交通，進(jìn)一步提高土地利用效率。探索怎樣使農(nóng)村戶口的人群更快融入城市這個大環(huán)境中，提高城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平。

2.4 打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

走新型城鎮(zhèn)化道路的前提就是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。首先，修正現(xiàn)有相關(guān)法律，及時落實農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和平等交換；其次，重視農(nóng)民工住房問題，并解決其子女的上學(xué)和社會保障問題；再次，普及有關(guān)養(yǎng)老的相關(guān)知識，將農(nóng)村養(yǎng)老向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險方向轉(zhuǎn)移；最后，去除戶籍制度造成的不平等眼光和待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，破除二元結(jié)構(gòu)。