創(chuàng)新重大工程采購(gòu)項(xiàng)目支出績(jī)效的效能審計(jì)

鄭雁君 章明

[摘要] 本文首創(chuàng)運(yùn)用辯證方法分析了腐敗易造成重大工程采購(gòu)項(xiàng)目成本高，國(guó)企創(chuàng)利降低所導(dǎo)致財(cái)政收入來源不充足的原因，并提出凈化效能審計(jì)政治生態(tài)是提升防腐效果的前提，研究了防控重大工程內(nèi)控采購(gòu)項(xiàng)目效能審計(jì)不足的對(duì)策，這對(duì)節(jié)支增效促重大工程項(xiàng)目強(qiáng)化支出績(jī)效審計(jì)監(jiān)督具有重大戰(zhàn)略意義。

[關(guān)鍵詞] 采購(gòu)；重大工程項(xiàng)目；支出績(jī)效；效能審計(jì)；國(guó)企腐敗

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.24.044

黨的十八大以來，以習(xí)近平為首的黨中央著力整治腐敗，出臺(tái)了一系列措施和政策，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，其中對(duì)重大項(xiàng)目資金投入與使用情況的監(jiān)督更是反腐的重頭戲。重大投資項(xiàng)目涉及眾多采購(gòu)業(yè)務(wù)，是易產(chǎn)生腐敗的高發(fā)區(qū)，如何凈化政治生態(tài)，創(chuàng)新加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目及其采購(gòu)業(yè)務(wù)的支出績(jī)效管理和監(jiān)督是擺在各級(jí)監(jiān)督部門面前的嚴(yán)肅課題。如2015年3月17日羊城晚報(bào)刊登《廣東省檢察長(zhǎng)談反腐：國(guó)企腐敗辦一案查一窩挖一串》反映出反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，對(duì)此各地在對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)督上都加大了力度。以廣州為例，2015年3月13日羊城晚報(bào)登載的《廣州出臺(tái)依法行政條例防止權(quán)力“太任性”全國(guó)屬首例》中就提到廣州人大對(duì)“今年廣州投資556億元涉及幾百個(gè)項(xiàng)目，將分事前、事中、事后三個(gè)階段強(qiáng)化監(jiān)督”。

近幾年包括廣州在內(nèi)的國(guó)家財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)與支出剛性增長(zhǎng)矛盾的日益突出，且土地出讓金收入占總收入近三分之一。財(cái)政收入來源具有稀缺性的比重較高之現(xiàn)象未根本改變。在這種情況下，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)效益就顯得尤為重要，包括提升重大投資項(xiàng)目及其采購(gòu)業(yè)務(wù)效能，并對(duì)國(guó)有企業(yè)重大工程項(xiàng)目及其采購(gòu)業(yè)務(wù)的效能審計(jì)進(jìn)行改革，有利于降低工程成本提高資金支出績(jī)效，是以最少的成本促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，增加企業(yè)創(chuàng)利，更是解決財(cái)政收入增長(zhǎng)的一個(gè)有效途徑。當(dāng)前改革效能審計(jì)的關(guān)鍵問題是如何具體解決作風(fēng)問題，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2015年《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》雜志第5期《真作為源白硬作風(fēng)》中指出：“審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些人把作風(fēng)與作為對(duì)立起來，有的認(rèn)為作風(fēng)要求嚴(yán)了、要求高了，就捆住了作為的手腳、堵塞了作為的通道，工作中不求過得硬、但求過得去，害怕錯(cuò)位、擔(dān)心越位，不作為、慢作為；有的違背作風(fēng)建設(shè)要求，打著‘作為的幌子，行權(quán)力輸送、權(quán)錢交易之道，亂作為、假作為。不作為、慢作為、亂作為、假作為。追根溯源，都是作風(fēng)不扎實(shí)、不過硬的表現(xiàn)和后果，任其蔓延下去，影響黨和政府的形象，貽害中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)”。為落實(shí)改變作風(fēng)，創(chuàng)新促進(jìn)重大工程采購(gòu)項(xiàng)目支出績(jī)效的效能審計(jì)，筆者建議如下：

（1） 凈化政治生態(tài)，解決效能審計(jì)存在“任性”問題。解決缺乏重視問題。如長(zhǎng)期占用內(nèi)部審計(jì)人力做企業(yè)其他業(yè)務(wù)而導(dǎo)致人手不夠，出現(xiàn)工作起伏不定影響效能審計(jì)；解決缺乏機(jī)制問題。如未創(chuàng)新出臺(tái)效能審計(jì)的程序法規(guī)，且現(xiàn)有的不配套完善的依據(jù)又過于原則，操作起來因老辦法不管用而有難度，出現(xiàn)無規(guī)可循，無矩可蹈，各行其道的現(xiàn)象。加上企業(yè)效能內(nèi)部審計(jì)工作往往局限在紀(jì)檢監(jiān)察部門，而紀(jì)檢監(jiān)察部門中的內(nèi)部審計(jì)人員又不斷精減，有些還是兼職，其他部門又支持少，未能形成合力。這就導(dǎo)致整個(gè)效能審計(jì)工作計(jì)劃難以落實(shí)，松松散散，疲于應(yīng)付；解決缺約束力問題。獎(jiǎng)懲方面缺乏制度性和規(guī)范性。存在只重視審計(jì)了多少項(xiàng)目，不重視效果，有的只獎(jiǎng)不懲，有的只懲不獎(jiǎng)；解決渠道不暢問題。工作層次負(fù)責(zé)制不明確，把握不了方法和途經(jīng)，把對(duì)暴露問題的追究和處理看成是效能審計(jì)，忽略“事前預(yù)防性審計(jì)、事中跟蹤性審計(jì)、事后改進(jìn)性審計(jì)”的作用。導(dǎo)致整個(gè)效能審計(jì)過程處在“救火”和亡羊補(bǔ)牢的狀態(tài)。

（2） 加強(qiáng)和改進(jìn)的對(duì)策。抓好組織機(jī)構(gòu)建設(shè)是前提。因效能審計(jì)工作涉及面廣，技術(shù)性高、任務(wù)重，僅靠?jī)?nèi)部審計(jì)部門“單槍作戰(zhàn)”很有局限性。應(yīng)由內(nèi)部審計(jì)部門牽頭，監(jiān)察、財(cái)務(wù)、主管業(yè)務(wù)部門共同參與，形成合力。同時(shí)健全外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。聘請(qǐng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門專家和退休人員組成重大工程建設(shè)項(xiàng)目物資采購(gòu)監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督。做到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、主管業(yè)務(wù)部門和員工共同參與，保證效能審計(jì)工作的順利進(jìn)行。

（3） 抓好制度體系建設(shè)是基礎(chǔ)，“沒有規(guī)矩不成方圓”。一要有時(shí)間體系，有持續(xù)性、一致性、堅(jiān)持性；二要有方位體系，制度在企業(yè)內(nèi)部、集團(tuán)內(nèi)部、行業(yè)內(nèi)部、同一地區(qū)內(nèi)能夠做到互相平衡、互相協(xié)調(diào)、互相適應(yīng)；三要有對(duì)等體系，獎(jiǎng)懲并舉、堵疏有序、有不準(zhǔn)許就要有準(zhǔn)許。與此同時(shí)還要健全內(nèi)控機(jī)制、項(xiàng)目審批制度、外部和內(nèi)部審計(jì)制度、預(yù)算費(fèi)用制度等，堅(jiān)持項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制和廉政承諾制，用制度來規(guī)范效能內(nèi)部審計(jì)工作，規(guī)范人的行為。

（4） 建立以企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)承包為手段的內(nèi)控績(jī)效機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)要圍繞項(xiàng)目施T管理的要求，細(xì)分核算單位，規(guī)范核算流程，建立以項(xiàng)目和專業(yè)為單位的成本績(jī)效核算審計(jì)體系。

（5） 建立工程分包商和物資供應(yīng)商的選擇錄用內(nèi)控機(jī)制。如從價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合評(píng)定，編制進(jìn)當(dāng)年《合格供方名錄》?？杀苊庥嘘P(guān)管理人員與分包商、物資供應(yīng)方的暗箱操作和商業(yè)賄賂行為。這能有效降低物資采購(gòu)和外包結(jié)算費(fèi)用，又提高施工質(zhì)量。

（6） 建立大宗物資采購(gòu)內(nèi)控效能審計(jì)機(jī)制。不僅要加大對(duì)材料采購(gòu)、價(jià)格的績(jī)效審計(jì)，更要編制《物資采購(gòu)管理流程》、《大宗物資申購(gòu)管理辦法》、《二、三類物資采購(gòu)中準(zhǔn)價(jià)的實(shí)施規(guī)定》等制度，使物資采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制逐步趨于完善。

（7） 抓好重點(diǎn)是關(guān)鍵。如必須對(duì)招標(biāo)資料以及項(xiàng)目竣工決算審計(jì)等環(huán)節(jié)進(jìn)行事前事中事后的全程績(jī)效監(jiān)督，防止暗箱操作，避免國(guó)有資產(chǎn)資產(chǎn)流失。如物資采購(gòu)方面。在當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格開放的情況下，同一種材料和設(shè)備由于質(zhì)量、產(chǎn)地、原材料生產(chǎn)成本等不同情況，會(huì)有不同價(jià)格，容易出現(xiàn)鉆空子，以次充好，或“回扣”等問題。易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。因此要針對(duì)物資和設(shè)備采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行比質(zhì)、比價(jià)、集中采購(gòu)和統(tǒng)一管理制度，對(duì)小批量難以采用比價(jià)和招標(biāo)采購(gòu)的物資，進(jìn)行合理安排，將小項(xiàng)目合為大項(xiàng)目集中招標(biāo)采購(gòu)，并堅(jiān)持采購(gòu)員詢價(jià)報(bào)價(jià)、部門計(jì)劃員審核和部門負(fù)責(zé)人審查、財(cái)務(wù)部門價(jià)格組審批的三級(jí)審批制度。這樣可以避免以下類似現(xiàn)象發(fā)生，利于降成本的提高財(cái)政收入來源，如2015年3月10日羊城晚報(bào)報(bào)道《單位政府采購(gòu)預(yù)算將首次公開》中提到：“2009年格力空調(diào)就曾狀告廣州市財(cái)政局，稱政府采購(gòu)只買貴的不買對(duì)的，此舉曾在當(dāng)時(shí)引發(fā)軒然大波和社會(huì)高度關(guān)注”；2015年3月20日羊城晚報(bào)報(bào)道：招標(biāo)《同一項(xiàng)目反腐前預(yù)算180萬(wàn)，反腐后52萬(wàn)》。

（8） 抓好預(yù)防控制是重點(diǎn)。要嚴(yán)格對(duì)施T單位主體資格審查履約能力和資質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)地考察等方面進(jìn)行查驗(yàn)審計(jì)。特別是對(duì)施工方建立的《質(zhì)量管理體系》、《環(huán)境安全職業(yè)健康體系》運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行詳細(xì)了解，查驗(yàn)在制度上是否嚴(yán)密科學(xué)、在技術(shù)上是否保障有力，在監(jiān)督檢查上是否細(xì)致有效，在處理上是否嚴(yán)肅認(rèn)真。在施T質(zhì)量控制上，要切實(shí)把好質(zhì)量關(guān)，要在物資預(yù)審、業(yè)績(jī)和綜合素質(zhì)方面嚴(yán)格評(píng)審，做好預(yù)防T作：一要防止低價(jià)中標(biāo)，二要嚴(yán)格控制工程項(xiàng)目分包，三要層層落實(shí)監(jiān)督，四要規(guī)范合同管理，五要對(duì)質(zhì)量保修金、勞保金、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金監(jiān)督檢查。六要嚴(yán)格控制工程項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)?？煞乐诡愃埔韵隆叭涡浴爆F(xiàn)象出現(xiàn)，如2015年3月22日羊城晚報(bào)報(bào)道： 《專家“低級(jí)錯(cuò)誤”莫成招標(biāo)亂象遮丑布》“廣州市建委查處6個(gè)涉及施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等類別的招標(biāo)項(xiàng)目違規(guī)評(píng)標(biāo)案，31名犯低級(jí)錯(cuò)誤的建筑T程評(píng)標(biāo)專家被處分。問題包括專家看錯(cuò)企業(yè)資質(zhì)，算錯(cuò)注冊(cè)資本金，導(dǎo)致原本符合要求的企業(yè)無法參與重大項(xiàng)目投標(biāo)”。

（9） 抓好質(zhì)量控制是效能內(nèi)部審計(jì)的核心。事前控制：重點(diǎn)在施工準(zhǔn)備和項(xiàng)目策劃，包括組織、技術(shù)和資源準(zhǔn)備等方面進(jìn)行監(jiān)控。事中控制：重點(diǎn)要求施工方保證各技術(shù)、質(zhì)量錯(cuò)失得到有效落實(shí)，各項(xiàng)參數(shù)、過程、結(jié)果得到有效控制。嚴(yán)格按照質(zhì)量監(jiān)督檢查程序?qū)Ψ职黅程、材料采購(gòu)過程工序或分項(xiàng)工程施工進(jìn)行全方位的監(jiān)控和測(cè)量。加強(qiáng)對(duì)隱藏T程項(xiàng)目質(zhì)量檢驗(yàn)，合格后才能轉(zhuǎn)下一T序的施工。對(duì)關(guān)鍵特殊過程參數(shù)記錄要進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)督檢查等。事后審計(jì)檢查。主要對(duì)分項(xiàng)、分部、單位工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定竣T驗(yàn)收資料檢查，確保施工全程的質(zhì)量控制。

（10） 抓好進(jìn)度與績(jī)效。審計(jì)一批項(xiàng)目、堵塞一些漏洞、夯實(shí)一片基礎(chǔ)，形成透明的規(guī)范化管理模式，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的內(nèi)部約束和外部監(jiān)督，規(guī)范各級(jí)管理人員廉潔自律行為，遏制不正之風(fēng)和商業(yè)賄賂的國(guó)企腐敗現(xiàn)象發(fā)生，保證國(guó)企的效能審計(jì)工作質(zhì)量效果。

（11） 加強(qiáng)外部審計(jì)績(jī)效監(jiān)督。除外部的人大監(jiān)督外，審計(jì)機(jī)關(guān)或國(guó)資委也可委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企重大項(xiàng)目支出進(jìn)行審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍拓寬到國(guó)企效能績(jī)效能力，并要著重考評(píng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家的資質(zhì)能力。選擇機(jī)構(gòu)和專家一定要與實(shí)施項(xiàng)目密切相關(guān)，尤其專家具有該領(lǐng)域的研究實(shí)力和實(shí)操能力。只有這兩者都透明，才能在一定程度上決定一個(gè)重大項(xiàng)目的資金支出績(jī)效使用是否發(fā)揮出效力。