農(nóng)村土地征收補償公平性研究

江敏超 宋怡欣 張炳達

[摘要] 在土地征收過程中農(nóng)民土地私權(quán)利存在被公權(quán)力侵害的現(xiàn)象。來自市場的高額的土地出讓收益是公權(quán)力不當行使的誘因，改革現(xiàn)有的土地征收規(guī)則必須從市場規(guī)則入手，在抑制政府征地利益的同時將利益逐步讓度給農(nóng)民，因此對政府公權(quán)力的制衡與對農(nóng)戶私權(quán)利的保護是不可分割的。本文重點闡釋兩個方面，一是為何要進行征地收益的再分配，二是如何確定利益再分配的標準。

[關(guān)鍵詞] 土地征收 補償 公平性

[中圖分類號] D922.32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0074-04

[基金項目] 上海電機學院國際經(jīng)濟與貿(mào)易學科（13XKJ02）與博士生科研經(jīng)費支持。

[作者簡介] 江敏超（1975 — ），上海人，華東政法大學經(jīng)濟法學院博士，上海市奉賢區(qū)人民法院奉城法院副庭長；宋怡欣（1983 — ），上海人，上海電機學院講師，華東政法大學經(jīng)濟法學院博士，研究方向：土地政策；張炳達（1965 — ），上海人，同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授，研究方向：經(jīng)濟法。

目前我國土地征收存在的矛盾主要是：一方面地方政府需要財政收入，導致土地征收很容易被看成是地方政府斂財?shù)墓ぞ?；另一方面目前土地征收各地補償標準不一。無論是從維護公權(quán)力正當性的角度，還是農(nóng)戶私權(quán)利保護的角度，現(xiàn)有的法律規(guī)定都沒能很好地調(diào)整農(nóng)戶、房產(chǎn)商與政府這三者之間的利益關(guān)系。筆者認為應在私權(quán)利與公權(quán)力之間找到一個合理的界限，讓兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一、土地征收中公權(quán)力與市場運行的關(guān)系

保障農(nóng)民能夠耕種土地是社會穩(wěn)定的基礎。在早期《周禮》所記載的“井田制”中，農(nóng)戶土地私權(quán)利可以被視為一種嘗試，農(nóng)戶可以在完成貴族土地上的耕種勞役后在周邊國有土地上進行耕種并獲得收益，這使農(nóng)民能夠通過勞動取得穩(wěn)定的收入。而到了西周后期中央政府失去對土地的控制后，土地被大量的兼并，農(nóng)民收入的喪失使社會穩(wěn)定被打破，最終導致了王朝的覆滅。商鞅變法推行了“受田制”，對農(nóng)戶土地私權(quán)利保護的相關(guān)制度得以具體推行，通過土地登記制度更廣泛地將荒地分配給農(nóng)民耕種并保障其權(quán)利，秦國的國力由此穩(wěn)定發(fā)展并最終統(tǒng)一六國。到了魏晉時期，對農(nóng)民土地權(quán)利的保護已經(jīng)被發(fā)展成為一套思想體系，雖然土地作為商品能夠進行交易，但作為一種重要的生產(chǎn)資料卻不適合交易。

為了維護社會的穩(wěn)定，國家通過各種方式保障農(nóng)民耕種土地，但卻難以奏效。第一種方式是實行的土地所有權(quán)國有化，并再此基礎上分配給農(nóng)民，如《魏書 . 食貨志》上記載的：“諸男夫十五以上，受露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良?！T民年及課則受田，老免及身沒則還田?！钡诙N方式是對土地增加稅收，如宋代王安石變法引入的田畝稅，如果土地被兼并而無人耕種就會成為所有者的負擔。但是上述改革都有其弊端，例如土地的國有化雖然能保障土地的耕種，卻完全忽視了土地的商品價值性。清末太平天國的《天朝田畝制度》規(guī)定：“天下人人不受私，物物歸上主?！敝率蛊洳粌H得罪了地主還得罪了農(nóng)民，而使運動走向失敗。增加稅收則需要重新丈量土地明確產(chǎn)權(quán)，直接影響了權(quán)貴階層的利益，如明朝的張居正推行《一條鞭法》將人頭稅轉(zhuǎn)為地役稅，在其去世后被完全廢止?？疾煳覈迩甑臍v史可以發(fā)現(xiàn)，要維持社會的穩(wěn)定，既要維護好農(nóng)戶土地的私有權(quán)利，也要尊重私有權(quán)利的市場運行規(guī)律。

一套完善的土地征收制度，與市場本身的接軌是十分重要的。事實上目前的土地征收大部分來源于商業(yè)開發(fā)，在這種情況下公權(quán)力不應該被視為市場的管理之力，更應該被認為是市場的組成部分，如果這一部分無法被市場規(guī)律所引導，直接的結(jié)果便是市場秩序被打破。

二、集體土地所有制下

對私權(quán)利的保護及缺失

對土地私權(quán)利的清晰界定是土地征收補償公平性的前提。一方面，私有土地權(quán)利的權(quán)利主體必須清晰界定，只有這樣才能使其獲得充分維護；另一方面，對于私有權(quán)利的維護規(guī)則亦必須清晰，否則主體將面臨無法可依的尷尬境地：

（一）集體土地所有制下對私權(quán)利保護

集體土地補償標準過低的重要原因是認為集體土地并非完整的私有土地，因此農(nóng)民無權(quán)維護，實則大謬。

新中國成立之前所開展的土地革命并未否定農(nóng)民的土地權(quán)利。在中國革命的早期，確實存在對土地私有權(quán)利的徹底否定，《井岡山土地法》（1928年）要求沒收農(nóng)民土地在內(nèi)的一切土地，但是由于無法得到農(nóng)民的支持，很快就在《興國土地法》（1929年）中改為保護貧農(nóng)的土地，即從完全國有化向土地私權(quán)利的再分配轉(zhuǎn)變?？箲?zhàn)期間的《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》（1942年）甚至一度中止了對土地權(quán)利的重新分配，直到解放戰(zhàn)爭期間《中國土地法大綱》（1947年）才重新明確肯定了農(nóng)民土地的私有權(quán)利，也就是說中國革命之所以能夠成功，與保障農(nóng)戶土地的私有權(quán)利這一基礎是不可分開的。

集體土地所有制是為了保護農(nóng)民的土地權(quán)利而設置。作為我國土地權(quán)利制度的基礎，1950年的《土地改革法》第一條即首先肯定了在解放戰(zhàn)爭中農(nóng)民所獲得土地的合法性。由于農(nóng)業(yè)機械化水平的低下，社會化大生產(chǎn)以提高生產(chǎn)效率才是集體所有制產(chǎn)生的原因，并非為了實現(xiàn)土地的國有化。根據(jù)1953年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，土地私權(quán)利被視作一種“股東權(quán)利”而充分肯定了其私權(quán)利自由支配屬性：“農(nóng)業(yè)合作社以土地入股應該遵循自愿互利原則，允許農(nóng)民退股?！笔聦嵣?，集體土地所有制所設立的目的正在于防止土地的徹底國有化，1958年的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》曾經(jīng)談及：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩?！币虼思词乖诩w所有制下，農(nóng)民作為土地的權(quán)利主體是難以被否定的。

（二）集體土地所有制下私權(quán)利保護的缺失

現(xiàn)有的集體土地所有制權(quán)利架構(gòu)需要完善。所有權(quán)包括占有、使用、收益與處分四大權(quán)能，集體所有制建立之初，我國先后出臺了《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的通知》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對集體土地所有權(quán)制度進行規(guī)范，穩(wěn)定了農(nóng)村的土地關(guān)系，解決了土地的占有、使用問題，但是收益問題無法解決，因此土地生產(chǎn)效率長期低下，所以在1988年出臺的《土地管理法》中才會將兩田制、反租倒包等方式引入，并逐漸形成了土地承包經(jīng)營權(quán)。對于集體土地所有權(quán)的處分，現(xiàn)有集體土地所有制一直沒能完善，因為集體土地所有制的目的即在于控制土地的流轉(zhuǎn)，如果建立所有權(quán)的流轉(zhuǎn)、處分制度，是與集體土地所有制的立法初衷相悖的，也正是如此對于土地征收補償之標準才會無法獲得統(tǒng)一。

然而集體土地征收補償又必須有一個公平的標準。就目前我國土地征收的現(xiàn)狀來看，“土地所有權(quán)交易市場”其實已經(jīng)存在，土地必須通過政府征收才能進行商業(yè)開發(fā)，因此大部分土地征收過程實質(zhì)上是將農(nóng)民的土地所有權(quán)通過政府之手被房產(chǎn)商轉(zhuǎn)化為了商業(yè)利益，政府征收成了開發(fā)商市場行為的一個環(huán)節(jié)，這是無法體現(xiàn)《物權(quán)法》與《土地管理法》的立法本意的，延續(xù)原有僵化的行政征收補償標準，只會造成市場本身的混亂，這既包括損害農(nóng)民的合法權(quán)利，亦包括對農(nóng)地的過度開發(fā)。而從美國土地征收補償?shù)囊?guī)則可以發(fā)現(xiàn)，一個較高的補償標準往往可以有效地制約公權(quán)力以恢復市場秩序。

三、集體土地所有制下征收性質(zhì)的分析

（一）征收補償?shù)墓怖鎸傩?/p>

從目前國內(nèi)土地開發(fā)的實踐來看，有些地區(qū)對于城市土地的補償與農(nóng)村土地的補償存在很大差異，城市土地開發(fā)拆遷補償合同，屬于商事行為，而農(nóng)村土地補償由政府分別與農(nóng)戶和開發(fā)商簽訂征收補償協(xié)議和土地出讓協(xié)議，屬于行政行為，兩者之間最根本的區(qū)別即在于后者要求基于公共利益，而基于公共利益所進行的征收補償，往往遠遠低于土地所有權(quán)的實際價值，因此可以說土地征收中公共利益性質(zhì)才是我國農(nóng)地征收補償?shù)陌Y結(jié)所在。

根據(jù)意大利經(jīng)濟學家帕累托的闡釋，社會利益的最優(yōu)狀態(tài)，是指任何人福利的增加不會導致他方福利的減少，因此在這種情況下除非社會各方的利益得到充分補償，否則不應該視為獲得了公共利益。也就是說從根本上講，征收只是通過政府之手所進行的社會利益的再分配。無法通過市場之手進行，或者是由于市場機制的不完善，或者是由于市場制度的阻礙，例如集體土地禁止流轉(zhuǎn)。無論是市場之手還是政府之手實質(zhì)上都是為了增加社會福利，因此必須尊重價值規(guī)律，支付合理對價，使社會總福利獲得提高。

征收補償所支付的公平對價并不排斥源于商業(yè)收益。在現(xiàn)有補償制度下土地征收補償款主要來源于政府的財政支出，但政府畢竟是市場的管理者而非交易者，不可能做到與失地農(nóng)民公平協(xié)商，因此目前土地征收補償?shù)拿?，實質(zhì)上是政府行政體制與市場自由交易之間的矛盾，只有打破這一僵化的補償方式才能從根本上解決問題。在我國大量農(nóng)地被用作商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)實情況下，繼續(xù)回避土地征收背后的商業(yè)利益不僅不能解決征地補償矛盾，反而會使問題進一步混亂。只有將征地背后的商業(yè)利益納入法律進行合理規(guī)制，才能抑制愈演愈烈的征地補償中的問題。

（二）征地補償?shù)乃饺死鎸傩?/p>

土地補償?shù)乃饺死鎸傩灾饕憩F(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)。從權(quán)利性質(zhì)上講，集體土地所有權(quán)屬于共同共有關(guān)系，這種制度上的安排與國有土地所有權(quán)同樣不可能形成土地交易市場及價格，這就意味著對于土地征收的補償標準不可能建立在土地所有權(quán)之上。從現(xiàn)有的制度安排上看，在集體土地所有制之下真正的私權(quán)利其實是土地承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以進行交易，實現(xiàn)土地征收補償公平，只有對土地承包經(jīng)營權(quán)進行公平補償。

對土地承包經(jīng)營權(quán)補償應該以土地使用權(quán)出讓費為基礎。建設用地使用權(quán)出讓是土地征收補償?shù)膶嶋H來源，兩者基于的所有權(quán)不同而被賦予了不同的權(quán)利名稱，實質(zhì)上兩者都屬于用益物權(quán)，因此將土地使用權(quán)出讓費用轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營權(quán)補償資金確屬公平，無法執(zhí)行的實質(zhì)是《土地管理法》作為一項征收補償制度的發(fā)展問題。1986年出臺《土地管理法》，目的在于解決土地承包問題，而且當時并無完善的土地權(quán)利登記制度，更重要的是土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，必須由法律明確規(guī)定，因此在之后的30年中農(nóng)村土地補償制度始終無法與城市土地使用權(quán)相接軌?！段餀?quán)法》出臺后，上述問題已經(jīng)全部解決，但由于《土地管理法》2004年的修改早于《物權(quán)法》的規(guī)定，因此相關(guān)的補償標準仍然沿用了債權(quán)理論，才導致了補償標準的降低。

對土地征收補償標準的修改既有其理論意義，也有其實踐意義。首先，從制度體系上看，《物權(quán)法》出臺之后，《土地管理法》作為一項關(guān)系極其密切的制度規(guī)范，相關(guān)的權(quán)利征收補償制度的確有完善的必要；其次，從立法目的上看，征收本身屬于為了社會公共利益進行的資源再分配，因此必須尊重市場的價格機制，給予一個公平的補償標準，最大限度地讓政府安排好土地資源；最后，從農(nóng)民私權(quán)利保護的角度看，完善、對接現(xiàn)有的土地補償制度，可以避免大量征地矛盾的出現(xiàn)，有利于農(nóng)村關(guān)系的穩(wěn)定。

四、征收補償體系公平性的完善

綜上所述，有關(guān)征收補償體系公平性的完善是《土地管理法》的一個重要方面?！锻恋毓芾矸ā返?7條、48條、49條分別對補償標準、補償程序與補償分配進行了規(guī)定，筆者認為對于上述三個方面，都存在修改的必要：

首先，明確土地征收的補償標準?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定土地補償標準的一個重要特點是標準的固定，不僅由地方政府規(guī)定而且基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進行了限制，而無論如何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值無法與商業(yè)開發(fā)價值相比較，因此筆者認為對于土地征收的補償，應該直接規(guī)定來自于土地出讓后的建設用地使用費。不可否認的是，如此補償在法理上的一個明顯的錯誤是農(nóng)民損失的是土地所有權(quán)，而受到補償?shù)氖峭恋爻邪?jīng)營權(quán)，但是從實踐的角度看，這一方式不僅會大大提高農(nóng)民的實際補償份額，而且也避免了政府征收土地的利益性。

其次，細化土地征收的補償程序?！锻恋毓芾矸ā返?8條有關(guān)補償程序僅規(guī)定政府應該進行公告并聽取農(nóng)戶意見，過于粗略而難于起到權(quán)利保護作用。筆者認為土地征收與補償實際屬于兩個方面的問題。如上文所述，征收雖屬于強制行為，但補償卻屬于政府征收的義務，因此并不適用聽取意見的方式。現(xiàn)有的土地使用權(quán)出讓方式，拍賣、招標由政府主持，但如果土地征收的補償可以來自于土地出讓后的建設用地使用費，那么農(nóng)戶作為土地使用權(quán)出讓費用的直接受益人，則應該被允許參與甚至主導這一活動。

最后，理清土地征收補償?shù)姆峙淠Ｊ??！锻恋毓芾矸ā返?9條將補償款的分配權(quán)力歸于村委會，實際并不合理。如上所述，土地所有權(quán)設立的主要目的有二：防止土地兼并與提高生產(chǎn)效率。在這種情況下，才會產(chǎn)生村集體作為農(nóng)戶的代理人行使土地所有權(quán)，而一旦土地被征收，村委會持有土地補償?shù)囊罁?jù)又在于何處？因此筆者認為，一旦農(nóng)村土地被征收補償，村委會并不應該當然地參與這一過程，而應該由實際被征地而收入受到影響的農(nóng)民組成團體或選舉代表，來參與補償過程并接受、分配補償款。

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