治理視野下的行政倫理建設

作者簡介：段曉月，西南大學政治與公共管理學院2014級公共政策專業(yè)碩士研究生。

摘要：行政倫理是政府及其行政人員所要遵循的一定原則和規(guī)范，更是維持行政系統(tǒng)正常運行不可缺少的內(nèi)在條件。由于政府具有公共性與自利性的雙重特性，政府與公眾的主客體身份的轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)行政倫理與現(xiàn)代社會制度倫理建設的矛盾等，需要政府進行行政系統(tǒng)內(nèi)部的道德施動，提供公民社會更多的治理機會，加強行政倫理制度化建設。

關鍵詞：政府治理；行政倫理；倫理建設

黨的十八屆三中全會指出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”同時，十八屆四中全會提出“依法治國”的主題。對于提升國家治理能力，不僅涉及行政管理的制度建設，還涉及在該領域中倫理價值的建構(gòu)，行政倫理建構(gòu)是重塑政府治理理念的重要內(nèi)容。

一、行政倫理建設的理由

（一）價值層面：理想與現(xiàn)實的差異

從政府角度來看，公共價值的理想與現(xiàn)實存在差異，兩者之間存在身份抉擇矛盾的可能。公共價值的理想化是指政府作為從社會中分離出來的“特定群體”始終代表與維護社會公共利益并促成公共利益實現(xiàn)的價值趨向。政府代表的不是某個人、某個部門或者某個群體的特定利益而是代表基于公共權(quán)力的整個社會大眾的、普遍的、全局的、整體的利益；在現(xiàn)實情況下，政府也是經(jīng)濟人，具有自利屬性和利己化取向。自十八大以來，被查處的中管干部已有55名之多，鐵腕反腐，滌蕩“四風”是中共十八大以來贏得民心的重要舉措。將部分行政人員所奉行的以自我為中心的價值取向與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期所塑造的理想的行政人格精神相結(jié)合，是提升政府治理能力，重構(gòu)行政倫理的重要任務。

（二）范式層面：主體與客體的角色轉(zhuǎn)化

從范式層面來講，政府已逐漸被貼上社會主體和社會客體的雙重標簽，而作為社會客體的公眾群體也逐漸扮演著社會主體的角色。一方面，政府利益以絕對優(yōu)勢凌駕于公民的利益之上，從而公民社會的利益的獲得只能通過政府的提供來實現(xiàn)；另一方面，政府對于價值的評價往往從自身出發(fā)而忽視大眾的看法從而在制定公共政策、執(zhí)行公共政策和評估公共政策方面成為價值評判的特定主體。其緣由主要在于：一是公民社會的不斷發(fā)育。政府在向有限型政府的轉(zhuǎn)變過程中，將部分權(quán)力下放給民間團體，如志愿性團體和慈善性機構(gòu)等，大量的民間組織享有極大的自主權(quán)，在資金、權(quán)力和管理等方面有極大的活躍空間。二是公民權(quán)利意識的不斷覺醒。由于電子信息技術(shù)的發(fā)展，公民文化素質(zhì)的提高，公共政策的普及和政治文明的飛躍，公民對于權(quán)利的認知越來越影響民主建設的發(fā)展。他們要求享有更多的經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利、文化權(quán)利和政治權(quán)利等，也要求在住房、就業(yè)、就醫(yī)、就學等方面得到權(quán)利的保障和維護。與此相適應的，政府也通過如開展價格聽證會，完善信訪舉報制度等等促進公民正當權(quán)利的實現(xiàn)。

（三）制度層面：傳統(tǒng)倫理與制度建設的矛盾

在中國傳統(tǒng)的行政倫理中，中國人多重視“人性本善”的道德教化。梁啟超認為，“我國國民所最缺者，公德其一端也?！痹趥鹘y(tǒng)社會，百姓對生活的較大期望也僅僅是安居樂業(yè)，并將此寄托于君主身上。而君主對制度建設更多的是從如何維護其統(tǒng)治地位的角度進行的。在現(xiàn)代社會，僅僅強調(diào)官風官德有礙于國家治理能力的提高。就目前來看，我國的行政管理的制度改革相對落后。這表現(xiàn)為：一是行政管理制度改革的相對滯后導致政府系統(tǒng)紊亂。機構(gòu)臃腫、職責不清的情況仍然存在，權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)力尋租等非法行為有可能導致行政系統(tǒng)內(nèi)部人浮于事、責任意識冷漠。二是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制不健全。如，新聞媒體監(jiān)督不力，人大監(jiān)督無效，監(jiān)督執(zhí)行不力等等。內(nèi)部監(jiān)督對外部監(jiān)督較為嚴密，而外部監(jiān)督對內(nèi)部監(jiān)督較為松散；上級部門對下級部門及其成員監(jiān)督有力，而下級部門對上級部門及其領導人員監(jiān)督無力等等。

二、建構(gòu)公共倫理的途徑

（一）進行行政系統(tǒng)內(nèi)部的道德施動

行政人員的行政行為不僅僅代表國家形象，還會對社會風氣起著導向作用?！熬又嘛L，小人之德草。草上之風，必偃?！毙姓藛T若不重視禮儀之風則“雖令不從”。因此，有必要對行政人員進行思想道德教育。

1、進行行政道德教育。行政人員直接掌握國家公共權(quán)力，支配社會資源，其職業(yè)是整個社會職業(yè)體系的一部分，同時又高于其他職業(yè)，具有其特殊性。因此，要強化道德責任意識，使公共組織主體站在道德的立場上，把為人民服務作為公共組織倫理體系建設及公務人員的終身職業(yè)追求。進行有針對性的道德教育，通過塑造公共管理人員的人格楷模，從而擴大公共管理人員的群眾影響。

2、堅持行政人員群體教育和行政領導干部個別教育相結(jié)合。由于個體存在自利的特性并且處于權(quán)力和人情關系交織成的網(wǎng)絡中，不良的行政作風問題難免將消極影響擴散到行政人員群體；由于整體的擴散效應，低沉的工作情緒也往往產(chǎn)生比個體更大的負面作用從而影響整個社會的和諧發(fā)展。在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行道德施動，對公共組織及其人員進行行為規(guī)范的培訓和教育，以努力一個約束體質(zhì)和優(yōu)秀的管理形式，實現(xiàn)行政道德情感和道德行為的內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，使行政人員成為社會道德的引導者和社會風氣的倡導者。

（二）提供公民參與社會治理的機會

“僅僅單純的權(quán)力壓制，人的道德是得不到完成的。”獨立的道德個體所獲得的個體人格需要沖破權(quán)力的束縛獲得一種本身的意愿從而得到符合倫理的表達，建立起屬于權(quán)利主體的真正的內(nèi)心世界。

1、完善社會主義民主法治。要求政府在法律法制方面給予公民權(quán)利更多的保護。從基層入手，進一步解釋人民群眾切身利益相關的法律條文和宣傳社會的典型案例，營造有利于公民參與的政治文化，培養(yǎng)強烈的獨立自主精神，滿足公民的權(quán)利訴求。

2、堅持“以人為本”的這一行政倫理核心理念?！肮駷楸尽庇址Q為“以公民為中心”回答了政府“應該為了誰”的問題。涉及公共管理的終極目標及其價值選擇。堅持“以人為本”的倫理理念，要以群眾滿意為準則，突出行政過程中人的回應性、責任性和價值性，擴大公民的參與度。

（三）進行行政倫理制度建設

“道德只是一種力量非常有限的補償機能”，因此需要加強行政倫理建設，增強行政倫理功能，有必要構(gòu)建完備的行政倫理制度框架，從而減少某些功利因素對公共管理造成的不利影響。習近平總書記強調(diào)“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關進制度的籠子里”。公共官員的不良倫理行為得到曝光之際，成立專門的行政倫理監(jiān)督機構(gòu)，進行行政倫理建設尤為重要。當權(quán)力得不到有效地制約和監(jiān)督，政策制定部門抵制不了利益的誘惑，就會背離社會主義崇高的倫理理念，導致政策運行出現(xiàn)背離。行政倫理的制度建設最根本的是要加強倫理立法，將其作為一種強制性的道德規(guī)范加以實施，使行政人員由外部控制轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)心的自省自覺。同時，要權(quán)責并重，尊重人民的首創(chuàng)精神，關注人民的生存需求，積極回應并滿足群眾的正當基本利益要求。（作者單位：西南大學政治與公共管理學院）

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