聯(lián)邦政府的財(cái)政縱向失衡研究

摘要：政府間的財(cái)政失衡是一個(gè)廣泛存在的現(xiàn)象，省級(jí)政府和聯(lián)邦政府間的縱向財(cái)政失衡通常被稱作VFI。縱向的財(cái)政失衡產(chǎn)生的原因有很多，文章以加拿大聯(lián)邦政府為例，介紹了聯(lián)邦制國家中廣泛存在的縱向失衡現(xiàn)象，并提出可能的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：加拿大聯(lián)邦；政府間財(cái)政；縱向失衡

一、 引言

省級(jí)政府和聯(lián)邦政府間的縱向財(cái)政失衡通常被稱作VFI，過去幾年，VFI作為加拿大公共財(cái)政的核心問題再度出現(xiàn)，這既與近期加拿大的財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)，也離不開當(dāng)前國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。全面而有邏輯地討論VFI需要一個(gè)正式的框架。在這一框架下，“平衡”和“失衡”兩個(gè)術(shù)語能被清晰地界定。

為了把握VFI的本質(zhì)特征，我們需要一個(gè)能夠概括各級(jí)政府間征稅權(quán)和公共支出均衡分配的框架。另外，縱向失衡模型還必須考慮資源在公共部門和私人部門間的配置，而這個(gè)問題在爭(zhēng)論中經(jīng)常被省略。最后，我們要把注意力放在聯(lián)邦制國家的征稅權(quán)和其他財(cái)政（或非財(cái)政）政策工具如何分配和演進(jìn)上。

二、 一個(gè)簡(jiǎn)單的框架

有關(guān)失衡的一個(gè)用途更廣的定義是，收入來源和支出責(zé)任匹配不當(dāng)（見Bird，2003；Lazar，2004；Sharma，2006）。Boadway和Tremblay（2006）按照這一傳統(tǒng)，將VFI定義為這樣一種情形：聯(lián)邦政府沒有提供適當(dāng)份額的撥款以彌補(bǔ)聯(lián)邦政府和省級(jí)政府間收入來源與支出義務(wù)間的缺口。這種缺口源于聯(lián)邦政府具有更強(qiáng)的收入籌集能力。由于各省間的合作存在問題，同時(shí)聯(lián)邦政府向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移資源的能力并不是無限制的，從整個(gè)國家的效率角度來看，當(dāng)這個(gè)缺口過大或者過小時(shí)，VFI就產(chǎn)生了。他們的分析包含了財(cái)政工具的分配是既定的這一重要假設(shè)。

1. 主要假設(shè)。

（1）任何框架中都包含3種物品：聯(lián)邦公共物品（F），非聯(lián)邦或省級(jí)公共物品（NF）以及私人物品（P）。為了討論財(cái)政工具的分配，評(píng)估VFI對(duì)私人部門的影響以及由此對(duì)經(jīng)濟(jì)福利產(chǎn)生的作用，將通常被省略的私人物品包含在內(nèi)是有必要的。資源在三種產(chǎn)品間的配置是同時(shí)決定的（Hettich & Winer，1986）。

（2）存在著類似產(chǎn)權(quán)的各級(jí)政府間政策工具“權(quán)利”市場(chǎng)，該市場(chǎng)依據(jù)憲法建立，經(jīng)司法解釋作出規(guī)定和修改。雖然Breton和Scott（1979）和Breton（1996）討論過這一市場(chǎng)，但大多數(shù)人在分析時(shí)并未考慮這個(gè)市場(chǎng)的存在和運(yùn)行。我們遵循Breton和Scott的假設(shè)——憲法確立了政策工具的產(chǎn)權(quán)，而選舉競(jìng)爭(zhēng)則往往促使政府為了利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)而交易這些工具。如此以來，這些工具的分配就是有效率的。

（3）各省之間的競(jìng)爭(zhēng)是有效的，并且使省級(jí)物品的生產(chǎn)和提供能夠按照邊際成本等于價(jià)格進(jìn)行。如果將稅收視為選民對(duì)所需要的產(chǎn)品和服務(wù)支付的價(jià)格，那么省級(jí)政府在籌集收入方面也并未處于不利境地。換言之，各省之間的流動(dòng)性并未引起人們時(shí)常爭(zhēng)論的“底層的競(jìng)爭(zhēng)”。這一關(guān)鍵假設(shè)與近來文獻(xiàn)中的理論結(jié)果是一致的（Breton，1996；Mueller，1998；Wildasin，2006；Dhillon et al.，2007）。

（4）政策工具的分配隨著外部沖擊不斷地發(fā)生改變。盡管大多數(shù)人認(rèn)為這種分配是固定的，但是對(duì)加拿大和澳大利亞政府間關(guān)系的歷史分析表明司法解釋和政策工具的市場(chǎng)化運(yùn)作導(dǎo)致了憲法對(duì)分配進(jìn)行了定期調(diào)整和重新定義（Maslove & Winer，1996；Winer，2000）。美國也有類似的變動(dòng)，這一現(xiàn)象在美國被稱作“權(quán)威介入”（Rodden，2004）。

概括起來，我們的框架基于以下重要假設(shè)：（1）存在3種物品：F，NF和P；（2）在各級(jí)政府間存在運(yùn)行良好的政策工具市場(chǎng)；（3）各省之間的競(jìng)爭(zhēng)使省級(jí)物品的“價(jià)格”等于“邊際成本”；（4）政府間的職責(zé)分配隨時(shí)間推進(jìn)而發(fā)生變化。

2. 失衡的基本類型。按照這一框架，我們將失衡定義為三種類型。

類型1（靜態(tài)VFI）。這種失衡產(chǎn)生于以下情形。盡管在省級(jí)層面，政府間的競(jìng)爭(zhēng)足夠激烈，但國家層面的選舉競(jìng)爭(zhēng)不適當(dāng)或不充分，或者對(duì)勞動(dòng)力的國際流動(dòng)形成阻障，不利于私人物品（P）和聯(lián)邦公共物品（F）之間的有效彌補(bǔ)。換言之，這個(gè)問題與聯(lián)邦和省的決策約束有關(guān)。

全國范圍內(nèi)不適當(dāng)?shù)恼胃?jìng)爭(zhēng)可能是由公共魚塘問題引起的，這種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)自身的強(qiáng)化在聯(lián)邦層次上要甚于各省--在省級(jí)層面，遷移只是一種額外的考察。由于立法者可以根據(jù)財(cái)政決策使用全國范圍內(nèi)的應(yīng)稅資源，而只是對(duì)范圍較小的選民負(fù)責(zé)以獲得選票，因此他們可能在針對(duì)選民的特定項(xiàng)目上超支；他們還可以通過結(jié)成隱性的、半正式的同盟用以相互支持，達(dá)成目標(biāo)。

在聯(lián)邦層面上影響效率的另一個(gè)因素表現(xiàn)在國際資本和勞動(dòng)力的流動(dòng)性。對(duì)于現(xiàn)代政府來講，雖然很難阻止國際資本的流動(dòng)，但是他們能在某種程度上限制勞動(dòng)力的流動(dòng)，盡管外包藍(lán)領(lǐng)和白領(lǐng)工作的可能性作為勞動(dòng)力流動(dòng)的部分替代限制了這方面的影響。個(gè)體流動(dòng)性的缺乏使全國范圍內(nèi)的公共魚塘問題更為惡化，并使政治租金得以延續(xù)。

第一種類型的VFI最初由Wagner（1971）提出，Hettich和Winer（1986）使之規(guī)范化，這種VFI表明F，NF和P在相對(duì)規(guī)模上存在不平衡，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是在一般均衡條件下確定的。特別是聯(lián)邦政府過于龐大，而私人部門又偏小。值得注意的是，即使假設(shè)省級(jí)政府處于有效率的狀態(tài)時(shí)，這種VFI依然存在——這并不意味著省政府應(yīng)當(dāng)從聯(lián)邦政府得到更多資金以解決這一問題。盡管從政治上看，省政府渴望獲得更多資金，但與有效率的參考標(biāo)準(zhǔn)相比，他們并非捉襟見肘。另外，考慮到之前作出的假設(shè)，撥款沒有作為決定性要素，也沒有導(dǎo)致或影響這類VFI。

類型2（從長期來看，由分配不當(dāng)導(dǎo)致的VFI）。如果政府間工具發(fā)揮作用的市場(chǎng)沒能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，VFI可能也會(huì)產(chǎn)生。只要政治程序未能使聯(lián)邦政府和省級(jí)政府有效解決財(cái)政和服務(wù)責(zé)任以及政策工具的分配問題，這種類型的不平衡將長期存在于靜態(tài)均衡狀態(tài)下。

類型3（動(dòng)態(tài)VFI）。這種性質(zhì)的VFI表現(xiàn)的是類型2的動(dòng)態(tài)對(duì)立面。政策工具和服務(wù)責(zé)任在各級(jí)政府間的理想分配應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)、人口以及政治的重大變化而變動(dòng)。歷史證明，現(xiàn)實(shí)中的分配即使在憲法即定的情況下也會(huì)發(fā)生變化，只是不會(huì)變化的那么快、那么徹底而已。在這種情況下，不理想的調(diào)整就與動(dòng)態(tài)均衡（而不是靜態(tài)均衡）聯(lián)系在一起，VFI也就成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。實(shí)際上，動(dòng)態(tài)的失衡可能要比靜態(tài)的VFI更重要。

3. 聯(lián)邦政府對(duì)各省撥款的作用。在相同的稅率條件下，如果省級(jí)政府的稅基彈性大于聯(lián)邦政府的稅基彈性，那么聯(lián)邦政府就會(huì)從它自身的利益出發(fā)將稅收提高到超出其實(shí)際需要的水平。這種現(xiàn)象受到各級(jí)政府以最低的成本向選民提供服務(wù)的政治競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)，伴隨著為使效率收益資本化而實(shí)行的政府職能順序的轉(zhuǎn)換（見：Breton & Scott，1978）。

聯(lián)邦政府撥款的缺失可能會(huì)導(dǎo)致縱向財(cái)政失衡（VFI），而聯(lián)邦政府撥款的存在也可能使縱向財(cái)政失衡的規(guī)模加劇。聯(lián)邦政府對(duì)各省的撥款可能會(huì)由于上述適用于聯(lián)邦與省之間價(jià)格協(xié)商的“公共魚塘問題”而規(guī)模過大。作為政治單位，省級(jí)政府的行為方式可能會(huì)類似于想要他人為其既得利益支付成本的公民。議會(huì)中選出的代表也會(huì)盡力將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移至別處。如果聯(lián)邦實(shí)際撥款規(guī)模大于有效率的撥款規(guī)模，就有可能增加非聯(lián)邦（NF）部門或者改變非聯(lián)邦公共物品的結(jié)構(gòu)，從而在另一個(gè)方面加劇了靜態(tài)不平衡。

對(duì)聯(lián)邦撥款作用的分析與各省對(duì)聯(lián)邦支出權(quán)力運(yùn)用的抱怨相聯(lián)系。塞金報(bào)告認(rèn)為，除了省級(jí)責(zé)任均等化外，這種支出權(quán)力任何其他使用都會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的不平衡。這種觀點(diǎn)與我們分析不存在“公有魚塘問題”情況下，聯(lián)邦實(shí)際撥款規(guī)模大于有效率的規(guī)模相一致。值得注意的是，考慮到塞金報(bào)告中提及的魁北克地區(qū)的獨(dú)立自治，現(xiàn)實(shí)中該地區(qū)存在的財(cái)政問題不能單純以縱向失衡來解釋，這個(gè)問題已不在本文的討論范圍之內(nèi)。

三、 計(jì)量方法和已有研究成果

盡管對(duì)靜態(tài)縱向財(cái)政失衡重要性的估計(jì)尚未進(jìn)行，但我們?nèi)钥蓪?duì)過去數(shù)十年中不適當(dāng)?shù)姆峙浼捌鋭?dòng)態(tài)對(duì)應(yīng)部分如何受到那些看起來有效率的政策工具再分配的檢驗(yàn)進(jìn)行非正式的考察。這一分析透露出一種積極的訊息，即加拿大聯(lián)邦的財(cái)政體系是健康的。接下來我們將簡(jiǎn)要回顧聯(lián)邦財(cái)政史上對(duì)以下三種情況的處理：（1）聯(lián)邦間接稅的權(quán)力分配；（2）失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任與提供；（3）迪芬貝克稅點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付。

1. 銷售稅的分配：1930年代到1940年代，法院通過了一系列有效判決，將間接的營業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯佣?，此前各省的稅收結(jié)構(gòu)可以說是無效率的。1867年的大英北美法案僅賦予各省直接稅征收權(quán)，這使得省級(jí)政府很難從營業(yè)稅稅基的增長當(dāng)中獲得收益。只有通過一系列司法條文的解釋將零售商視為省級(jí)政府對(duì)潛在稅負(fù)承擔(dān)者征稅的代理人，才能使省級(jí)營業(yè)稅在法律上變得可行，這也符合流行的直接稅定義（見：Laforest，1981；以及聯(lián)邦征收省級(jí)消費(fèi)稅的歷史——Winer，2000）。

2. 失業(yè)保險(xiǎn)：聯(lián)邦法院在1940年通過一項(xiàng)修正法案，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)是聯(lián)邦政府的事權(quán)責(zé)任。在較早之前的1930年代中期，法院將此類保險(xiǎn)列入省級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任范圍。失業(yè)保險(xiǎn)不會(huì)，也不能夠像大英北美法案中對(duì)征稅權(quán)力的分配一樣在聯(lián)邦與省級(jí)政府之間加以分割，與失業(yè)保險(xiǎn)相類似的物品也應(yīng)如此（Usher，2003）。但是最初法律規(guī)定的分配方案可以肯定是無效率的，因?yàn)橥ㄟ^省際間的合作提供服務(wù)和規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)非常困難，結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致提供的保險(xiǎn)規(guī)模過小。

在憲法修正案將失業(yè)保險(xiǎn)（現(xiàn)在稱為就業(yè)保險(xiǎn)）指定為聯(lián)邦事權(quán)責(zé)任之前，第二類縱向財(cái)政失衡是明顯存在的，相關(guān)分配政策工具是無效率的。

3. 迪芬貝克稅點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付：1958年約翰·迪芬貝克以加拿大歷史上最大優(yōu)勢(shì)之一贏得總理選舉，隨后這屆政府將各省的稅收返還點(diǎn)由10%提高到13%。這反映了大量而迅速的撥款增加（Hettich & Wiiner，1986）。對(duì)所得稅的再分配體現(xiàn)了聯(lián)邦體制對(duì)動(dòng)態(tài)不均衡所作出的反應(yīng)。在我們提出的框架中，這種反應(yīng)的關(guān)鍵問題包括以下方面：這種再分配會(huì)產(chǎn)生怎樣的震動(dòng)？它是嬰兒潮帶來的對(duì)省級(jí)政府提供教育、衛(wèi)生及社會(huì)福利等方面迅速增長的需求嗎？這是不滿于被視為一個(gè)省級(jí)單位的魁北克地區(qū)對(duì)于自治提出的新要求嗎？這個(gè)過程該如何展開？最后，這種反應(yīng)的速度及結(jié)構(gòu)是否恰到好處呢？

四、 區(qū)域間的再分配及自然資源的租金收益

放寬不存在強(qiáng)制性區(qū)域間再分配的假設(shè)。因此而得到的結(jié)論是，加拿大聯(lián)邦當(dāng)中縱向和橫向均衡或者不均衡相互聯(lián)系，這在很大程度上與憲法規(guī)定的政策工具的分配有關(guān)。如上所述，研究縱向財(cái)政失衡的文獻(xiàn)通常都將聯(lián)邦與省級(jí)公共部門間的縱向均衡與省際間的橫向均衡區(qū)別對(duì)待。

即使政府間的政治競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)行地區(qū)間再分配的意愿也將不可避免地使資源向上轉(zhuǎn)移。正如我們?cè)诖蟛糠致?lián)邦制國家中觀察到的那樣，這種再分配限制了通過財(cái)政體制征稅為再分配提供資金的福利成本，規(guī)避了省際自愿安排存在的困難。這也使得再分配撥款能夠到達(dá)層級(jí)較低的政府手中。在加拿大，這導(dǎo)致了正式的均等化支付和有條件撥款部分地以接受撥款省份的人口而不是這些省份的人均收入為依據(jù)。（雖然1957年以后才開始正式采用這樣的稱呼，但再分配撥款自聯(lián)邦成立以來便一直存在）。

由于聯(lián)邦分配制度的特殊性質(zhì)，當(dāng)今的加拿大均等化體系結(jié)構(gòu)很可能是導(dǎo)致縱向財(cái)政失衡的原因。1982年憲法章程第36節(jié)（1）中所要求的均等化，以及第192節(jié)禁止聯(lián)邦政府向流入政府公共部門而非私人手中的省級(jí)資源收入征稅（“國王不能向自己征稅”，見：Usher，2007）共同導(dǎo)致了一個(gè)核心的問題。直接進(jìn)入省級(jí)財(cái)政的石油稅收不構(gòu)成聯(lián)邦的稅收收入。同樣，通過低于價(jià)格的水力給予安大略湖和魁北克地區(qū)居民的隱性補(bǔ)貼也不能由聯(lián)邦政府征稅。

在當(dāng)今的均等化方案中，法律制度導(dǎo)致了這樣一種狀況：石油價(jià)格的日益增長給產(chǎn)油省份帶來了豐厚的收益，進(jìn)而促使聯(lián)邦政府提高全國性的稅率（包括，但不僅限于盛產(chǎn)石油的省份）以取得用于對(duì)相對(duì)貧困的省份進(jìn)行均等化支付的資金。這樣的后果是在不產(chǎn)石油省份（如安大略?。┑墓?，必須支付更高的稅收和更高的油價(jià)。在這種情況下，由于聯(lián)邦稅負(fù)過高，與所有收入都被對(duì)稱地有效地征稅，并且一省受益的同時(shí)另一個(gè)省便有所損失的情況相比，縱向財(cái)政失衡導(dǎo)致了私人部門P的規(guī)模過小。此外，地區(qū)間再分配的公平性問題也有待考量。

1973年歐佩克石油禁運(yùn)以來，油價(jià)上升導(dǎo)致了聯(lián)邦稅率過高。這種過高的稅率隨著均等化方案的調(diào)整得以降低。聯(lián)邦政府均等化中的責(zé)任隨著方案的變動(dòng)被一再弱化。1973年以后，除了盛產(chǎn)石油的省份之外，10個(gè)省的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被削減到5個(gè)。人們發(fā)現(xiàn)國家能源規(guī)劃和特魯多時(shí)代的石油輸出稅是對(duì)這種弱化的部分回應(yīng)和解決方法。當(dāng)2006年聯(lián)邦預(yù)算重新采用10省份標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，只有一半的資源稅收入適用修訂后的方案。另一半被用于降低聯(lián)邦稅率，同時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)，確保油價(jià)即使進(jìn)一步上升，也不需要提高聯(lián)邦稅收為均等化籌資。

Usher（2007）最近提出了一個(gè)雖然不同，但更為合理的解決方法。這種方法在當(dāng)前的法律框架下可能可行，也可能不可行。他提倡的是以省級(jí)人均GDP為基礎(chǔ)的“宏觀”均等化轉(zhuǎn)移支付方案，而不是當(dāng)前基于一籃子省級(jí)收入來源的方案。按照這一定義，所有的資源稅收入和隱性補(bǔ)貼都將被納入均等化核算框架。此外，在他提出的方案里，均等化是“有上有下”的，這與現(xiàn)行“只上不下”的均等化體系相反，因此接受轉(zhuǎn)移支付省份的均等化收益來源于盛產(chǎn)石油省份的支出。

Courchene（2006）提出了另一種解決方案，即盛產(chǎn)石油的省份通過一系列策略性行動(dòng)，自愿將石油收入中相當(dāng)大的比例貢獻(xiàn)出來，成立由所有省份共同管理的基金，基金的收益將按照人口比例分配給各省。這樣做的結(jié)果是，在無須聯(lián)邦財(cái)政體制介入的情況下，盛產(chǎn)石油的省份將一部分資金給石油缺乏的省份。

五、 結(jié)論

我們通過總結(jié)上述分析的要點(diǎn)并給出相關(guān)政策進(jìn)展的含義的評(píng)價(jià)作為本文的結(jié)尾：

1. 縱向財(cái)政失衡既可以當(dāng)成一個(gè)靜態(tài)問題也可以當(dāng)成動(dòng)態(tài)問題來分析。在動(dòng)態(tài)框架下，重點(diǎn)研究長期均衡以及從一個(gè)均衡轉(zhuǎn)至另一個(gè)均衡過程中各級(jí)政府政策工具分配或使用的不合理將會(huì)更加富有成效。

2. 對(duì)政策工具再分配的需求是持續(xù)的，縱向財(cái)政失衡是一種正常的狀態(tài)。從消極的角度看，這種不均衡將會(huì)是一個(gè)長期存在的問題。另一方面，在了解縱向財(cái)政失衡在過去是如何被限制在一定范圍內(nèi)的，那么人們就會(huì)積極地認(rèn)為加拿大聯(lián)邦體制是健康并且反映迅速的。

3. 預(yù)測(cè)聯(lián)邦分配制度及縱向財(cái)政失衡的未來發(fā)展趨勢(shì)非常有意義，但要想在實(shí)踐中取得成功卻比較困難。

參考文獻(xiàn)：

1. Baqir， Reza.Districting and Government O- verspending.Journal of Political Economy，2002，110（6）：1318-1354.

2. Boadway， Robin and Jean-Fran？ois Tremb- lay.A Theory of Fiscal Imbalance.Finazarchiv，2006，（62）：1-27.

3. Breton， Albert and Angela Fraschini.Com- petitive Governments， Globalization， and Equali- zation Grants.Public Finance Review，2007，35（4）：463-479.

4. Dhillon， Amrita， Myrna Wooders and Ben Zi- ssimos.Tax Competition Reconsidered.Journal of Public Economic Theory，2007，9（3）：391-423.

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的行業(yè)壟斷和居民收入分配”（項(xiàng)目號(hào)：12JZD030）。

作者簡(jiǎn)介：張洋（1987-），男，漢族，北京市人，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、收入分配。

收稿日期：2015-01-12。