淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

季如菊

摘要：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的需要。財(cái)政部2012年11月29日出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求2014年1月1日起執(zhí)行。但是由于種種因素，目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍是個(gè)比較棘手的問題。文章在論述建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重要性的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)控理解膚淺、缺乏內(nèi)控意識(shí)造成內(nèi)控環(huán)境較差；未建立內(nèi)控制度，或是內(nèi)控制度建立不合理；部門預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算控制薄弱；缺乏必要的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等四個(gè)方面分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，最后針對(duì)這些存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；控制環(huán)境；內(nèi)控制度；預(yù)算；監(jiān)督

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部門。所謂內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為保證正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所采取的一系列必要的管理措施。內(nèi)部控制的職能不僅包括單位最高管理層用來授權(quán)與指揮辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的方式方法，也包括記賬、審核、分析會(huì)計(jì)信息及報(bào)告的程序與步驟，還包括為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)預(yù)算、控制和評(píng)價(jià)等。因此內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，行政事業(yè)單位只要存在業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理，就需要建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。目前，行政事業(yè)單位在日常管理中制定了很多的規(guī)章制度，但內(nèi)部控制建設(shè)相對(duì)滯后，它不僅使單位財(cái)務(wù)信息失真，而且還妨礙國(guó)家資金的安全，所以建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制尤其重要。

（一）保障國(guó)家財(cái)政資金的安全和完整

由于行政事業(yè)單位的性質(zhì)，資金多為財(cái)政撥款，如何管好用好財(cái)政資金，減少或防止個(gè)人貪污、非法侵占國(guó)有資產(chǎn)，必須建立和有效實(shí)施內(nèi)部控制制度，使得行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照制度有章可循，規(guī)范各類收支行為，確保收入及時(shí)入賬，未設(shè)賬外賬，合理支出。避免財(cái)務(wù)工作的隨意性，造成國(guó)有資產(chǎn)不正當(dāng)流失，從源頭上保障財(cái)政資金的安全完整。

（二）合理保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠

真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息是反映一個(gè)單位在一定時(shí)期的財(cái)務(wù)狀況，同時(shí)也是國(guó)家制訂各種財(cái)政政策的依據(jù)。有效的內(nèi)部控制制度，可以規(guī)范單位的工作流程，不相容崗位分離，相互牽制，杜絕單位內(nèi)部人員做假賬、弄虛作假，串通舞弊，進(jìn)而保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠。

（三）維護(hù)單位正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)更好地發(fā)展

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公益事業(yè)高歌猛進(jìn)，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行了一系列的改革措施，國(guó)庫(kù)集中支付制度、事業(yè)單位分類、政府采購(gòu)，公務(wù)卡制度，這些措施要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范單位正常運(yùn)行，適應(yīng)各項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）有效預(yù)防腐敗，提升公共服務(wù)的效能

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，行政事業(yè)單位是社會(huì)公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，能否有效地履行職責(zé)，關(guān)鍵在于是否具備較高的內(nèi)部管理水平。而加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，是提高內(nèi)部管理水平的重要保證。同時(shí)，科學(xué)的內(nèi)部控制體系，可以降低經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，有效防范腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，從而提升公共服務(wù)的效能。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）對(duì)內(nèi)控理解膚淺，缺乏內(nèi)控意識(shí)，造成內(nèi)控環(huán)境較差

較好的內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制制度得以實(shí)現(xiàn)的重要保證，但是內(nèi)控制度本身對(duì)行政事業(yè)單位而言還比較陌生。什么是內(nèi)控控制，怎樣建立內(nèi)部控制制度仍一知半解，比較茫然。有些單位首先從領(lǐng)導(dǎo)開始對(duì)內(nèi)部控制制度認(rèn)識(shí)不到位，輕視內(nèi)控制度。認(rèn)為單位已經(jīng)建立了各項(xiàng)規(guī)章制度，現(xiàn)在財(cái)政部門又推行了一系列的財(cái)務(wù)制度改革，每年編制部門預(yù)算，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，根本不需要建立內(nèi)部控制制度。有的單位上下不齊心，員工認(rèn)為建立內(nèi)部控制制度跟自己工作沒有任何關(guān)系。有的單位一直以來延續(xù)老傳統(tǒng)，實(shí)行“一支筆”審批制度，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限過大。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于建立內(nèi)部控制意愿不強(qiáng)，認(rèn)為這樣是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（二）未建立內(nèi)部控制，或是內(nèi)控制度建立不合理

距離財(cái)政部要求在行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制已經(jīng)有段時(shí)間了，但是沒有遵照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部的要求，沒有用內(nèi)部控制制度來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理，是目前的普遍現(xiàn)象。有的單位只知道要建立內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)制度管理，至于如何建，建成什么樣的內(nèi)控，如何評(píng)價(jià)內(nèi)控效果均無從下手；有的單位用財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度；有的單位建立了內(nèi)部控制，但是它只是把其他單位的內(nèi)控制度照本搬來了，根本就不符合單位實(shí)際；有的單位雖然建立了內(nèi)控制度，但未嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致有章不循，內(nèi)控制度只是寫在紙上，貼在墻上，卻未能落實(shí)到行動(dòng)上，只是流于形式，成了擺設(shè)。內(nèi)控方法不全面，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不合理，如未建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，造成審批權(quán)限過大；固定資產(chǎn)未及時(shí)入賬，造成國(guó)有資產(chǎn)流失；不相容崗位未相互分離，未形成相互制約、相互監(jiān)督，造成內(nèi)部控制的漏洞，為腐敗與違法違規(guī)創(chuàng)造了條件。

（三）部門預(yù)算控編制不科學(xué)，預(yù)算控制薄弱

近年來隨著部門預(yù)算推行，預(yù)算控制在某些程度上有了一定的改善，不過，實(shí)際工作中大多數(shù)單位的預(yù)算控制仍顯薄弱。表現(xiàn)在：首先，預(yù)算編制粗放，沒有細(xì)化項(xiàng)目，未能做到零基預(yù)算。比如編制明年的預(yù)算，在業(yè)務(wù)部門沒有共同參與的情況下，財(cái)務(wù)人員只是在當(dāng)年預(yù)算的基礎(chǔ)上增減，針對(duì)一些項(xiàng)目預(yù)算的編制沒有進(jìn)行科學(xué)的論證，導(dǎo)致部門預(yù)算缺乏權(quán)威性，約束力低下。其次，預(yù)算執(zhí)行隨意大，經(jīng)費(fèi)常?？珥?xiàng)目使用，沒有按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，安排各項(xiàng)支出。最后，編制決算報(bào)表時(shí)按照預(yù)算調(diào)整賬目，使得財(cái)務(wù)信息失真，不能反映單位真實(shí)的經(jīng)費(fèi)使用及財(cái)務(wù)狀況。

（四）缺乏必要的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制一個(gè)不可或缺的重要組成部分，也是關(guān)系到是否能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督。目前，一些事業(yè)單位，由于規(guī)模小，人員少，一人往往兼任多個(gè)崗位，財(cái)務(wù)人員更少，出納會(huì)計(jì)雙肩挑，沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)掛靠在辦公室，更談不上內(nèi)部審計(jì)部門的建立。大部分行政單位或是規(guī)模較大的單位有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，但是內(nèi)部審計(jì)人員一般由財(cái)務(wù)人員兼任，而且受制于單位領(lǐng)導(dǎo)，開展工作缺乏獨(dú)立性。另外，內(nèi)部審計(jì)僅限于對(duì)財(cái)務(wù)控制的監(jiān)督，缺乏對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性分析，以及做出客觀公正的評(píng)價(jià)。而主管部門、財(cái)政、審計(jì)部門、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等作為第三方外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督機(jī)制不完善，只是對(duì)一般經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。在一定程度上影響了內(nèi)部控制建設(shè)的健全和完善。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）進(jìn)行定期培訓(xùn)，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，形成良好的內(nèi)控環(huán)境

《內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）第六條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。也就是說，單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制體系中起主導(dǎo)作用。因此，首先，財(cái)政部門應(yīng)加大宣傳力度，強(qiáng)調(diào)各行政事業(yè)單位必須建立內(nèi)部控制制度，并且單位領(lǐng)導(dǎo)是建立內(nèi)部控制的第一責(zé)任人。定期組織關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的專題培訓(xùn)，要求領(lǐng)導(dǎo)必須參加，使其樹立正確的管理理念，重視內(nèi)部控制工作；其次，領(lǐng)導(dǎo)者還需要把建立內(nèi)部控制的理念傳達(dá)到每位員工，調(diào)動(dòng)大家積極性，使其了解內(nèi)部控制的真正涵義，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是每位員工都需參與的事情，逐漸形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

（二）健全和完善內(nèi)控制度

首先，單位應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）及相關(guān)部門對(duì)健全和完善內(nèi)部控制的要求，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理需要建立合適的內(nèi)部控制制度。其次，發(fā)揮行政主管部門的作用，行政主管部門可以組織系統(tǒng)內(nèi)的單位進(jìn)行內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，針對(duì)建立和完善內(nèi)部控制中普遍存在的問題交流經(jīng)驗(yàn)，并且定期檢查各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，從而推動(dòng)各單位內(nèi)部控制建設(shè)的開展；再次，制度是用來執(zhí)行的，不是掛在墻上或是印在紙上的，不執(zhí)行的制度，只是一紙空文。單位全員上下要嚴(yán)格執(zhí)行建立起來的內(nèi)控制度，并且做到各行其責(zé)，按章有序執(zhí)行，有效發(fā)揮內(nèi)部控制制度在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用。

（三）強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算控制

預(yù)算的科學(xué)性是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的精髓，充分發(fā)揮預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的重要作用。預(yù)算控制主要包括編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、分析評(píng)價(jià)預(yù)算編制與執(zhí)行的差異等環(huán)節(jié)。重視部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制，首先，在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，現(xiàn)行行政事業(yè)單位預(yù)算編制按照全面性原則，包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算、非稅收入預(yù)算三個(gè)部分，采用“二上二下”的形式進(jìn)行編制?；局С鲱A(yù)算按照單位的基礎(chǔ)信息和核定的標(biāo)準(zhǔn)編制，保證單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政部門預(yù)算安排和資金來源情況，科學(xué)論證項(xiàng)目，細(xì)化項(xiàng)目，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的可執(zhí)行性。非稅收入是行政事業(yè)單位除財(cái)政資金之外的其他收入，為保證預(yù)算管理的全面性，非稅收入應(yīng)全部納入預(yù)算；其次，在預(yù)算執(zhí)行方面，根據(jù)單位的業(yè)務(wù)開展情況，在財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算額度內(nèi)，合理安排支出進(jìn)度。如單位由于業(yè)務(wù)發(fā)展確實(shí)需要變更支出用途的，需通過一定的程序向財(cái)政部門申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，嚴(yán)禁自行隨意調(diào)整，真正做到有預(yù)算才有支出；再次，在決算管理方面，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)外監(jiān)督是《內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）的要素之一，也是內(nèi)部控制得以貫徹執(zhí)行的保障機(jī)制。在行政事業(yè)單位建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。首先，單位需要通過多渠道組織內(nèi)審人員培訓(xùn)，提升其專業(yè)知識(shí)。不斷強(qiáng)化內(nèi)審人員的責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的效用，避免內(nèi)部審計(jì)流于形式。其次，內(nèi)審人員通過內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷和管理漏洞，并提出建議，幫助決策者提高內(nèi)部管理水平。財(cái)政、審計(jì)、主管部門等外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)相互結(jié)合，采取專項(xiàng)監(jiān)督的形式，至少每年開展一次內(nèi)部控制的專項(xiàng)檢查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，并督促單位進(jìn)行整改。另外，行政事業(yè)單位可以外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：江蘇省人口與發(fā)展研究中心）