淺析我國(guó)的排污費(fèi)與環(huán)境稅的貫徹

劉冰玉 曹玉麗

作者簡(jiǎn)介：劉冰玉（1991.03-），女，漢，山東省煙臺(tái)市，煙臺(tái)大學(xué)研究生在讀，環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和霧霾的出現(xiàn)，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。在我國(guó)，排污收費(fèi)制度是最典型的環(huán)境治理手段，實(shí)施30多年來(lái)治理污染方面成效顯著，但是強(qiáng)制執(zhí)行的排污收費(fèi)，征管效率和水平較低。同樣地，上世紀(jì)70年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家深受環(huán)境問(wèn)題的困擾，把征收環(huán)境稅用于治理環(huán)境問(wèn)題，取得了顯著的效果。

在這樣的社會(huì)背景下，本文首先介紹我國(guó)征收排污費(fèi)的相關(guān)法律制度，然后再簡(jiǎn)單介紹環(huán)境稅的相關(guān)理論，最后通過(guò)對(duì)排污費(fèi)與環(huán)境稅的關(guān)系的說(shuō)明，論證了我國(guó)今后的環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的發(fā)展趨勢(shì)：近幾年，排污費(fèi)與環(huán)境稅并存，最終環(huán)境稅將取代排污費(fèi)。

關(guān)鍵詞：排污費(fèi)；環(huán)境稅；征收

（一）排污費(fèi)

征收排污費(fèi)制度，指根據(jù)環(huán)保部門核定的污染物排放的種類和數(shù)量，由直接向環(huán)境排放污染物的排污者，向法律規(guī)定的環(huán)保行政主管部門繳納一定費(fèi)用的行為規(guī)范。這里的排污者主要指單位和個(gè)體工商戶①。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)保行政主管部門會(huì)同財(cái)政、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等其他行政主管部門，在考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和排污者的承受能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)污染治理的需要及污染防治的要求，制定國(guó)家排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。

繳納的排污費(fèi)須納入財(cái)政預(yù)算，列為環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于國(guó)家重點(diǎn)、區(qū)域性污染源防治項(xiàng)目，防治污染新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用項(xiàng)目和其他污染防治項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息，而不得用于與污染防治無(wú)關(guān)的其他項(xiàng)目，例如，環(huán)境衛(wèi)生、綠化、新建企業(yè)的污染治理項(xiàng)目等。②

（二） 環(huán)境稅

20世紀(jì)20年代，著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了一種思想——政府利用稅收調(diào)節(jié)污染行為，發(fā)展了馬歇爾的外部性理論。在我國(guó)，開征環(huán)境稅有其必要性：第一，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，環(huán)境稅作為治理環(huán)境稅污染的一種經(jīng)濟(jì)手段，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)機(jī)制。第二，從嚴(yán)格的意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前還沒(méi)有真正的環(huán)境稅制，而開征環(huán)境稅可以發(fā)揮稅收在市場(chǎng)體制下的積極作用，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)現(xiàn)行稅制對(duì)環(huán)境的忽視。第三，開征環(huán)境稅對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大有益處。開征環(huán)境稅會(huì)通過(guò)增加排污企業(yè)或個(gè)體工商戶的成本，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，從而促使企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，開發(fā)清潔能源和改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，促使高污染行業(yè)向低污染無(wú)污染行業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)③。

2007年6月，我國(guó)首次提出要“開征環(huán)境稅”。雖然提出了征收環(huán)境稅問(wèn)題，但是尚未有明確的法律規(guī)定，目前我國(guó)對(duì)于對(duì)于環(huán)境稅的研究還僅停留在理論層面。廣義的環(huán)境稅是指所有能夠保護(hù)環(huán)境和資源的各種稅收的總稱，既包括為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目的而專門征收的稅收，也包括其他并非以環(huán)境保護(hù)為主要目的，但卻對(duì)環(huán)境起到保護(hù)作用的稅收。狹義的環(huán)境稅是指專門為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的而專門征收的稅。本文采用狹義說(shuō)，是指按照原因者負(fù)擔(dān)和公共參與原則，根據(jù)環(huán)境污染程度對(duì)直接造成環(huán)境污染的污染行為或?qū)ν馀欧诺奈廴疚镎n征的獨(dú)立稅種，例如對(duì)二氧化硫、二氧化碳的排放征稅和對(duì)水污染征稅等。

（三） 排污費(fèi)與環(huán)境稅的比較

從立法層面來(lái)說(shuō)，環(huán)境稅作為稅收的一種，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定關(guān)于稅收的法律，其效力僅次于憲法。根據(jù)稅收法定主義原則，規(guī)定環(huán)境稅的法律只能由人大來(lái)制定，不能授權(quán)給國(guó)務(wù)院；排污費(fèi)主要規(guī)定在《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，條例是由國(guó)務(wù)院制定或認(rèn)可，效力低于憲法、法律的行政法規(guī)。對(duì)由全國(guó)人大規(guī)定的環(huán)境稅和由國(guó)務(wù)院規(guī)定的排污費(fèi)進(jìn)行對(duì)比，環(huán)境稅更具有權(quán)威性。

從征收的具體流程和征收狀況來(lái)說(shuō)，排污費(fèi)的征收主要依賴環(huán)保部門、銀行和財(cái)政部門來(lái)實(shí)現(xiàn)，稅務(wù)部門并不承擔(dān)任何職責(zé)。但是受各種各樣在政策執(zhí)行過(guò)程中的制約，一部分地區(qū)的排污費(fèi)征繳工作不是由財(cái)政部門完成，而是由環(huán)保部門代替其完成，出現(xiàn)了監(jiān)督管理相對(duì)缺乏，違反規(guī)定設(shè)置代征的現(xiàn)象。另一方面，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)保行政主管部門有權(quán)管理和使用部分收入的排污費(fèi)。在上述的兩方面的共同作用下，排污費(fèi)收入成為環(huán)保行政主管部門的主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，是影響環(huán)保行政主管部門相關(guān)利益的重要方面。大量排污費(fèi)收入處于財(cái)政監(jiān)管之外，財(cái)政部門無(wú)法有效發(fā)揮其對(duì)環(huán)保資金的管理和監(jiān)督職能。環(huán)境稅的征收要依賴環(huán)保部門、財(cái)政部門和稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督④。環(huán)境保護(hù)行政主管部門主要負(fù)責(zé)健全環(huán)保制度，配合稅務(wù)部門的環(huán)境稅收征收和管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的節(jié)能減排目標(biāo)，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境污染問(wèn)題。為了保證環(huán)保部門職能的正常履行，財(cái)政部門不僅要提供充足的配套資金，而且還要有效監(jiān)督環(huán)保部門資金的使用情況，稅務(wù)部門則負(fù)責(zé)征收款項(xiàng)。這三個(gè)政府部門分工合作，既可以有效避免環(huán)保部門掌握獨(dú)權(quán)，又可以充分發(fā)揮稅收的積極作用，形成一個(gè)環(huán)境費(fèi)稅的全新局面。

從征收款項(xiàng)的使用方法和用途來(lái)說(shuō)。排污費(fèi)須列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，但是不得用于環(huán)與污染防治無(wú)關(guān)的其他項(xiàng)目。而環(huán)境稅則需上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)家對(duì)征收的稅款統(tǒng)一調(diào)度使用。

在其他方面，例如，從取得的效果來(lái)看，征收排污費(fèi)針對(duì)性強(qiáng)，見效快。排污費(fèi)與環(huán)境稅相比，過(guò)分依賴于制定標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行。而其優(yōu)點(diǎn)在于法律法規(guī)的權(quán)威性、指令的嚴(yán)格性和執(zhí)行的有效性。從收款的收據(jù)來(lái)看，征收稅款，必須開具統(tǒng)一印制、蓋有當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)印章的正式完稅憑證，而排污費(fèi)是由收取費(fèi)用的行政部門或事業(yè)單位蓋章。

（四）開征排污費(fèi)和環(huán)境稅的趨勢(shì)

排污費(fèi)雖然有一定的意義和效果，但我國(guó)的排污收費(fèi)體系仍然存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在： （1）在排污費(fèi)征收和使用管理上，傾向于注重收費(fèi)和治理污染的約束機(jī)制，忽視誘導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)用。（2）征收排污費(fèi)的范圍并未覆蓋所有污染環(huán)境的行為。對(duì)流動(dòng)污染源等未收排污費(fèi)，這不利于環(huán)境質(zhì)量的改善，也不符合“原因者負(fù)擔(dān)”原則，應(yīng)將合理的污染源規(guī)定為正收排污費(fèi)的對(duì)象。（3）排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性。目前我國(guó)東西部、沿海和內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，對(duì)全國(guó)實(shí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)肯會(huì)導(dǎo)致不好的效果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境條件的差異，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。（4）由于對(duì)污染的監(jiān)測(cè)和管理有較高的技術(shù)要求而使得收費(fèi)的環(huán)保部門無(wú)能為力，造成了征收阻力大，征收成本大的局面。地方政府彈性收費(fèi)的情形更是數(shù)見不鮮，甚至把減少排污費(fèi)作為引資手段。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，開征環(huán)境稅具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：

第一， 有利于對(duì)用于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政資金專門籌集， 滿足環(huán)保專項(xiàng)資金的需求。稅收是政府提供公產(chǎn)品的主要資金來(lái)源， 而控制污染和環(huán)境保護(hù)的受益范圍也具有普遍性，。稅收收入納入到公共財(cái)政體系統(tǒng)籌安排， 主要用于環(huán)境管理、生態(tài)保護(hù)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。第二， 根據(jù)原因者負(fù)擔(dān)原則， 具有較強(qiáng)的針對(duì)性，例如設(shè)計(jì)征稅對(duì)象、納稅人和計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。第三，環(huán)境稅還可以有效防止跨國(guó)污染，控制發(fā)達(dá)國(guó)家的高污染、高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家。

因此，用稅收手段代替排污費(fèi)應(yīng)該成為環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的主導(dǎo)力量，堅(jiān)持“費(fèi)改稅”才能更好的發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的功能。（作者單位：煙臺(tái)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]汪勁 主編 環(huán)境法學(xué) 2014

[2]王金霞，尹小平.對(duì)環(huán)境稅征稅對(duì)象的探討[J]，稅務(wù)研究，2007 （11）

[3]王琳 環(huán)境稅開征的效應(yīng)分析和政策建議[J]，2014

[4]司言武，李珺 我國(guó)排污費(fèi)改稅的現(xiàn)實(shí)思考與理論構(gòu)想的統(tǒng)計(jì)與決策[J]，2007

[5]楊向英 我國(guó)開征環(huán)境稅的必要性探討[J]，生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2004

[6]韓德培 主編 陳漢光 副主編 環(huán)境保護(hù)法教程 第六版

注解：

①汪勁 ：《環(huán)境法學(xué)》 第三版

②韓德培 陳漢光 ：《環(huán)境保護(hù)法教程》第六版

③楊向英 我國(guó)開征環(huán)境稅的必要性探討[J]，生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2004

④王琳 環(huán)境稅開征的效應(yīng)分析和政策建議[J]，2014