生態(tài)文明背景下的我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系完善

殷玉萍

[摘要]黨的十八屆四中全會提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度?！蹦壳?，我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系還存在著一些不足。要在生態(tài)文明理念指導下完善縱向體系和橫向體系，完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

[關鍵詞]生態(tài)文明；循環(huán)經(jīng)濟；法律體系；建設

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.076

黨的十八屆四中全會提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。建立健全自然資源產(chǎn)權法律制度，促進生態(tài)文明建設?！狈审w系是法律的有機統(tǒng)一整體。生態(tài)文明也是一個完整的體系，我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構建具有重要指導意義。針對循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的不足，要從縱向和橫向的不同視角來完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

1 我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的問題

近些年來，我國初步建立了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的相應的法律規(guī)范，促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。然而，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法還處于初級階段。

1.1 循環(huán)體系建構的理念與生態(tài)文明理念的距離

在建構循環(huán)經(jīng)濟的法律體系上，主要存在兩個方面的問題。一是以行政管理手段為主要內容的立法理念。我國循環(huán)經(jīng)濟立法突出對循環(huán)經(jīng)濟某些領域的“行政管理”，而不是以法律、經(jīng)濟、技術手段為主，行政手段為輔。在立法上呈現(xiàn)明顯的“行政管理”法傾向，不符合生態(tài)文明理念下對立法的整體性、系統(tǒng)性和促進性要求。二是以部門立法和利益分割為主要程序特征的立法理念。一些循環(huán)經(jīng)濟立法并不是從循環(huán)經(jīng)濟本身固有的經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律出發(fā)，而是從部門角度和利益出發(fā)，設計立法的結構和邏輯，各個部門都試圖通過立法和政策制定來為本部門爭取更多的管理權限，有利益的事情各個部門爭著做，沒有利益的事情各個部門則互相推諉。這一立法程序特征顯然與生態(tài)文明的理念要求不相符合。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟縱向體系存在的問題

從縱向來看，循環(huán)經(jīng)濟立法存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：一是相關配套立法缺乏?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》作為基本法已經(jīng)實施，但是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟僅僅靠這一部法律還不夠。從法律體系構成來看，某些領域還是立法空白，無法可依。二是地方立法明顯不足。我國各地區(qū)對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重視程度差異較大，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平也各不相同。與循環(huán)經(jīng)濟相關的地方性法規(guī)和規(guī)章在不同地區(qū)的數(shù)量、質量和層次也是參差不齊。很多地方性立法都不同程度地存在著立法用語不規(guī)范、不準確、容易產(chǎn)生歧義。從立法層次上看，一些地方立法形式為政府或部門規(guī)章，而由地方人大或人大常委會頒布的地方性法規(guī)為數(shù)較少，而地方政府又一般委托地方行政主管部門負責起草工作，由于在起草工作中沒有行之有效的立法監(jiān)督，受地方部門利益的影響，往往使這些規(guī)章烙下地方部門利益的痕跡。因此，地方有關循環(huán)經(jīng)濟的立法明顯不足。

1.3 橫向體系存在的問題

橫向的循環(huán)經(jīng)濟法律體系除了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》外，還包括環(huán)境保護、資源、能源、生產(chǎn)、流通、廢物綜合利用等領域的法律。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之間的相互重合和不協(xié)調問題比較突出，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》與循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的其他法律法規(guī)的不協(xié)調體現(xiàn)在與生態(tài)環(huán)境保護領域立法的不協(xié)調；與資源開發(fā)利用保護領域立法的不協(xié)調；與清潔生產(chǎn)領域立法的不協(xié)調；與廢物回收和循環(huán)利用方面立法的不協(xié)調。而不同部門出臺的規(guī)章、政策或文件也存在一定的沖突，在一定程度上制約和阻礙了循環(huán)經(jīng)濟立法的協(xié)調性、統(tǒng)一性及有效實施，影響了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

2 完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的主要措施

2.1 生態(tài)文明理念指導下縱向體系的完善

健全和完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系，從縱向的效力等級看，要建立和健全由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標準和規(guī)范性文件所組成的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

第一，建立和完善相關配套法規(guī)。由于我國的國情和立法特點所決定，無論是《清潔生產(chǎn)促進法》，還是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，均具有原則性特點，可操作性不強。因此，加強配套立法成為落實基本立法中規(guī)定的各項制度、措施的重要途徑。在循環(huán)經(jīng)濟配套立法方面，要加強資源的節(jié)約使用和綜合利用及環(huán)境保護的立法。要抓緊制定節(jié)約用水、節(jié)約用地、節(jié)約原材料、資源綜合回收利用、節(jié)約能源等專門法規(guī)。第二，制定相關標準規(guī)范。標準規(guī)范是循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要組成部分。加快相關標準規(guī)范的制定，是完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要工作。通過標準規(guī)范的制定和實施，有助于保障資源節(jié)約、污染預防、廢棄物減量化措施的貫徹實施。第三，加強地方立法。我國各地區(qū)發(fā)展水平很不平衡。法律公布后，各個地方根據(jù)法律的原則性規(guī)定制定相應的實施條例或者實施細則是非常必要的。加強地方立法，必須在國家立法的框架內，結合本地區(qū)的特色和實際情況，制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

2.2 生態(tài)文明理念指導下橫向體系的完善

從橫向領域看，循環(huán)經(jīng)濟法律體系需要完善幾個方面的立法：其核心要求是循環(huán)利用和無害利用。該思路是以循環(huán)經(jīng)濟的物質流動規(guī)律為標準并符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。完善循環(huán)經(jīng)濟立法體系，重點需要以生態(tài)文明理念為指導，以促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展為指針，協(xié)調好相關立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的關系問題，適時修訂相關立法，使各項立法相互協(xié)調配套，發(fā)揮整體合力。

第一，資源開發(fā)利用保護領域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。一是物權立法。《物權法》是有關資源權屬和利用的基本法。應在《物權法》的總則、所有權、擔保物權等部分增加體現(xiàn)“資源節(jié)約、回收利用”等循環(huán)經(jīng)濟理念的條款規(guī)定。二是水資源立法。主要是按照循環(huán)經(jīng)濟的“節(jié)約”和“循環(huán)”理念修改和設計《水法》的相關制度。三是土地資源立法。修改《土地管理法》、《農村土地承包經(jīng)營法》等專門立法，完善征地制度，形成節(jié)約用地的約束機制，有效發(fā)揮土地規(guī)劃的調控和引導作用。四是礦產(chǎn)資源立法。主要修訂《礦產(chǎn)資源法》中的探礦權、采礦權有償取得制度、礦產(chǎn)資源稅和資源補償費制度等內容。第二，能源立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。抓緊制定能源基本法和石油天然氣法，填補這些領域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的立法空白。完善《可再生能源法》在核能、風能、太陽能、生物質能等領域的配套規(guī)定，強化法律的實施效果。第三，生產(chǎn)領域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。從我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的需求看，集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的《清潔生產(chǎn)促進法》的調整范圍缺乏對消費領域的考慮；從立法模式上看，必須有約束力較強具有操作性的措施來推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展；從立法目的看，《清潔生產(chǎn)促進法》旨在污染預防，而循環(huán)經(jīng)濟不僅需要從活動輸出端預防廢物污染的產(chǎn)生，還要從輸入端推動資源節(jié)約及其高效利用等。為保持《清潔生產(chǎn)促進法》的相對穩(wěn)定，又為了支持循環(huán)經(jīng)濟的深化發(fā)展，在保持《清潔生產(chǎn)促進法》的基礎上，必須對《循環(huán)經(jīng)濟促進法》進行調整。兩者的關系就好比是總體和部分的關系。第四，流通消費領域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。為增強這些規(guī)定的可操作性，應當修訂《消費者權益保護法》，在該法中增加對企業(yè)和消費者對強制回收消費品的強制回收責任的更具體的規(guī)定，增加對消費一次性消費品的控制和約束機制，引導公眾選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品進行綠色消費；同時應當修訂《政府采購法》，建立政府綠色采購制度，要求政府優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品并增加政府綠色采購的責任約束和配套措施。第五，廢物回收和循環(huán)利用立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。加強廢物回收和循環(huán)利用的立法或修訂。在立法領域，《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《報廢汽車回收管理辦法》等。在配套措施上，圍繞多元化回收和再利用體系規(guī)范建設，建立相關的政策、標準、市場準入等機制，發(fā)揮社會力量，支持社會性中介組織的投入。對部門規(guī)章中一些已成熟的制度措施，從部門規(guī)章層次提升到行政法規(guī)層次，增加相關立法的權威性。第六，污染防治領域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調。需要修訂《環(huán)境保護法》。在新的歷史形勢下，這部“超期服役”的法律，亟待修改，確立其在環(huán)境資源保護領域的基本法地位；強化地方政府對環(huán)境質量負責的法律約束；圍繞“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，鼓勵單位和個人在資源的開采、生產(chǎn)環(huán)節(jié)及在商品流通、消費過程中節(jié)約使用、高效使用、重復使用、清潔使用、綜合利用等，減少對資源能源的消耗，減輕對環(huán)境的壓力”，補充相關法律內容，從各類活動的廢物污染輸出端為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供有力的環(huán)境管理控制條件。在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》修訂中應當分別規(guī)定政府、企業(yè)和個人在污水處理、回收利用方面的義務和責任?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》應當突出對末端廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管要求，保證產(chǎn)出的廢物得到合適的處置，不對環(huán)境產(chǎn)生污染；而《循環(huán)經(jīng)濟促進法》應當突出對廢物的綜合回收利用的法律調整。

以上對我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系現(xiàn)狀進行的分析，以生態(tài)文明理念為指導，從縱向和橫向調整領域的角度，揭示了我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中與生態(tài)文明的要求相比存在的問題，并遵循生態(tài)文明理念的要求提出了相應的完善建議。隨著生態(tài)文明理念的增強，循環(huán)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟法律體系也應當作出相應的調整和完善。這樣，才能保障和促進循環(huán)經(jīng)濟以至循環(huán)型社會的發(fā)展。