關于檢察機關服務生態(tài)礦山經(jīng)濟的調(diào)查與思考

近年來，河南省方城縣委縣政府以適應新常態(tài)、搶抓新機遇、實現(xiàn)新跨越為主調(diào)，按照“大城建、大交通、大教育、大衛(wèi)生、大文化、大商貿(mào)、大生態(tài)”七大理念，深入破解“產(chǎn)業(yè)怎么興、環(huán)境怎么變”等核心問題，積極探索，大膽實踐，為全面建成小康社會蓄勢加力、爭取主動，特別是圍繞發(fā)展生態(tài)礦山經(jīng)濟，加強礦山管理，加大整合力度，逐步實現(xiàn)了礦山資源依法規(guī)范有序開采，為縣域人居環(huán)境的整治提供了一條可資借鑒的路徑。

礦產(chǎn)資源概況

方城縣總面積2542平方公里，大地構造位置處于華北地臺與秦嶺造山帶的結合部位，成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源十分豐富，以全國最大的世界級特大型金紅石礦床獨領風騷。全縣現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)34個礦種，探明儲量的10種。礦產(chǎn)地120余處，現(xiàn)有采礦企業(yè)95家，選礦廠3家，石子和石材加工企業(yè)30余家。白云巖儲量3億噸，滑石儲量8000萬噸，螢石儲量1000萬噸，這些均為全國大型礦床之一。從礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)證書來看，目前擁有省級開采證書的10家，市級4家，縣級39家。存在不少廢棄坑口，依法打擊無證開采礦點的任務還十分嚴峻。

礦山管理中出現(xiàn)的問題及原因分析

監(jiān)督管理不到位。礦山管理涉及國土、公安、林業(yè)、工商、稅務等多個部門。國土部門是礦山的主管部門，所在地政府負監(jiān)管責任，但在實際工作中，由于受技術、人員等多個方面的影響，主管部門的管理難度較大，存在管理不到位的問題。作為負監(jiān)管責任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，往往認為自己不是執(zhí)法主體，無執(zhí)法權，有責無權，疏于監(jiān)管。同時，其他相關管理部門，往往局限于自己所管轄范圍。這樣，就形成了管理礦山的部門看似眾多，但力量不集中，形不成合力，甚至互相推諉扯皮，導致無證開采、越界開采、以探代采、違法占地等違法無序采礦現(xiàn)象屢有發(fā)生，存在安全隱患。目前雖經(jīng)檢察機關牽頭整治取得了一定效果，但是仍不可懈怠馬虎。

礦山管理難度大。主要表現(xiàn)：一是一些礦產(chǎn)品對生產(chǎn)設備的要求不高，如坡頭砂，易于開采，往往一臺挖掘機、一輛運輸車就可生產(chǎn)，去治理時，聞風而停，治理隊伍撤離后，又乘虛而上，打“游擊戰(zhàn)”。二是受利益驅(qū)使，礦山企業(yè)千方百計找靠山、打招呼，用盡手段軟磨硬抗，甚至鋌而走險。三是歷史遺留問題突出。在招商引資初期，由于盲目招商，引進的一些礦山企業(yè)證照不全，規(guī)模較小，開采無序，與群眾的矛盾較多，留下了很多問題和安全隱患，也使得礦山管理難度增大。四是管理技術滯后。如井下作業(yè)是否越界開采、坑道是否達標等問題，縣鄉(xiāng)沒有充足的技術力量進行日常性的踏查和鑒定，使得有些問題和矛盾短期內(nèi)得不到解決。五是極個別職能單位為了部門利益，收取費用而放任礦山無序開采，這使得礦山管理難上加難。例如，去年土地衛(wèi)片執(zhí)法督查中，有10處疑似違法礦點被整治到位。今年衛(wèi)片執(zhí)法督查中又發(fā)現(xiàn)6處疑似違法礦點，其中獨樹1個，四里店3個，拐河2個，目前正在嚴厲打擊整治。

生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。礦山生態(tài)，應包含山、水、林、空氣質(zhì)量、灰塵、噪音、道路、群眾飲水、出行、住房等。過去，開礦者對這些大都視而不見，置若罔聞，錢賺足了，一走了之，留下的是滿目瘡痍，烏煙瘴氣，水渾路斷。有的山被挖空，礦山礦渣堆得漫山遍野；有的大量樹木被毀，水被污染，青山秀水變成了禿山濁水；有的剛修的省道、縣道、鄉(xiāng)道被軋損，出行難的問題再次重現(xiàn)；有的灰塵彌漫，本來朗朗晴日，卻變得灰白一片等等。如楊集鄉(xiāng)七十二潭景區(qū)、七峰山景區(qū)，本來是方城的名片，但因景區(qū)附近石子廠眾多導致生態(tài)破壞嚴重，到了非治理不可的地步。

稅收與開采量不成比例。礦山屬于不可再生資源，國家明確規(guī)定了各類礦山的稅收比例，而在實際工作中，很難達到應收盡收。主要原因：一是準確計量難度大，很多數(shù)據(jù)往往都是估量。二是礦山企業(yè)不積極配合，很難提供真實賬目。三是有些大稅種征繳困難。如礦山買賣中的幾個稅種征繳，由于買賣雙方暗箱操作，從各種文本上找不到買賣的事實，逃避繳收。四是執(zhí)法不到位，怕找麻煩等問題，使得礦山的稅收大打折扣。

對策建議

礦山既是資源，更是財富。對于礦山的開采，既不能一味的禁采，也不能放任自流，而是要有計劃、有規(guī)劃，做到依法有序開采。檢察機關發(fā)揮自身職能，實現(xiàn)礦山的可持續(xù)發(fā)展，既是服務大局的重要內(nèi)容，又是打擊犯罪的題中之義，應重點把好幾個“關口”：

把好“制度關”。首先真正做到思想上重視，行動上落實，制度上完善，辦法上具體。檢察機關要結合辦案與舉報中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地給相關行政監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，幫助建立健全黨政班子聯(lián)席會議、安委會定期例會、定期向上級部門報告、禁止亂收費等制度和綜合整治辦法、礦山管理實施辦法、開工復工審批辦法等，逐步從制度上規(guī)范各個管理、監(jiān)管單位的職能和行為，形成“人人有責任、天天有人管、礦礦有人看”的工作格局，保證礦山從入駐到生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都在管控之中。在檢察機關內(nèi)部也要樹立生態(tài)經(jīng)濟的意識，充分發(fā)揮主觀能動性，建立健全保護礦山資源、服務礦山經(jīng)濟的相關內(nèi)部制度，用制度化的手段建好服務生態(tài)礦山經(jīng)濟的籬笆。

把好“準入關”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，招商引資已進入到理性化階段，不是任何投資者都可入駐，而是有選擇性，礦山經(jīng)營更是如此。檢察機關要協(xié)助相關審批部門做好進入企業(yè)的資質(zhì)審查，實現(xiàn)信息共享，從投資規(guī)模、合法性上對礦山企業(yè)的入駐設置門檻。堅持做到：沒有成立正式公司的不能入駐；污染嚴重的不能入駐；納稅信譽低的不能入駐；沒有經(jīng)法定程序獲得探礦權和采礦權的不得入駐。凡有行賄記錄與偷稅犯罪記錄的企業(yè)一律不得入圍參與礦山開發(fā)，凡是采石、碎石、坡頭選沙等對環(huán)境破壞嚴重的一律杜絕入駐等等。這樣既保證投資的規(guī)模，又保證其合法性，對保護生態(tài)環(huán)境也起到較好地促進作用。同時，充分利用政策，引進大型企業(yè)入駐，加強資源整合力度，淘汰資源浪費、污染嚴重的小礦山，推動規(guī)?；?、集約化開發(fā)利用。

把好“證照關”。這是關乎礦山管理成效的最重要一關。按照有關規(guī)定，凡是證照不全而生產(chǎn)的都屬違法行為，檢察機關要監(jiān)督相關職能部門嚴格執(zhí)行這一標準，對每一個開工的礦山企業(yè)必須首先查驗其各類證照，對于證照不全的嚴禁開工，待手續(xù)完善后才能投入生產(chǎn)。在證照審查中，探礦證、采礦證、安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照等基本的證照缺一不可，而且每種證照都有其適用范圍，防止以探代采、以采代建。同時，堅持不定期對證照進行查驗，防止證照過期生產(chǎn)。對于情節(jié)嚴重構成犯罪的，要按照相關規(guī)定嚴厲打擊。同時，設立公開舉報電話，實行舉報有獎制度，積極營造群防群管的社會氛圍。

把好“監(jiān)管關”。一要采取落實監(jiān)管責任制。結合“一村四警”活動，要求各包村責任人要定期對本轄區(qū)礦山檢查并做好報告。二是建立動態(tài)巡查機制，根據(jù)不同時段的工作要求和重點，經(jīng)常組織配合有關單位人員進行綜合巡查，其中對礦山的巡查作為一個重要內(nèi)容，對于巡查出的問題，及時匯報，及時采取措施。三是開展聯(lián)合執(zhí)法。檢察機關要強化牽頭作用，聯(lián)合國土、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、工商、電業(yè)等部門共同建立打擊非法違法采礦聯(lián)動機制，召開聯(lián)席會議。定期對各礦山進行綜合執(zhí)法，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時解決，形成力量集中、統(tǒng)一行動、齊抓共管、及時有效的管理局面。四是嚴厲打擊非法采礦。要堅定依法打擊的決心，及時向有關縣領導匯報，得到相關部門支持，增強對非法采礦的打擊力和震懾力。五要深挖非法采礦后面的職務犯罪，嚴查行政監(jiān)管中貪腐瀆職行為，凈化礦山監(jiān)管體系。

把好“生態(tài)關”。礦山開采是一項對環(huán)境有著重要影響的活動，一旦管理不好很容易對生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且難于恢復。檢察機關要明晰責任，科學謀劃，把建設生態(tài)礦山作為一項重要任務來抓。一要開展調(diào)研服務決策。要抓緊開展礦山環(huán)境調(diào)查與評價，摸清盤子，了解現(xiàn)狀，將收集到的群眾實際問題反映給相關職能部門，拿出礦山環(huán)境保護意見，提交黨委政府參考。二要堅持開發(fā)中保護原則。向環(huán)保局、國土局等發(fā)出檢察建議， 要求礦廠規(guī)劃先行，在開工前必須拿出占地、修路、堆料、廠房等規(guī)劃，要求做到占地合法，道路寬闊平整，料場平坦安全。另外，要著重綠化，在道路兩側等礦區(qū)能綠化的地方要綠化，企業(yè)撤走時，必須恢復綠化。三要加強輿論宣傳力度。組織辦案人員深入縣轄區(qū)礦點數(shù)量多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極在礦區(qū)與周邊農(nóng)村進行相應的生態(tài)環(huán)境保護法制宣傳教育工作，發(fā)放宣傳材料，用鮮活的案例警示人們，進一步提高群眾對生態(tài)資源和環(huán)境保護意識。

把好“稅收關”。打擊偷稅漏稅、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序是檢察機關的重要職責。一要與稅務部門建立聯(lián)系協(xié)作機制。聯(lián)合國稅局、地稅局積極開展礦山稅收專項治理活動，指定專人跟蹤清繳進度，對清繳過程中遇到的阻力和困難，依法提供法律幫助。同時要嚴肅查處礦山稅款征收過程中的職務犯罪，在稅務部門公布檢察機關監(jiān)督電話，對稅務執(zhí)法進行社會監(jiān)督。二是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立協(xié)稅辦，抽調(diào)人員配合稅務部門，征繳資源稅，追繳契稅、銷售不動產(chǎn)稅，把好一線關口。對那些不積極配合、不及時納稅、偷稅漏稅的，指派專人全程錄相，現(xiàn)場丈量，確保足額予以征收。此外，不少礦山經(jīng)營者在進行礦山買賣交易時為逃避納稅，暗地交易，實為買賣，形式卻是入股。對此，要下工夫固定證據(jù)，予以追繳。三要嚴打偷稅漏稅。對于偷稅漏稅情節(jié)嚴重，構成犯罪的企業(yè)，要嚴肅追求其刑事責任并列入開發(fā)黑名單，絕不姑息。

幾點思考

方城縣礦產(chǎn)資源比較豐富，而且比較集中。如何發(fā)揮好這些資源優(yōu)勢，保障礦產(chǎn)資源的有效和長期供給，是關系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠大計。

樹立依法治礦、有序開采的理念。礦產(chǎn)資源屬國家所有，無論是各級管理者，或者投資開采者，國家有嚴格的法律法規(guī)政策約束。尤其是各級管理者，只有嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)政策，才能管得住，管得好，使礦山企業(yè)有序合法運行，杜絕以探代采、以采代建、越界開采、無證偷采、私挖亂采、違法占地等行為的發(fā)生，形成合法有序開采的局面。同時還要做到法律政策面前人人平等。對于合法礦山企業(yè)一視同仁，服務到位，監(jiān)管同步，不分厚此薄彼；對于非法礦山企業(yè)也要一視同仁，依法整治，絕不能對甲嚴厲制裁，對乙輕描淡寫。

強化打擊濫采、保護生態(tài)的決心。如何實現(xiàn)縣委、縣政府提出的“大生態(tài)”戰(zhàn)略思想，是我們發(fā)展礦山經(jīng)濟應急需解決的重要課題。眾所周知，開采礦山會對生態(tài)造成不同程度地破壞和影響。在此方面，我們以往有著十分沉重的教訓。所以，發(fā)展礦山經(jīng)濟，首先考慮就是生態(tài)問題，而不是賺多少錢的問題。對那些破壞生態(tài)嚴重的礦山企業(yè)，堅決攔在門外，不予準入，不予支持，不予發(fā)展；對那些合法礦山企業(yè)，也要引導其最大限度地保護生態(tài)，恢復生態(tài)；對那些既是非法又破壞生態(tài)的礦山，堅決依法關停，堅決予以打擊，確保做到不以犧牲生態(tài)而獲取利益。

下定拒絕頂風說情、不怕威脅的勇氣。由于存在暴利，使得礦山管理存在極大難度。特別是非法礦山，大都有所謂的“背景”，一但對其采取措施，相關執(zhí)法部門的上級領導或者親戚好友便會說情拉攏，一旦無效，便會通過短信、匿名信等方式相威脅。面對這些，相關執(zhí)法部門工作人員必須頂?shù)米≌f情，站得穩(wěn)腳跟，深明肩上的責任，清楚服務的對象。要向那些說情的領導、親朋，講明利害，曉之以理，絕大多數(shù)會理解和支持。對于那些威脅者，輕者不理不睬，重者由政法部門依法予以嚴厲打擊。

采取多策并舉、優(yōu)勢互補的手段。要堅持“疏導、堵漏、治理”相結合的辦法，確保合法有序科學開采?！笆鑼А本褪鞘鑼顿Y者依法開采，服從管理，對于無證或證照不齊的，又有投資積極性的，要引導他們先完善手續(xù)，合法后按批準的規(guī)劃開采；“堵漏”就是堵塞管理上的漏洞，完善相關制度，如準入制度，規(guī)定哪些情況可以準入，哪些不能，哪些可以開采，哪些不能開采等等?！爸卫怼本褪且婪▽Ψ欠?、違法礦山進行治理，一定要下大決心，下大工夫，做到治理及時化、制度化、常態(tài)化。

（王東旭，河南省方城縣人民檢察院黨組副書記常務副檢察長。）