“變”字當(dāng)頭，治道暢通

編者按：黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)作了全面部署，其中就深化司法體制改革作了具體安排，改革的目的是要建立依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、加強(qiáng)人權(quán)司法保障、加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，讓司法更好發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線的作用。上海是司法體制改革的試點(diǎn)地區(qū)之一，正按照中央部署有條不紊地推進(jìn)改革。上海正著手完善司法人員分類管理制度、健全司法責(zé)任制、統(tǒng)籌司法人員職業(yè)保障機(jī)制，并建立按市一級(jí)法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度；上述這些改革的制度都是司法體制中基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性制度，對(duì)推進(jìn)整個(gè)司法改革具有舉足輕重的作用。但作為司法體制的重大改革，在推進(jìn)過程中，難免會(huì)遇到問題和阻力，這些問題和阻力有理論的，也有實(shí)踐的，因此需要理論界和實(shí)務(wù)界共同面對(duì)，共同探索和共同研究。正是基于這一點(diǎn)，我們編輯部與同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院共同邀請(qǐng)部分專家學(xué)者和基層法院、檢察院工作的同志共同探討“司法體制改革與發(fā)展”問題。以下就是這次研討會(huì)的部分成果。我們希望研討的成果有助于促進(jìn)當(dāng)前的司法改革，同時(shí)希望我們專家學(xué)者和司法實(shí)務(wù)部門工作的同志，更多地關(guān)注我們的司法體制改革，為我們的司法改革出謀劃策，提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

學(xué)習(xí)中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），深感這是我國(guó)治政道路上一個(gè)“變”字當(dāng)頭的重大決定，將使我國(guó)之治道空前暢通。其理由主要如下。

其一，《決定》設(shè)定“全面推進(jìn)依法治國(guó)”之根本目的在于“實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”?！稕Q定》指出：“面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，我們黨要更好統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，更好維護(hù)和運(yùn)用我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。”

在中國(guó)共產(chǎn)黨的90多年歷史中，以“法治”為中心議題進(jìn)行研討并做出全面決定，這是第一次。包括司法體制重大改革在內(nèi)的一系列改革措施，無(wú)不體現(xiàn)求“變”精神，目的都在治國(guó)理政發(fā)展道路的暢通無(wú)阻。實(shí)踐久已告知，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上的偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)混淆不清甚至故設(shè)機(jī)構(gòu)、造成障礙，以至出現(xiàn)什么“政法王”而致弊端叢生、禍國(guó)殃民、幾釀大禍，這種情況再也不能繼續(xù)下去了。因此，《決定》之?dāng)嗳桓母锼痉w制，得到了全國(guó)人民的衷心擁護(hù)。

其二，綜觀有關(guān)司法體制改革的具體措施，大都體現(xiàn)了切實(shí)地、有效地“變”陳舊制度為新型制度。

例如，我國(guó)歷次憲法都有關(guān)于法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的規(guī)定，但是60年來(lái)始終存在領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法而致司法不公的問題。甚至可說此風(fēng)此浪還愈演愈烈。有的地區(qū)，這一問題成了普遍性的頑疾，從而導(dǎo)致百弊叢生、民怨不息。有鑒于此，《決定》規(guī)定：“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！边@一規(guī)定是雙向性的：一方面，規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)干部”不得“干預(yù)司法活動(dòng)”，且以“責(zé)任追究制度”加以約束；另一方面，規(guī)定“任何司法機(jī)關(guān)都不得……”，否則有可能被“依法追究刑事責(zé)任”。當(dāng)然，盡管如此，可能還會(huì)有人擅“冒天下之大不韙”，但毫無(wú)疑義的是，政法戰(zhàn)線之風(fēng)清氣正，自此將大可預(yù)期。

此外如司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的改革、巡回法庭之設(shè)立、“立案審查制”之變?yōu)椤傲傅怯浿啤薄⑥k案質(zhì)量之實(shí)行“終身負(fù)責(zé)制”與“錯(cuò)案倒查問責(zé)制”等等，有謂為“大旱災(zāi)民之見云霓”，當(dāng)然亦可見“變”創(chuàng)之巨大、“變”通之必然。

其三，《決定》宣告了對(duì)司法腐敗的深惡痛絕與鏟除決心?！稕Q定》指出，要“堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，決不允許法外開恩，決不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。堅(jiān)決反對(duì)和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，堅(jiān)決反對(duì)和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬”?？梢灶A(yù)期，針對(duì)“各種潛規(guī)則”的“明規(guī)則”，針對(duì)仍有可能出現(xiàn)的“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”的懲治措施，還將陸續(xù)出臺(tái)。

因此，治道之通暢，將是因?yàn)槭藢盟闹腥珪?huì)而致我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)生巨大變化的可期目標(biāo)、有望成效、必達(dá)前程。

四中全會(huì)“關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明”（以下簡(jiǎn)稱“說明”）中指出，各方面一致認(rèn)為，全會(huì)決定直面我國(guó)法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，立足我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)際，明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則。提出了關(guān)于依法治國(guó)的一系列新觀點(diǎn)、新舉措，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系等一系列重大理論和實(shí)踐問題，對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作出了全面部署，有針對(duì)性地回應(yīng)了人民群眾的呼聲和社會(huì)關(guān)切。各方面一致認(rèn)為，全會(huì)決定鮮明提出堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重大論斷，明確建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，必將有力推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。習(xí)主席同時(shí)指出：中央政治局認(rèn)為，全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國(guó)治軍、內(nèi)政外交國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域，必須立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)統(tǒng)籌謀劃。這些，當(dāng)然是我們應(yīng)當(dāng)深長(zhǎng)思之的。

社會(huì)主義法治中國(guó)的建設(shè)，不可能一蹴而就。這不僅有其歷史原因，而且有其現(xiàn)實(shí)原因。

中國(guó)有數(shù)千年的人治主義文化傳統(tǒng)，它深深地根植于無(wú)數(shù)人的頭腦，長(zhǎng)期地荼毒人們的心靈?；蕶?quán)觀念、清官情結(jié)，久久揮之不去，一有機(jī)會(huì)，它還會(huì)沉渣泛起，以種種貌似正確的理由，不僅懼“變”、拒“變”，甚至還可能抗“變”以至反攻倒算，企求將人治置于法治之上。

中國(guó)目前尚未走出利益嚴(yán)重分化的危境，現(xiàn)實(shí)利益的過度追求必將支使人們對(duì)社會(huì)治理包括法制狀況持不同的態(tài)度，取不同的對(duì)策。正因如此，習(xí)主席在“說明”中語(yǔ)重心長(zhǎng)地告誡我們必須“立足我國(guó)國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，既與時(shí)俱進(jìn)、體現(xiàn)時(shí)代精神，又不照抄照搬別國(guó)模式”。

治道之變，是一個(gè)系統(tǒng)工程。真要達(dá)到“變”而“通”的目的，不能僅僅企求于司法體制改革一個(gè)方面。這是因?yàn)?，法治的確立，涉及立法、司法、執(zhí)法、守法，無(wú)論哪一環(huán)有所缺失，整個(gè)法治系統(tǒng)就是不完善的。正因如此，《決定》不僅具體規(guī)劃了司法體制的改革，而且指明了立法、執(zhí)法和守法方面的問題和改革、變易的對(duì)策。從立法方面看，各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)有及時(shí)立法、民主立法、科學(xué)立法并嚴(yán)格監(jiān)督授權(quán)立法機(jī)構(gòu)按照《立法法》的要求立法的責(zé)任，堅(jiān)決排除部門利益干擾立法。從執(zhí)法方面看，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的要求必須貫徹到底，有措施、有檢查、有監(jiān)督。守法方面，《決定》提出的“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”要求，特別值得法學(xué)界密切關(guān)注。現(xiàn)在，已有“立法學(xué)”“司法學(xué)”的研究隊(duì)伍與不少著作，但“守法學(xué)”幾乎無(wú)人問津，著作也幾乎為“零”。這是“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”方面一個(gè)十分值得關(guān)注的問題。

同時(shí)，即便法治系統(tǒng)自身基本沒有問題，但它還只是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，還為其他子系統(tǒng)所制約。例如，法治狀況與信息公開、信息傳播的關(guān)系就非常密切。如果說立法信息之公開已有一定的制度保障的話，那么，司法、執(zhí)法信息的公開，就還有不少問題值得關(guān)注與研究。拘留所、看守所、監(jiān)獄等的信息，當(dāng)然應(yīng)該有其在傳播上的限制，但是，如果監(jiān)管對(duì)象遭遇不公或非法待遇，如何為媒體所關(guān)注，如何為公眾所了解，就還是一個(gè)亟待研究的問題。立法、司法、執(zhí)法之信息公開，應(yīng)當(dāng)成為“政府信息公開”的必有內(nèi)涵。

治道之變，還涉人心之變、文化之變。

毋庸諱言，由于十年“文革”，傳統(tǒng)道德幾乎被徹底拋棄了。加之“文革”以后拜金主義的泛濫，社會(huì)道德的墮落幾達(dá)歷史上的空前地步。從治國(guó)來(lái)說，只能依靠法治。德治直接關(guān)涉的是育人，但育人是治國(guó)的基礎(chǔ)，當(dāng)然也是法治的基礎(chǔ)。因此，要將依法治國(guó)與以德育人緊密地結(jié)合起來(lái)。要讓法律成為全民的信仰。針對(duì)守法意識(shí)淡薄的問題，全會(huì)決定要求從小學(xué)開始，把法治課納入到各階段國(guó)民教育中，把法治建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，引導(dǎo)全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。針對(duì)社會(huì)道德方面存在的種種問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳，以生動(dòng)的形式、直觀的方式和榜樣、標(biāo)兵示范的模式，將以德育人的工作領(lǐng)地，有效地推動(dòng)起來(lái)。

弘揚(yáng)中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)道德，必須重視文化之變。我國(guó)傳統(tǒng)文化歷經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展，曾經(jīng)積淀了優(yōu)良、深厚的利民利國(guó)的結(jié)晶?？墒墙詠?lái)，傳統(tǒng)文化遭到了一而再、再而三的嚴(yán)重摧殘。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)可為首次重創(chuàng)了中華民族的傳統(tǒng)文化。太平軍所到之處，文化典籍都被付之一炬。爾后對(duì)傳統(tǒng)文化的掃蕩，則以“五四”運(yùn)動(dòng)之后過度的批判孔孟風(fēng)潮為烈。而新中國(guó)成立之后，則持續(xù)不斷地對(duì)傳統(tǒng)文化予以毫不留情的沖擊、批判與掃蕩。尤其是在十年“文革”之中，更是有組織、有系統(tǒng)地堅(jiān)決、徹底、干凈、全部地摧毀了中國(guó)的傳統(tǒng)文化。可以說，這是人類歷史上的一次規(guī)模空前的文化浩劫。幸運(yùn)的是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人民終于又獲得了珍視傳統(tǒng)文化的機(jī)會(huì)。尤其是“十八大”以來(lái)，黨中央、習(xí)主席之重視繼承與發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀的中國(guó)傳統(tǒng)文化，達(dá)到了有史以來(lái)的高峰，可謂中國(guó)文化發(fā)展命運(yùn)之重大一變。因此，有賴于文化之變的治道之變，從此走上了根基牢靠、步履堅(jiān)定、前景光明的道路?！白儭弊之?dāng)頭，治道通暢，雖然仍需時(shí)日，仍有許多困難有待克服，還須攻克一些頑固的堡壘，但融入浩浩蕩蕩的民主、法治的世界潮流，是任何力量也阻擋不了的，是一定會(huì)取得最終勝利的。

（倪正茂，上海大學(xué)法學(xué)院教授，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，上海司法研究所所長(zhǎng)，上海社會(huì)科學(xué)院生命法學(xué)研究中心主任。九三學(xué)社中央委員，日本成蹊大學(xué)、美國(guó)哥倫比亞大學(xué)邀請(qǐng)任客座研究員、教授。）