城鄉(xiāng)一體化背景下我國農(nóng)村社區(qū)服務體系建設研究

摘 要：農(nóng)村公共服務體系建設是當前深化農(nóng)村綜合改革的基礎性工程。為農(nóng)村廣大的農(nóng)民群眾提供更好的社區(qū)服務已經(jīng)成為服務型政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨。加強農(nóng)村社區(qū)服務體系建設，不斷滿足農(nóng)民群眾對農(nóng)村社區(qū)服務的需求，成為我們當前一個現(xiàn)實的選擇。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村社區(qū)服務；建設

隨著我國構(gòu)建服務型政府理念的提出，政府面臨著從統(tǒng)治型向服務型政府的轉(zhuǎn)變，為廣大農(nóng)村的農(nóng)民和群眾提供更好的社區(qū)服務已經(jīng)成為其存在、運行和發(fā)展的根本宗旨。構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)服務體系，加強農(nóng)村社區(qū)服務供給，不斷滿足農(nóng)民群眾對農(nóng)村社區(qū)服務的需求，縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)互動融合發(fā)展無疑是我們當前一個現(xiàn)實選擇。

一、農(nóng)村社區(qū)服務體系理論認知

加強農(nóng)村社區(qū)服務體系建設，我們必須從理論上厘清農(nóng)村社區(qū)服務體系的內(nèi)涵、外延、性質(zhì)、功能，這對我們掌握農(nóng)村社區(qū)服務建設的內(nèi)容、工作方法和策略具有十分重要的意義。農(nóng)村社區(qū)服務的性質(zhì)是多元的，既體現(xiàn)對農(nóng)村居民基本公共服務的公平性、對社會弱勢群體服務的福利性，又體現(xiàn)對農(nóng)村社區(qū)市場經(jīng)濟主體服務的經(jīng)營性。由此，我們把農(nóng)村社區(qū)服務體系定義為：農(nóng)村社區(qū)服務體系是指以農(nóng)村（自然村）基礎服務設施為基礎，以農(nóng)村居民為服務對象，以滿足農(nóng)村居民需求為主要目的，在政府主導支持下的社區(qū)服務網(wǎng)絡及其運行機制。

二、我國農(nóng)村社區(qū)服務體系建設存在問題的審視

1.農(nóng)村社區(qū)服務組織建設缺乏統(tǒng)一性

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村社區(qū)服務機構(gòu)設置不規(guī)范。改革開放后，對農(nóng)村社區(qū)組織建設進行了實踐和理論的雙重探索，但是還沒有完全建立起有效地，且與農(nóng)民需求相適應的服務體系。農(nóng)村社區(qū)服務機構(gòu)的政事不分、機構(gòu)設置不合理、職責不明、專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)不高和人員的不穩(wěn)定依然較為廣泛的存在。

（2）農(nóng)民專業(yè)合作組織在服務全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的水平和能力不夠，尚未成為主導力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政組織和機構(gòu)依然承擔了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的大部分任務，作為代表農(nóng)民利益的農(nóng)村合作組織影響力還遠遠不夠。

2.農(nóng)村社區(qū)服務的財政投入缺乏規(guī)范性。從支農(nóng)財政流程來看，支農(nóng)財政資金沿著從上而下的方向流向最基層的農(nóng)村，在這個過程中由于行程層次和預算級次過多，導致支農(nóng)財力分散，無法行程集中放大的效應，另外在支農(nóng)財政的支出范圍、標準和等級上缺乏細致的法律規(guī)范，導致農(nóng)村財政資金轉(zhuǎn)移支付方面缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，嚴重影響了支農(nóng)財政的使用效率。

3.農(nóng)村社區(qū)服務缺乏有效的需求表達機制。從社區(qū)服務供給的決策主體來看，決策主體大多還是基層政府及其職能部門。社區(qū)服務供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序和決策目標主要體現(xiàn)的是基層政府和職能部門的偏好，而不是農(nóng)民的真正需求。從決策執(zhí)行來看，農(nóng)村社區(qū)服務較多體現(xiàn)基層政府的強制性制度安排，無法與農(nóng)民真正需求相一致，由此導致農(nóng)村社區(qū)服務存在供給過剩和供給不足的矛盾。

三、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村社區(qū)服務體系建設的策略選擇

1.充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社區(qū)服務體系建設中的主導作用

（1）高度重視農(nóng)村社區(qū)服務體系建設，制定好農(nóng)村社區(qū)服務發(fā)展規(guī)劃。明確各級政府在農(nóng)村社區(qū)服務上的職責和義務。應建立省市、縣鄉(xiāng)和農(nóng)村社區(qū)三位一體的農(nóng)村社區(qū)服務體系，科學劃分各級政府公共服務的管理權(quán)限，以法律法規(guī)形式規(guī)范各級政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運作方式、利益分配結(jié)構(gòu)、責任和義務。要遵循責權(quán)配置相一致的原則，明確界定各級政府應提供哪些農(nóng)村公共服務，并賦予其相應的管理權(quán)力，真正做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。

（2）加大支農(nóng)財政投入，強化政府在農(nóng)村社區(qū)服務中的投資主體地位。政府以社區(qū)服務供給的形式對農(nóng)村進行人力資本、制度資本和物質(zhì)資本投資，可以獲取國民經(jīng)濟運行效率提高和降低農(nóng)村務農(nóng)和經(jīng)營成本。研究表明，農(nóng)村社會保障對農(nóng)村人力資本的維持和積累從而對經(jīng)濟發(fā)展有著極大的促進作用。

2.構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務體系“需求—汲取”機制。積極應對和滿足農(nóng)村社區(qū)服務需求，是保證我省農(nóng)村社會穩(wěn)定和持續(xù)推進新農(nóng)村建設的關(guān)鍵。完善農(nóng)村社區(qū)服務供給機制，既是對農(nóng)村社區(qū)服務需求的積極回應，也是彌補政府社區(qū)公共服務上的不足、完善社會管理的必然要求。

3.多渠道地籌集農(nóng)村公共服務供給資金。首先，市場籌資渠道。要積極利用金融扶持，適當考慮給予金融貸款各項政策優(yōu)惠，對支農(nóng)貸款給予合理的補償，對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給。另外還可以通過直接融資方式在金融市場融資。隨著我國金融市場的逐步開放，發(fā)行債券、借債等融資也成為地方政府公共融資的重要方式。其次，個人籌資渠道。農(nóng)村社區(qū)服務生產(chǎn)和建設的個人籌資渠道有四種類型：第一種是個人直接投資從事某項農(nóng)村公共服務的生產(chǎn)和建設；第二種是個人對某項農(nóng)村社區(qū)服務的生產(chǎn)和建設進行部分資金捐助；第三種是在農(nóng)村集體或社區(qū)政府倡導下的村民集資；第四種是企業(yè)家贊助。個人籌資渠道在農(nóng)村社區(qū)服務供給過程中，越來越占有重要位置。

四、甘肅構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務體系的展望

1.科學界定政府在農(nóng)村社區(qū)服務體系構(gòu)建過程中的職能定位是其建設的關(guān)鍵。對于政府來說，在農(nóng)村社區(qū)服務的供給中既不能讓應該由政府承擔的社區(qū)服務，擺脫責任，交由市場去運作，也不應該把可以由市場提供的社區(qū)服務，強加責任，由政府包攬。

2.創(chuàng)新是農(nóng)村社區(qū)服務體系建設的靈魂。農(nóng)村社區(qū)服務理念的創(chuàng)新是農(nóng)村社區(qū)服務的前提。農(nóng)村社區(qū)服務體制創(chuàng)新必須改革政府農(nóng)村社區(qū)服務機構(gòu)，以適應農(nóng)民的公共服務需求。凡是提供公共物品的部門，例如，動、植物檢疫，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，必須由財政全額撥款，并撥足事業(yè)經(jīng)費；凡是提供非公益性產(chǎn)品的部門，盡可能改為競爭性經(jīng)營，鼓勵民間機構(gòu)提供。積極引導民間農(nóng)村公共服務機構(gòu)的發(fā)展與壯大。

3.正確處理政府和市場主體之間的關(guān)系是構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務體系的必要條件。一是商業(yè)性金融力量，目前，針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進行貸款的主要是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。信貸資金的特點是償還性，要求必須有一定的經(jīng)濟能力和預期的獲利。由于農(nóng)業(yè)比較效益低，信貸資金往往大量被投入到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當前，應當鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、信用社等機構(gòu)合理分工，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供融資服務。二是龍頭企業(yè)，在實踐中，企業(yè)化經(jīng)營等使得農(nóng)村社區(qū)服務體系建設出現(xiàn)新的亮點。應當鼓勵國內(nèi)外企業(yè)單位或個人到農(nóng)村獨資或合資提供服務?！肮?農(nóng)戶”是提供服務的一種好形式，應當加以支持和鼓勵。三是事業(yè)單位，包括氣象、水利、科研部門和學校等。這些事業(yè)單位由于提供的服務是帶有一定知識含量的，因此在技術(shù)產(chǎn)品市場化運營的今天，為鼓勵這些部門積極參與農(nóng)業(yè)開發(fā)，應允許其根據(jù)所提供的服務最終分享一部分收益。

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作者簡介：崔吉磊，甘肅行政學院，研究方向：地方政府職能轉(zhuǎn)變。