當(dāng)前我國(guó)土地財(cái)政成因與解決對(duì)策探討

覃一鳴 李天樂

[摘要] 我國(guó)土地財(cái)政問題由來已久，至今仍然沒有得到根本性化解，當(dāng)前土地財(cái)政問題形勢(shì)依然嚴(yán)峻。我國(guó)土地財(cái)政問題的成因來自分稅制改革的缺陷、現(xiàn)行土地制度的不完善、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)?，F(xiàn)階段在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)下，短期內(nèi)地方政府難以擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。對(duì)此提出加快現(xiàn)行土地制度改革、尋找替代性財(cái)政收入、城鎮(zhèn)建設(shè)保持合理增速的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 土地財(cái)政；土地制度；財(cái)政收入；城鎮(zhèn)化

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.094

土地財(cái)政是指地方政府將農(nóng)村集體用地或城市閑置地征收為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)拍賣、掛牌出售等方式，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，獲得土地出讓金、相關(guān)稅費(fèi)、抵押貸款等收入的行為。土地財(cái)政收入中的主要部分為土地出讓金收入，是不納入地方政府本級(jí)預(yù)算的預(yù)算外收入，占大多數(shù)地方政府財(cái)政收入的40%以上，2014年全國(guó)土地冉讓金收入達(dá)4.29萬億元人民幣，同比增長(zhǎng)3.1%。地方政府長(zhǎng)期依賴土地財(cái)政，由此導(dǎo)致其債務(wù)累積、城市盲目擴(kuò)張、重復(fù)投資建設(shè)等問題，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，所以加速化解土地財(cái)政問題意義重大。

1 土地財(cái)政的成因

1.1 分稅制改革的缺陷

1994年我國(guó)分稅制改革劃分中央和省級(jí)政府的稅收收入分配界限，是造成地方政府土地財(cái)政問題的重要原因。第一，地方財(cái)政收入驟減。主體稅種增值稅的大部分、央企上繳的全部利潤(rùn)、所得稅歸中央政府，中央與地方財(cái)政收入長(zhǎng)期維持在6：4的水平。地方政府由于本級(jí)稅收收入有限，獲中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，不得不以預(yù)算外收入的土地出讓金收入支撐地方財(cái)政支出。

第二，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。地方政府承擔(dān)著本地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等支出，加之公眾對(duì)地方政府提供公共服務(wù)的要求越來越高，地方政府的財(cái)政壓力有增無減，地方政府預(yù)算不得赤字，財(cái)政部、省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券數(shù)量不足，有限的財(cái)政收入不足以支撐規(guī)模日益增加的財(cái)政支出。

第三，土地財(cái)政收入的刺激。伴隨分稅制改革，營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入成為地方政府固定收入。一些不發(fā)達(dá)地區(qū)缺少工業(yè)、制造業(yè)，稅源少，主體稅收收入低，只能大批興建建設(shè)用地項(xiàng)目、積極發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)來拓展土地出讓金收入，最終形成對(duì)土地財(cái)政的依賴。

1.2 現(xiàn)行土地制度不完善

第一，地方政府擁有土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)。我國(guó)用于工業(yè)、商業(yè)、民居建設(shè)使用的土地被定義為建設(shè)用地，由城鎮(zhèn)國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地經(jīng)國(guó)土局審批轉(zhuǎn)成。依照《土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，市縣級(jí)政府擁有農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，這為地方政府控制土地資源，獲取土地收益提供法律依據(jù)。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中建設(shè)用地的國(guó)有性質(zhì)、集體性質(zhì)不變，只是使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，政府始終是代表國(guó)家的土地所有者。土地使用權(quán)的年限短，居民居住用地的土地使用權(quán)出讓最高期限僅七十年，刺激政府以公共利益名義到期收回甚至提前收回，然后再轉(zhuǎn)讓獲利。

第二，地方政府在土地轉(zhuǎn)讓中擔(dān)當(dāng)多重角色。地方政府不僅是土地市場(chǎng)管理者，還是直接交易人，是相關(guān)的利益主體。農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，只有經(jīng)地方政府收購(gòu)后才可以實(shí)現(xiàn)。地方政府作為唯一的購(gòu)買者，兼為規(guī)則制定者，是連接農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地市場(chǎng)的唯一橋梁，掌握著土地資源的供給，處于壟斷地位。地方政府有著對(duì)土地財(cái)政收入的需要，上存在利用壟斷地位謀求最大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力。

第三，地方政府將土地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地后轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的付出成本低。由于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，且相關(guān)文件規(guī)定征地補(bǔ)償不超過土地30年平均產(chǎn)出的界限，使得農(nóng)民獲利微薄，而地方政府所付代價(jià)極低。地方政府可以通過剪刀差，壓低收購(gòu)價(jià)格，嚴(yán)控建設(shè)供應(yīng)，從中獲利。通過低成本的土地任轉(zhuǎn)一次性獲得巨額的土地出讓金，促使地方政府追逐短期利益，不斷重復(fù)土地征轉(zhuǎn)的操作。

1.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)

第一，城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政相互推進(jìn)。一方面，20世紀(jì)90年代以來中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面推進(jìn)，一些地方政府追逐政績(jī)，大舉政績(jī)工程、面子工程更推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相應(yīng)地需要巨大的財(cái)政投入。對(duì)此僅靠一般稅收收入無法為繼，土地財(cái)政收入成為重要收入來源。另一方面，以房地產(chǎn)業(yè)作為消費(fèi)熱點(diǎn)和投資熱點(diǎn)的戰(zhàn)略推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化的速度，從中獲得財(cái)政收入相當(dāng)可觀。因此利用土地財(cái)政維持城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化獲取土地財(cái)政收入，這一模式確實(shí)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而得以延續(xù)。

第二，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略繼續(xù)推動(dòng)土地財(cái)政。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到74916萬人，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到65%左右。當(dāng)前城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，尤其是中小城市發(fā)展提速，成為土地財(cái)政新一輪擴(kuò)張的推動(dòng)力。據(jù)估計(jì)未來三年全國(guó)城鎮(zhèn)化的財(cái)政支出約為23萬億元，在地方政府財(cái)政收入有限的情況下，既要繼續(xù)前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要開始新一輪城市擴(kuò)張，短期內(nèi)難以降低對(duì)土地財(cái)政的依賴。

2 解決土地財(cái)政問題的對(duì)策探究

2.1 加快現(xiàn)行土地制度改革

應(yīng)改革現(xiàn)行土地制度，清除土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的障礙，劃清各方角色和權(quán)利。首先，應(yīng)重新界定政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色，讓政府退出土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，專注于土地管理。其次，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促成農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn)。另外，要保證土地流轉(zhuǎn)的公平、公正、透明，一要改善農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱、缺乏土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)的問題，加快對(duì)各農(nóng)村集體土地的所有主體的界定，提升農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)、普及相關(guān)法律知識(shí)；二是強(qiáng)化對(duì)地方政府在土地征轉(zhuǎn)中行使權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范地方政府征地行為。

2.2 尋找替代性財(cái)政收入

由于土地財(cái)政收入規(guī)模巨大，一些不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)此依賴嚴(yán)重，新一輪城鎮(zhèn)化更是增添了財(cái)政壓力，因此短期內(nèi)找到完全替代性的財(cái)政收入來源較為困難，應(yīng)在重新界定中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，減輕地方政府負(fù)擔(dān)的前提下，組織其他財(cái)政收入，逐步替代對(duì)土地財(cái)政收入的過分依賴。

第一，加快開征房地產(chǎn)稅，或者合并土地、房產(chǎn)方面的各項(xiàng)稅種為物業(yè)稅，為地方政府提供穩(wěn)定的稅收收入。第二，要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，扶持地方民營(yíng)企業(yè)，擴(kuò)大稅費(fèi)收入，發(fā)展地方國(guó)有企業(yè)，收取上繳利潤(rùn)。第三，需要適當(dāng)加大中央政府對(duì)對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，第四，應(yīng)該完善地方政府債券發(fā)行制度，目前應(yīng)增加財(cái)政部代發(fā)地方債，加快建設(shè)地方政府的地方政府債自發(fā)自還制度，以發(fā)行地方債解決地方政府財(cái)政赤字難題。

2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)保持合理增速

由于土地財(cái)政收入的動(dòng)力之一是城市建設(shè)，城鎮(zhèn)化意味著土地財(cái)政的延續(xù)，現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化就會(huì)繼續(xù)維持土地財(cái)政模式，這是無法避免的事實(shí)，但應(yīng)防止城鎮(zhèn)化加深土地財(cái)政問題。應(yīng)該在堅(jiān)持城鎮(zhèn)化大方向的前提下，一方面合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高存量建設(shè)用地的使用效率，避免盲目擴(kuò)張用地規(guī)模；另一方面減少不必要的建設(shè)支出，以支定收，并逐年控制土地財(cái)政收入，通過長(zhǎng)期的收支緩慢調(diào)節(jié)，使得城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)政支出和土地財(cái)政收入保持在一個(gè)合理水平，最終擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。