落后產(chǎn)能退出機(jī)制的河北模式

[摘要] 產(chǎn)能落后阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以往淘汰落后產(chǎn)能的手段單一，呈行政的、人為的、零散的特征，不僅沒能實(shí)現(xiàn)淘汰目標(biāo)，反而呈現(xiàn)“越淘越多”的怪現(xiàn)象。因此有必要設(shè)計(jì)一種淘汰機(jī)制，以系統(tǒng)的思路實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)能退出，鼓勵(lì)先進(jìn)產(chǎn)能發(fā)展的雙重目標(biāo)。本文以河北為例，對(duì)落后產(chǎn)能現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，構(gòu)建淘汰落后產(chǎn)能的退出機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 河北 落后產(chǎn)能 退出機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）02-0103-03

[基金項(xiàng)目] 河北省社科院重點(diǎn)項(xiàng)目“產(chǎn)能過剩背景下的河北鋼鐵產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制問題研究”（項(xiàng)目編號(hào) 2013A14）；河北省委省政府決策咨詢委員會(huì)招標(biāo)課題“落后產(chǎn)能退出機(jī)制研究”。

[作者簡(jiǎn)介] 郭曉杰（1975 — ），女，內(nèi)蒙古包頭人，助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、河北落后產(chǎn)能基本情況

近年來，根據(jù)中央的科學(xué)部署，河北積極實(shí)施淘汰落后產(chǎn)能的各項(xiàng)工作，并取得了重大成效。2013年，河北提前兩個(gè)月完成國(guó)家下達(dá)的淘汰任務(wù)，所涉及的15個(gè)工業(yè)行業(yè)全部完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)，其中鋼鐵、水泥、平板玻璃等11個(gè)行業(yè)超額完成任務(wù)，一些行業(yè)的實(shí)際完成量占全國(guó)計(jì)劃數(shù)更是達(dá)到四成以上（具體見圖1），為全國(guó)淘汰落后產(chǎn)能做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們也要清醒的看到河北淘汰落后產(chǎn)能還存在諸多問題。

1. 落后產(chǎn)能分布行業(yè)廣、數(shù)量多，淘汰任務(wù)重

受累于長(zhǎng)期粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，河北工業(yè)生產(chǎn)雖然實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但存在大量落后產(chǎn)能。表現(xiàn)在兩方面：一是分布行業(yè)廣，由于產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題的存在，每一波產(chǎn)業(yè)過熱發(fā)展浪潮中河北都參與其中，使得落后產(chǎn)能分布的行業(yè)比較廣泛，國(guó)家下達(dá)的淘汰計(jì)劃中所涉及的行業(yè)，河北往往被全部或大部分鎖定；二是數(shù)量眾多，河北是工業(yè)大省，許多產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量在全國(guó)位次都比較靠前，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張為主導(dǎo)模式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以提質(zhì)增效為主，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)成為評(píng)價(jià)落后產(chǎn)能的主要標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，曾經(jīng)的輝煌反而變?yōu)槌林氐溺備D。未來五年國(guó)家擬壓縮的8000萬噸鋼鐵總量中，河北承擔(dān)了6000萬噸，占了全國(guó)擬淘汰總量的3/4；2014～2015年國(guó)家擬淘汰的水泥、平板玻璃總量中，河北分別占了36%和85%。

2. 落后產(chǎn)能分布區(qū)域廣呈連片集中狀態(tài)

受產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中自然形成的集聚效應(yīng)影響，河北許多產(chǎn)業(yè)多分布在一個(gè)相對(duì)集中的區(qū)域內(nèi)。以鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)為例，根據(jù)國(guó)家下達(dá)至河北的淘汰落后產(chǎn)能計(jì)劃名單可知，鋼鐵行業(yè)的落后產(chǎn)能多分布在邯鄲、唐山幾個(gè)區(qū)市，主要以豐南、遷安、武安為集聚地；邯鄲、石家莊多為水泥落后產(chǎn)能的藏身之處；而邢臺(tái)（沙河市）則成為平板玻璃落后產(chǎn)能的主要聚集區(qū)。

二、河北淘汰落后產(chǎn)能的重要性和緊迫性

1. 落后產(chǎn)能延緩河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐

由于長(zhǎng)期低質(zhì)、同構(gòu)、低水平的重復(fù)發(fā)展，曾經(jīng)給河北帶來過榮耀的巨量產(chǎn)能卻因供需矛盾突出、環(huán)境壓力加大等因素成為過剩產(chǎn)能，甚至是落后產(chǎn)能。雖然歷經(jīng)多次淘汰，但多是虎頭蛇尾，最終陷入“越淘越多，淘而不盡”的怪圈，使得河北喪失了一次又一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的良機(jī)。如果再不采取積極措施大力淘汰落后產(chǎn)能，不僅將繼續(xù)推遲河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還將影響到下一階段的經(jīng)濟(jì)工作。

2. 落后產(chǎn)能影響河北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

落后產(chǎn)能的大量存在產(chǎn)生了許多負(fù)面影響：一是造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)，落后產(chǎn)能的存在使得產(chǎn)業(yè)形態(tài)低端，產(chǎn)品附加值不高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，整個(gè)行業(yè)日漸式微；二是造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)，大量落后產(chǎn)能的存在不僅造成了資源能源的重大浪費(fèi)，降低經(jīng)濟(jì)效益，還帶來了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下降，無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

3. 落后產(chǎn)能削弱京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，河北迎來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇，若能充分利用這一機(jī)遇，將有利于河北構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，重塑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉，抓好生態(tài)環(huán)境建設(shè)。這就要求河北有足夠的產(chǎn)業(yè)容量和區(qū)域空間來承接京津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素外溢，而大量落后產(chǎn)能的存在使得河北“無籠換鳥”。因此，若不加快淘汰落后產(chǎn)能的步伐，河北很有可能失去京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史機(jī)遇。

三、河北淘汰落后產(chǎn)能的機(jī)制設(shè)計(jì)

河北雖歷經(jīng)多次淘汰落后產(chǎn)能的浪潮，不僅沒能“脫胎換骨”，反而出現(xiàn)落后產(chǎn)能越淘越多的怪現(xiàn)象，究其原因在于淘汰落后產(chǎn)能的滯后性、被動(dòng)性和行政性。如今看來，這種行政的，人為的，零散的手段無法從根本上實(shí)現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能的目標(biāo)，需要設(shè)計(jì)一種機(jī)制，以制度的、系統(tǒng)的手段推動(dòng)落后產(chǎn)能的退出。

（一）加速機(jī)制

與落后產(chǎn)能相對(duì)的是先進(jìn)產(chǎn)能，是代表先進(jìn)生產(chǎn)工藝水平的，環(huán)境資源友好，能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的產(chǎn)能。淘汰落后意味著鼓勵(lì)先進(jìn)，且二者并行不悖。需要在貸款、稅收、土地、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面制定有利于先進(jìn)產(chǎn)能的政策措施，幫助其發(fā)展壯大，從而獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”的正常機(jī)制。

1. 制定有利于先進(jìn)產(chǎn)能的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。先進(jìn)產(chǎn)能往往代表著一個(gè)行業(yè)未來的發(fā)展方向，要想實(shí)現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就需要在源頭予以選擇，科學(xué)合理的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)顯得十分重要，有利于留下先進(jìn)產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能。

2. 制定具有傾向性的貸款、稅收和土地政策。首先，在土地使用方面，對(duì)于先進(jìn)產(chǎn)能的土地使用需求，在符合國(guó)土規(guī)劃前提下簡(jiǎn)化土地使用審批流程，有條件的地方可實(shí)行一事一議，加快審批速度；其次，在銀行貸款方面，先進(jìn)產(chǎn)能在應(yīng)用新技術(shù)、新工藝、新創(chuàng)新的初期往往投入大，收益低，資金瓶頸成為快速發(fā)展的主要制約因素，因此在銀行貸款方面對(duì)先進(jìn)產(chǎn)能予以優(yōu)惠，可探索推廣保證保險(xiǎn)型貸款方式，由政府、銀行、保險(xiǎn)公司、企業(yè)四方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益；最后，在稅收政策方面，對(duì)生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品，代表先進(jìn)產(chǎn)能且處于發(fā)展初期的企業(yè)，可以在一定時(shí)期和階段內(nèi)實(shí)施稅收減免、返稅等優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)的成長(zhǎng)負(fù)擔(dān)。

（二）減速機(jī)制

落后產(chǎn)能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要障礙，但緊急“剎車”極易引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩不安，需要換檔減速，利用減速機(jī)制實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)能的平穩(wěn)退出。

1. 強(qiáng)化環(huán)評(píng)力度，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)。環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，是從源頭預(yù)防和減輕環(huán)境污染的“閥門”。在以往的項(xiàng)目審批中，環(huán)評(píng)制度往往成為擺設(shè)，造成落后產(chǎn)能的大量存在。因此，要以《環(huán)評(píng)法》為指導(dǎo)，抑制落后產(chǎn)能增長(zhǎng)。

2. 建立并完善產(chǎn)能置換制度。在控制總量的前提下積極探索建立并完善產(chǎn)能置換制度的有效路徑，推動(dòng)產(chǎn)能置換交易市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間、跨區(qū)域產(chǎn)能置換，從而加快河北落后產(chǎn)能淘汰進(jìn)度。

3. 設(shè)立補(bǔ)償援助基金。一方面對(duì)自愿淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，按評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的落后生產(chǎn)能力設(shè)備資產(chǎn)凈值給予一定比例的資助，具體比例可根據(jù)計(jì)劃列入層級(jí)不同而有所不同，比如對(duì)列入省級(jí)及以上計(jì)劃的資助比例可適當(dāng)高于列入縣級(jí)、市級(jí)計(jì)劃的；另一方面對(duì)于愿意從“長(zhǎng)線”行業(yè)中退出的企業(yè)給予優(yōu)惠待遇，如企業(yè)若封存和淘汰設(shè)備，在進(jìn)行新投資時(shí)，就可以按比例得到優(yōu)先或優(yōu)惠貸款，或采用特別折舊率，或也可采取政府向企業(yè)“購(gòu)買”舊設(shè)備然后將其廢棄的方式。

（三）阻力機(jī)制

1. 完善資源價(jià)格形成機(jī)制，增加落后產(chǎn)能生產(chǎn)成本。落后產(chǎn)能之所以大量存在，原因在于資源使用成本低廉，因此要完善資源價(jià)格形成機(jī)制，將資源使用過程中的環(huán)境代價(jià)、資源枯竭后的退出成本計(jì)入資源定價(jià)中，并由價(jià)格傳導(dǎo)體系最終反映在落后產(chǎn)能生產(chǎn)成本上，加大落后企業(yè)生產(chǎn)成本，迫使企業(yè)或落后產(chǎn)能“出局”。

2. 建立環(huán)保貢獻(xiàn)倒逼機(jī)制。對(duì)工業(yè)企業(yè)的排污、排放等環(huán)保貢獻(xiàn)進(jìn)行核算排序，按對(duì)環(huán)保的貢獻(xiàn)實(shí)行四檔有序用電機(jī)制，一檔企業(yè)重點(diǎn)保障，二檔企業(yè)一般保障，第三、四檔企業(yè)采用用電限制倒逼機(jī)制，對(duì)企業(yè)用能實(shí)行紅、黃、綠燈制度，促使企業(yè)自覺淘汰落后產(chǎn)能。

（四）禁止機(jī)制

1. 強(qiáng)化法律約束力量。一是加大法律法規(guī)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整作用。對(duì)于落后產(chǎn)能集中的產(chǎn)業(yè)制定配套行政條例，明確應(yīng)處理的設(shè)備的種類、生產(chǎn)能力的總和，設(shè)備的處理方法及期限，設(shè)備處理的同時(shí)應(yīng)進(jìn)行的事業(yè)轉(zhuǎn)換等措施，離職者如何安置，某些落后產(chǎn)能集中的中小企業(yè)如何引導(dǎo)。應(yīng)以法律的形式設(shè)立淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)信用基金，以保證設(shè)備處理、失業(yè)人員安置和中小企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等所需資金。二是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的執(zhí)行力度。要增強(qiáng)環(huán)保部門執(zhí)法地位和相對(duì)獨(dú)立性，通過環(huán)保警察的成立建立法院與環(huán)保部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，降低申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的門檻，加強(qiáng)法院的強(qiáng)制執(zhí)行力。

2. 對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制措施。對(duì)能耗高、污染重、安全條件差、技術(shù)水平低、生產(chǎn)工藝和設(shè)備落后的小企業(yè)，要嚴(yán)格進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)。進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督和處罰的力度。對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)，要依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。并依照有關(guān)法律法規(guī)，通過對(duì)落后產(chǎn)能停止換發(fā)生產(chǎn)許可證、吊銷排污許可證和安全生產(chǎn)許可證等方式，推動(dòng)落后產(chǎn)能退出市場(chǎng)。