證券市場消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及立法完善

白倩云　楊洋

摘 要： 2015年證券市場陷入低迷，其結(jié)果給證券市場的消費(fèi)者帶來巨大損失，由此反映出我國證券市場消費(fèi)者利益保護(hù)力度不夠大，保護(hù)機(jī)制不完善，各方對證券市場消費(fèi)者保護(hù)意識不高。在我國，證券市場逐漸成為金融消費(fèi)者的主要消費(fèi)領(lǐng)域，已經(jīng)成為金融市場的重要組成部分。然而我國在對于證券市場上金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)是個近乎空白的領(lǐng)域，因此，對于我國證券市場中消費(fèi)者的合法權(quán)益保護(hù)問題已經(jīng)刻不容緩，成為一個新的熱點(diǎn)問題。

關(guān)鍵詞： 證券市場；金融消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)；立法完善

一.證券市場消費(fèi)者的法律概念及范圍

要對證券市場消費(fèi)者明確定義，首先應(yīng)區(qū)分證券市場消費(fèi)者與證券市場投資者的區(qū)別。

投資者是指投入現(xiàn)金購買某種資產(chǎn)以期望獲取利益或利潤的自然人和法人。廣義的投資者包括公司股東、債權(quán)人和利益相關(guān)者。狹義的投資者指的就是股東。在金融市場中，所謂投資者是指在金融交易中購入金融工具融出資金的所有個人和機(jī)構(gòu)，包括存款人，出資人在驗資時稱為投資者。投資者一般具有個人傾向呈保守型交易以基本分析為主風(fēng)險負(fù)荷小、對信息的依賴較小等特征。

證券市場消費(fèi)者不同于傳統(tǒng)意義上的消費(fèi)者，是指證券投資服務(wù)的金融消費(fèi)者。傳統(tǒng)意義上的消費(fèi)者購買商品的目的主要是用于個人或家庭需要，而在證券市場中，商品和服務(wù)都與貨幣形式聯(lián)結(jié)，因此，證券市場消費(fèi)者是以證券投資服務(wù)為消費(fèi)對象的特殊投資者。這里所說的證券市場消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是將機(jī)構(gòu)類金融產(chǎn)品的買入者、復(fù)雜投資產(chǎn)品的個人購買者排除在外的，非以營利為目的接受金融服務(wù)或購買金融產(chǎn)品的自然人。

二. 我國證券市場消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

（一） 立法現(xiàn)狀

現(xiàn)有法律體系。在現(xiàn)有的法律中，多是對投資者的保護(hù)，而未有直接對證券消費(fèi)者的保護(hù)。對證券市場的規(guī)制主要體現(xiàn)在《證券法》當(dāng)中，其次在證券投資基金與信托的相關(guān)法律法規(guī)中做了補(bǔ)充。其中主要的法規(guī)和規(guī)章主要有：

2015年1月28日中國人民銀行、財政部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合制定的《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購實施辦法》，2008年6月1日頒布施行《證券公司監(jiān)督管理條例》，2007年7月4日中國證券監(jiān)督管理委員會第207次主席辦公會議審議通過《期貨從業(yè)人員管理辦法》，2007年1月30日實施中國證券監(jiān)督管理委員會第196次主席辦公會議審議通過的《上市公司信息披露管理辦法》， 2008年4月23日國務(wù)院第6次常務(wù)會議通過《證券公司風(fēng)險處置條例》， 2006年6月7日中國證券監(jiān)督管理委員會令第33號公布《證券市場禁入規(guī)定》并于2015年5月18日根據(jù)中國證券監(jiān)督管理委員會令第115號《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于修改〈證券市場禁入規(guī)定〉的決定》修訂，2006年12月19日實施《關(guān)于中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司有關(guān)稅收問題的通知》，2005年7月1日實施的《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》，2003年2月1日實施的《最高人民法院關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》，2003年2月1日《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述行為引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》，2002年1月15日實施的《最高人民法院關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》，1997年12月25日國務(wù)院、國務(wù)院證券委員會發(fā)布《證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法》，以及于2001年11月30日實施的《深圳證券交易所交易規(guī)則》和2006年7月1日起實施的《上海證券交易所交易規(guī)則》。

然而這些法律文件僅對投資者的權(quán)益做了概括的保障措施，對于消費(fèi)者卻未提及，這使得原本就處于弱勢地位的消費(fèi)者在面對經(jīng)營者的侵權(quán)損害時無法獲得應(yīng)有的相應(yīng)保護(hù)。至于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，其多是對于商品市場的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，在金融消費(fèi)者保護(hù)方面鮮有直接涉及，或只做原則規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，消費(fèi)者無法據(jù)此來維護(hù)自身合法權(quán)利，無法做到保護(hù)證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益。理論上講，我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并不排斥對金融消費(fèi)者的保護(hù)，法律預(yù)留了技術(shù)上的空間，但由于觀念問題，金融消費(fèi)者無法確立消費(fèi)者的身份，并援引《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》尋求保護(hù)，而且《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的許多權(quán)利義務(wù)規(guī)定因金融消費(fèi)具有特殊性也難以適用。

（二） 制度現(xiàn)狀

目前，我國還未有一個專門部門來負(fù)責(zé)金融市場消費(fèi)者保護(hù)方面的事務(wù)，涉及金融市場消費(fèi)的投訴仍然采用普通消費(fèi)投訴的方式，由消費(fèi)者組織進(jìn)行受理，或者直接進(jìn)入訴訟程序；雖然各金融機(jī)構(gòu)也設(shè)置了相應(yīng)的金融消費(fèi)者投訴熱線或受理部門，但是無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的保護(hù)效能。至于行業(yè)自律組織，由于運(yùn)營體制以及各行業(yè)的內(nèi)部利益等各種原因，行業(yè)自律組織主要執(zhí)行行政任務(wù)，在對消費(fèi)者的保護(hù)方面卻沒有太多建樹。

證券市場僅是金融市場的一個分支，在金融市場這個主干尚未完善消費(fèi)者保護(hù)制度的前提下，證券市場消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制很難設(shè)立并進(jìn)行完善，消費(fèi)者的自主維權(quán)的意識也無法得到提升，由此，證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益無論從內(nèi)在還是外在都無法得到保障。

三.證券市場消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題以及原因

（一）相關(guān)立法的滯后

我國對于證券市場消費(fèi)者的保護(hù)措施主要體現(xiàn)在《證券法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)數(shù)量較多但是太過分散，且法律位階不在同一水平，體系混亂邏輯不清，沒有集中的立法保障。另一方面，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)對于法律責(zé)任的規(guī)定，側(cè)重于維護(hù)社會公共利益，對民事賠償責(zé)任的規(guī)定和對違法行為人責(zé)任的規(guī)定較少、比例失衡，而對行政以及刑事責(zé)任的規(guī)定則比較多。這樣一來，當(dāng)證券消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害時，沒有可以依照的追究侵權(quán)人賠償責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)，證券市場消費(fèi)者合法的權(quán)益也無法得到及時有效的保障。

（二）證券市場消費(fèi)者的知情權(quán)的缺失

雖然證券市場消費(fèi)者是證券市場的重要組成部分，但是在證券市場中，消費(fèi)者的概念仍然是一個新的概念。《證券法》中關(guān)于信息公開義務(wù)的主體是證券發(fā)行人、上市公司及其董監(jiān)高、控股股東和實際控制人及其他直接責(zé)任人，這其中并沒有調(diào)整經(jīng)營者與消費(fèi)者之間信息關(guān)系的規(guī)定。在其他相關(guān)法律法規(guī)中，規(guī)范證券市場經(jīng)營者與消費(fèi)者信息獲取權(quán)的規(guī)定也少之又少，消費(fèi)者知情權(quán)的配套性法律規(guī)范文件缺失。

（三） 證券市場監(jiān)管力度和范圍不夠

證券監(jiān)管是保護(hù)證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)證券市場穩(wěn)定安全的必要手段，其中包括行政部門的監(jiān)管、專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、行業(yè)組織的自律監(jiān)管以及證券交易所的自我監(jiān)管。然而，我國現(xiàn)有相關(guān)法律并未授權(quán)證券監(jiān)管部門擁有可操作性的執(zhí)法權(quán)和制裁權(quán)，執(zhí)法手段單一；中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“證監(jiān)會”）雖然是對證券市場的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是其對證券市場消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)的范圍、具體模式不明確；證券自律性組織的職權(quán)范圍有限，沒有賦予其實質(zhì)的執(zhí)法制裁權(quán)；證券交易所依照章程實現(xiàn)自我監(jiān)管，這本是證券市場監(jiān)管體制中的有效監(jiān)管途徑之一，然而證券交易所并沒有自主制定或者修改其章程的權(quán)利，這就大大限制了證券交易所自我監(jiān)管的力度和能動性。

（四） 證券市場消費(fèi)者具體權(quán)益內(nèi)容及其救濟(jì)機(jī)制欠缺

救濟(jì)的存在以權(quán)力為依據(jù)，沒有權(quán)利就沒有所謂的救濟(jì)，同樣的，沒有救濟(jì)措施也就無法享有權(quán)利。然而現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定證券市場消費(fèi)者所應(yīng)享有的權(quán)利，對于損害證券市場消費(fèi)者合法權(quán)益的行為仍限于通過民事訴訟來解決。然而，在證券市場中，涉案的交易數(shù)額較大、交易主體較多且分散，且訴訟程序又比較復(fù)雜、繁瑣不方便進(jìn)行民事訴訟，從而使得多數(shù)消費(fèi)者無法也不愿通過訴訟的途徑解決糾紛維護(hù)自身利益。

（五） 證券市場本身制度的不完善

證券市場的公平、快速、高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要靠證券市場體系制度來保障，該制度應(yīng)涵蓋證券市場的各個方面以及各種維系證券市場正常運(yùn)行的機(jī)制。我國證券市場信息披露制度存在著許多的不足與缺陷，信息公開不透明，信息披露不充分、不及時，尤其是重要信息的披露具有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，信息披露的不充分不徹底嚴(yán)重?fù)p害了證券市場消費(fèi)者的積極性，易對消費(fèi)者的權(quán)益造成損害。

另一方面，從退出機(jī)制來看，目前我國證券市場還未建立較為系統(tǒng)、完善的、與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相一致的上市公司退出機(jī)制。

我國的證券市場目前還處于一個新興的階段，缺乏具有與證券市場結(jié)構(gòu)、市場需求相稱的多元化市場體系，此外，一些上市公司同樣存在著資本缺陷和結(jié)構(gòu)缺陷，證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益無法得到強(qiáng)有效的保障。

四.域外證券市場消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制

證券市場消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)機(jī)制發(fā)源于證券市場較為繁榮的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，比如美國、德國、香港等。

（一）美國證券市場消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制

美國的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)和立法較為成熟，從20世紀(jì)30年代就開始發(fā)展內(nèi)容充實明確、體系完整規(guī)范的金融法體系。

1933年美國就對證券市場消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行了專門立法。隨著市場的不斷發(fā)展，證券市場消費(fèi)者知情權(quán)意識和維權(quán)意識提高，美國又相繼頒布了《證券交易法》與《信托企業(yè)法》等法律。到20世紀(jì)70年代，美國通過《證券投資者保護(hù)法》、《內(nèi)幕交易人士交易與證券欺詐實施法》、《內(nèi)幕交易人士制裁法》、《證券實施補(bǔ)救與美分股票改革法》等多部法律，體現(xiàn)出美國對證券市場及其消費(fèi)者重視程度的加強(qiáng)。2009年金融危機(jī)的爆發(fā)，加速了美國的金融改革，2010年6月25日美國通過《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，并對 《證券交易法》 進(jìn)行了修訂，通過了《2010年投資者保護(hù)及證券改革法案》。

除了立法保障之外，美國還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來保護(hù)證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益。美國國會于1934年建立了美國證券交易委員會（U.S.Securities and Exchange Commission，簡稱SEC），主要對全國性的交易所進(jìn)行監(jiān)管，在證券交易委員會之下設(shè)置投資者顧問委員會、投資者利益代表人辦公室和申訴專員專門負(fù)責(zé)有關(guān)證券消費(fèi)糾紛的解決、證券市場監(jiān)管重點(diǎn)的提議等事項；2010年通過《2010年投資者保護(hù)及證券改革法案》。1970年通過《證券投資者保護(hù)法》，確立了投資者保護(hù)制度，并在該法律框架下，設(shè)立證券投資者保護(hù)公司（Securities Investor Protection Corporation，SIPC）和證券投資者保護(hù)基金，為金融消費(fèi)者提供保險保護(hù)。

對于證券市場糾紛的解決，在訴訟之外主要通過仲裁。美國的證券仲裁制度可追溯至1817年的紐約證券交易所，目前已成為保護(hù)證券市場消費(fèi)者合法權(quán)益的重要手段之一，美國證券仲裁制度具有受理范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)的特征，其側(cè)重點(diǎn)在于保護(hù)證券消費(fèi)者、更注重糾紛解決的效率。

（二）德國證券市場消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制

1998 年 1 月，德國頒布了《存款保護(hù)和投資者賠償法案》，該法案把賠償范圍擴(kuò)大到金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的投資服務(wù)領(lǐng)域，包括基金、證券和貨幣市場，在保護(hù)投資者的同時保障證券市場消費(fèi)者的權(quán)益。

（三）香港證券市場消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制

香港地區(qū)金融業(yè)十分發(fā)達(dá)，證券行業(yè)迅速發(fā)展，證券品種豐富。在證券業(yè)飛速發(fā)展的同時，證券市場中難免發(fā)生糾紛，因此，對于證券市場消費(fèi)者的合法權(quán)益保障以及證券市場秩序穩(wěn)定就成為香港地區(qū)證券市場發(fā)展的首要考慮因素。

2006年修訂的香港《證券及期貨條例》第11條規(guī)定，行政長官向證監(jiān)會發(fā)出某些書面指示，應(yīng)以公眾利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)；證監(jiān)會的服務(wù)與監(jiān)管職能以維護(hù)投資大眾的利益為出發(fā)點(diǎn)；其他相關(guān)政府部門亦以投資者權(quán)益保障為管理重。2009年9月25日，香港證監(jiān)會公布了《建議加強(qiáng)投資者保障措施的咨詢文件》，在金融產(chǎn)品的售前階段、銷售產(chǎn)品過程中及銷售產(chǎn)品后的披露方面均做出明確要求。這些措施在最大程度上使得消費(fèi)者的損害降到最低。

五.我國證券市場消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)機(jī)制的完善

證券市場消費(fèi)者的規(guī)模已經(jīng)不容小覷，但其合法權(quán)益卻沒有得到有效的保護(hù)，因此，本文首先在現(xiàn)有法律體系下探討證券市場消費(fèi)者的合法地位，以期最大限度地利用現(xiàn)有的制度資源，提高現(xiàn)有法律制度的利用效率，并降低有關(guān)證券市場消費(fèi)者的立法成本。其次，證券市場消費(fèi)者的特殊性還需要專門的制度和機(jī)制來保護(hù)，現(xiàn)提出以下完善措施：

（一）建立專門立法

通過專門立法明確證券市場中經(jīng)營者的釋明義務(wù)，保障證券消費(fèi)者的知情權(quán)。高度的專業(yè)性和技術(shù)性是證券市場中商品和服務(wù)的特征，而證券市場中信息流動的速度和質(zhì)量是交易雙方平等交易的基礎(chǔ)，信息不充分易導(dǎo)致消費(fèi)者的不理性選擇。解決證券市場中信息不對稱的問題，需要從證券市場消費(fèi)者與證券市場經(jīng)營者的交易角度來確立信息交流機(jī)制，需要明確具體的法律法規(guī)來確定證券市場經(jīng)營者對交易信息的提供和釋明義務(wù)與責(zé)任，需要專門立法建立起交易風(fēng)險提示制度，形成完整的、貫穿交易始終的信息披露程序。

（二）完善證券市場相關(guān)機(jī)制

完善對證券市場消費(fèi)者的立法救濟(jì)機(jī)制，明確消費(fèi)者的救濟(jì)權(quán)。完善行政監(jiān)管機(jī)制，把事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管結(jié)合起來；完善證券市場消費(fèi)者保護(hù)立法，形成有效的立法救濟(jì)機(jī)制；完善非訟救濟(jì)機(jī)制，使訴訟救濟(jì)機(jī)制與非訟救濟(jì)機(jī)制相結(jié)合；建立一步到位的投訴機(jī)制，妥善處理證券市場交易產(chǎn)生的糾紛；完善處罰機(jī)制，加大懲治力度，提高損害證券市場消費(fèi)者合法權(quán)益的成本，對于侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，通過行政或司法手段對其嚴(yán)懲。

（三）建立專門的證券市場消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

我國現(xiàn)有的“一行三會”對證券市場消費(fèi)者保護(hù)不夠，究其原因是職責(zé)不明確，有必要明確劃分其職責(zé)，并根據(jù)證券市場消費(fèi)者的特殊性可建立統(tǒng)一的專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，集中實施監(jiān)督保護(hù)職責(zé)，如美國在監(jiān)督機(jī)制之外獨(dú)立設(shè)立的由專門人員組成的機(jī)構(gòu)。

結(jié) 語

我國的證券市場尚處于發(fā)展初期，在面臨諸多挑戰(zhàn)與困難同時，不完善的體系制度是其發(fā)展的最大阻礙。我國經(jīng)濟(jì)總體正處于飛速發(fā)展的狀態(tài)，證券市場勢必要跟得上宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就需要證券市場擁有健全的法律制度、切實有效的改革來適應(yīng)我國法治化和市場化的進(jìn)程。現(xiàn)如今金融資本經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，金融消費(fèi)者群里越來越大，證券市場消費(fèi)者作為證券市場的重要組成部分，其中堅地位毋庸置疑。證券市場的有序化和規(guī)范化是證券市場健康發(fā)展的前提和保障，而證券市場消費(fèi)者合法權(quán)益的有效保障就是其中至關(guān)重要的著眼點(diǎn)，因此，維護(hù)證券市場消費(fèi)者合法權(quán)益無論從宏觀還是微觀層面都是理應(yīng)探討和付諸實踐的關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的重要航標(biāo)。 （作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

本文系：“2015年河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士研究生創(chuàng)新計劃項目”成果

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