檢察視野下的公益訴訟

張澄華　黃馨葉

2004年，歌手李進(jìn)投訴《神雕俠侶》劇組在九寨溝森林公園拍攝時(shí)，破壞了神仙池鈣化堤、珍珠灘植被；2005年，由謝霆鋒主演的《情癲大圣》在神農(nóng)架“用水泥澆筑成蘑菇形狀，使原有地貌無法再恢復(fù)”。類似的情況不勝枚舉，環(huán)境一旦遭到破壞，損害幾乎是無法避免的，針對(duì)這些行為，應(yīng)當(dāng)如何處理？——公益訴訟似乎是個(gè)不錯(cuò)的選擇。

十八屆四中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的部署，最高人民檢察院在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上于制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。依據(jù)該方案，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，免繳訴訟費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件中，被告沒有反訴權(quán)。民有所呼，我有所應(yīng)；民有所盼，我有所辦。加強(qiáng)公益保護(hù)，既是中央的要求，也是群眾的呼聲。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是積極回應(yīng)人民群眾加強(qiáng)公益保護(hù)期待的必然選擇。

一、解讀公益訴訟

（一）背景

近年來，生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會(huì)公共利益的事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)各界呼吁檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的要求日益強(qiáng)烈。由于我國目前保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的法律制度還不十分完備，對(duì)此類違法行政行為缺乏有效監(jiān)督。為加強(qiáng)對(duì)國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)、強(qiáng)化對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，四中全會(huì)明確要求：通過建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。

（二）公益訴訟定義

公益訴訟是指對(duì)損害國家和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟的制度。這是對(duì)傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”理論的突破。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向法院提起行政公益訴訟。

（三）公益訴訟大事記

公益訴訟一詞最早可以被追溯到古羅馬時(shí)代，在古羅馬的程式訴訟中，就有私益訴訟和公益訴訟之分，而現(xiàn)代的公益訴訟一詞發(fā)端于美國，20世紀(jì)60年代的美國面臨著劇烈的社會(huì)變革，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)及倡導(dǎo)制度，它們都是為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開的。（許婧：《試論公益訴訟的新發(fā)展》，載2013年第34卷第4期《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)》，漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版。）

20世紀(jì)90年代，國外公益訴訟制度作為一種知識(shí)被介紹到中國，很久以來我國立法對(duì)公益訴訟未加任何規(guī)定，這種訴訟形態(tài)只是一個(gè)學(xué)術(shù)用語，而非法定用語。

2012年，這一立法空白方被填補(bǔ)，這一年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”然，這一條規(guī)定只有點(diǎn)題之意而無破題之意因?yàn)?，它?duì)公益訴訟的訴訟主體沒有明確規(guī)定，對(duì)訴訟流程也沒有只字片語?！胺梢?guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”是哪部法律規(guī)定，又是哪些有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體？當(dāng)年的民訴法沒有給出答案。

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

2014年12月18日，最高法通過《關(guān)于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》，對(duì)民訴法所規(guī)定的公益訴訟進(jìn)行了專門且系統(tǒng)的解釋，第284條至291條規(guī)定了：除公益訴訟原告主體以外的構(gòu)成要件、民事公益訴訟與行政公益訴訟的關(guān)系、審理流程等事項(xiàng)。2015年2月4日，民訴解釋開始實(shí)施，一定程度彌補(bǔ)了2012年民訴法修訂所留下的制度性缺憾，這才使得公益訴訟在中國落地。

2015年1月1日，新《環(huán)保法》正式施行，特別授權(quán)符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。5月15日，此案在南平市中級(jí)人民法院第一審判庭公開開庭審理。這是我國新環(huán)保法生效后的第一起環(huán)境公益訴訟案件。

2015年5月1日，法院立案登記制正式實(shí)行。法院只對(duì)起訴的形式要件進(jìn)行一般性核對(duì)，擴(kuò)大了受案范圍。立案登記制不僅適用于私益訴訟，也適用于公益訴訟。這就意味著對(duì)于公益訴訟的提起，法院必須直接立案，而不得進(jìn)行實(shí)體審查，自此，案件入門問題基本解決。

2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會(huì)議，審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。2015年7月2日，試點(diǎn)方案發(fā)布，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”身份向人民法院提起公益訴訟，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用。檢察機(jī)關(guān)的介入，補(bǔ)齊了公益訴訟的短板。

（四）公益訴訟面臨的囧境——以環(huán)保公益訴訟為例

新《環(huán)保法》特別授權(quán)符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。很多人歡欣鼓舞，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟案會(huì)如潮水般噴涌而出。然而，這一猜想并未成為現(xiàn)實(shí)，目前環(huán)境公益訴訟案件仍寥寥無幾。我們忽略的是，有了助力的案件背后，同時(shí)也存在著阻力：公益訴訟入法，司法體制改革，降低了公益訴訟的難度；而取證、訴訟、鑒定費(fèi)用高，以及訴訟主體限制，仍然成為公益訴訟的絆腳石。新《環(huán)保法》對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織資格進(jìn)行了限定：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好。在約7000個(gè)生態(tài)環(huán)保類的社會(huì)組織里，符合《環(huán)保法》及其《司法解釋》的，據(jù)推算，大約700多個(gè)，也就是1/10。除符合法律有關(guān)規(guī)定的環(huán)保組織少，中國環(huán)境公益訴訟還面臨“民間環(huán)保組織專業(yè)能力有限”“高昂的訴訟成本”“立案受理難、證據(jù)收集難、判決執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)困境。（蔡彥敏：《中國環(huán)境公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)》，載2011年《中外法學(xué)》。）

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的爭議

自上個(gè)世紀(jì)引入公益訴訟理論以來，檢察機(jī)關(guān)是否可以提起公益訴訟，成為爭議的話題。

反對(duì)者的理由是，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位與檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中所擔(dān)任的基本職能是沖突的。檢察機(jī)關(guān)是我國法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)法律實(shí)施過程中的違法情形進(jìn)行監(jiān)督。如果給法律監(jiān)督者賦予起訴的身份，這就會(huì)破壞原告、被告、法院三方所形成的平衡構(gòu)造關(guān)系，這樣的制度設(shè)計(jì)確實(shí)存在作為原告與法律監(jiān)督者的角色內(nèi)在沖突的問題。

但是，這個(gè)問題可以通過兩個(gè)方面的努力加以解決：一是將檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能分離，建立專門承擔(dān)公益訴訟職能的部門。二是將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能予以限定。將檢察機(jī)關(guān)能夠提起公益訴訟的職能范圍限定在法律規(guī)定的個(gè)別領(lǐng)域內(nèi)。從全球范圍內(nèi)來說，不論是英美法系還是大陸法系國家，允許檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的民事訴訟和行政訴訟的立法例都是廣泛存在的。對(duì)于我國來說，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能，在一些特定領(lǐng)域內(nèi)提起公益訴訟，具有促進(jìn)公共利益保護(hù)的功能。（佚名：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的功能分析》，載2015年7月8日《檢察日?qǐng)?bào)》。）

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

1.促進(jìn)完善我國民事訴訟和行政訴訟的客觀訴訟制度

我國民事訴訟和行政訴訟傳統(tǒng)上都是主觀訴訟，2014年修改的《行政訴訟法》并沒有增加公益訴訟條款，因此，行政公益訴訟在我國仍然付之闕如。在民事公益訴訟方面，2013年修改的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、2013年實(shí)施的《新民事訴訟法》和2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》增加了公益訴訟條款，且2015年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》專門規(guī)定了公益訴訟的相關(guān)程序問題，但主要針對(duì)的是社會(huì)組織作為原告提起的公益訴訟，而關(guān)于相關(guān)公益訴訟條款中規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”如何提起公益訴訟并無具體的制度架構(gòu)，包括管轄、時(shí)效、程序、費(fèi)用等都需要明確。因此，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行提起公益訴訟的試點(diǎn)，從行政訴訟的角度來說，是彌補(bǔ)現(xiàn)有行政訴訟僅僅只有主觀訴訟的不足，通過檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)工作，為日后建立行政公益訴訟制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；從民事訴訟的角度來說，是落實(shí)有關(guān)民事訴訟的相關(guān)法律條款，從允許公權(quán)力機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟原告的角度進(jìn)一步完善相關(guān)公益訴訟制度。

2.利于破解“公地悲劇”

傳統(tǒng)上，我國民事訴訟和行政訴訟都是旨在保護(hù)私益的主觀訴訟，在經(jīng)過三十多年快速發(fā)展、社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型以后，利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化：利益主體多元化，利益關(guān)系復(fù)雜化，傳統(tǒng)的訴訟法理念將社會(huì)公共利益排除在其視野之外，導(dǎo)致“公共利益危機(jī)”日益嚴(yán)重卻無人問津的“公地悲劇”。在一些特定領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域，侵害公共利益和公眾利益的現(xiàn)象廣泛存在?，F(xiàn)實(shí)中，侵害公共利益的行為主體通常都是掌握大量資源的法人，因?yàn)樵V訟主體不適格、訴訟能力欠缺、訴訟地位不平等、法律意識(shí)淡薄等原因，少有人對(duì)公共利益受損的現(xiàn)象關(guān)心，而且具有公益心的個(gè)人和公益社團(tuán)通過訴訟來制裁這些違法行為也存在不少困難。賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，則因其作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，儲(chǔ)備了大量專業(yè)法律人才，有能力、有實(shí)力代表公共利益和維護(hù)公共利益提起訴訟，可以使公共利益得到有效的訴訟救濟(jì)和法律保護(hù)，還可以避免濫訴現(xiàn)象。（吳麗娜：《破解“公地悲劇”我國公益訴訟展開新探索》，載2015年7月3日，新華網(wǎng)。）

3.彌補(bǔ)我國現(xiàn)行公共利益行政保護(hù)機(jī)制的不足

目前，我國公共利益的保護(hù)機(jī)制主要是由行政機(jī)關(guān)按照其部門職能分工來完成，對(duì)行政機(jī)關(guān)存在行政體系內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督以及權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。但是，這種機(jī)制存在諸多不足。

首先，在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化建設(shè)過程中，行政機(jī)關(guān)本身侵犯公共利益的現(xiàn)象越來越多。而對(duì)這種行政違法行為，因受行政訴訟法上的原告資格限制，不能提起司法監(jiān)督。例如，環(huán)境主管行政機(jī)關(guān)放任企業(yè)排污，污染環(huán)境；食品藥品管理部門不作為，導(dǎo)致大規(guī)模食品藥品安全問題出現(xiàn)；國有企業(yè)主管行政機(jī)關(guān)在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中非法處置國有資產(chǎn)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；國土資源主管行政機(jī)關(guān)非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)損失；政府違法變動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃，導(dǎo)致重要?dú)v史文化遺產(chǎn)遭受破壞等。

其次，行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督由于各種原因存在一定程度的失靈。層級(jí)監(jiān)督是上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)，但科層制體系中上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在千絲萬縷的利益關(guān)系，從很大程度上來說是利益共同體，一榮俱榮，一損俱損。專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也會(huì)受制于同級(jí)部門和所屬政府的制約。因此，這種行政體系內(nèi)部的監(jiān)督作用有限。

再次，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，大多限于抽象行政行為，而對(duì)于侵害公共利益的具體行政行為的監(jiān)督不足。賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能，可以從具體案件切入，運(yùn)用法律手段，站在社會(huì)公共利益的立場上，從外部對(duì)行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益不力和侵害公共利益的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，其效率和效果都能得到有效保障。（何燕：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之權(quán)力解析及程序構(gòu)建，載2012年《法學(xué)論壇》。）

（三）檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟

1.集中精力關(guān)注群眾反映大的領(lǐng)域

最高檢在《試點(diǎn)方案》中明確了試點(diǎn)的案件范圍———民事公益范圍確定為檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件；行政公益范圍確定為檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。并特別提出在試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。值得注意的是，《試點(diǎn)方案》將民事和行政公益訴訟案件來源限定在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，那么檢察機(jī)關(guān)將如何依法履職？一方面，在實(shí)踐中要嚴(yán)格執(zhí)行，不能隨意擴(kuò)大案件來源；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在開展偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、預(yù)防、民行、控告等檢察業(yè)務(wù)時(shí)，要注意發(fā)現(xiàn)損害國家和社會(huì)公共利益的違法行為線索，積極推動(dòng)這項(xiàng)工作深入開展。這一規(guī)定就要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門之間應(yīng)盡快建立信息共享與傳送平臺(tái)。

2. 經(jīng)過訴前程序

建立完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，重點(diǎn)在訴訟程序設(shè)計(jì)，《試點(diǎn)方案》中指出試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥有序，遵循相關(guān)訴訟制度原則。設(shè)置訴前程序，強(qiáng)調(diào)提起公益訴訟前，檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。相關(guān)機(jī)關(guān)收到督促或支持起訴書后的一個(gè)月內(nèi)依法辦理，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有公益訴訟，社會(huì)公共利益處于侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一種輔助機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟的能動(dòng)性，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先支持或者督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟。行政公益訴訟的訴前程序具有更大的威懾力，能促使行政機(jī)關(guān)在訴前及時(shí)糾正違法行為，提高行政救濟(jì)的效率，有效節(jié)約司法資源。

3.以“公益訴訟人”身份提起訴訟

明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位非常重要，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表，提起公益訴訟的目的不是為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)自身的利益，也不是單純地實(shí)施法律監(jiān)督，而是為了保護(hù)公共利益。

在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)的身份不是“原告”也不是“公訴人”，而是“公益訴訟人”。在民事公益訴訟中，可以向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求；在行政公益訴訟中，可以向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無效等訴訟請(qǐng)求。

三、健全公益訴訟制度的建議

公益訴訟的探索道路，如同登蜀道，如解決取證難、費(fèi)用高等問題。完善公益訴訟制度，可以嘗試建立健全以下制度。

（一）基金制度

公益訴訟所獲得的賠償應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)專門基金，例如環(huán)境公益訴訟涉及許多復(fù)雜的、尖端的專業(yè)技術(shù)問題，在訴訟中我們需要通過污染檢測、損害鑒定評(píng)估，為法官的公正判決日工證據(jù)上的支持，而這需要有制度化的資金作為支撐。綜合運(yùn)用政府財(cái)政劃撥支持和在民間籌集善款的手段，建立公益訴訟支持基金，用于維護(hù)公共利益的專門渠道，將在經(jīng)濟(jì)上為公益訴訟改革掃清障礙。

（二）設(shè)立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度

對(duì)提起公益訴訟的社會(huì)團(tuán)體、組織等，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，這是公益訴訟激勵(lì)機(jī)制中的重要內(nèi)容，以此來激勵(lì)他們勇于提起公益訴訟，這一機(jī)制克服了公益訴訟與私人“自私性”之間的矛盾。這一機(jī)制在我國仍處于實(shí)踐探索階段，制度設(shè)計(jì)層面上仍不完善，我國應(yīng)盡快在總結(jié)已有立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺(tái)國家層面地專門立法制度，建立健全私人原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度，以受獎(jiǎng)勵(lì)主體、勝訴標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定和獎(jiǎng)勵(lì)資金的來源為中心，逐步構(gòu)建符合我國國情的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。[李義松、陳昱晗：《論環(huán)境民事公益訴訟之原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制》，載2015年第01期《西部法學(xué)評(píng)論》。]并且應(yīng)當(dāng)免除相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，為公益訴訟打開方便之門。

（三）充分利用法律援助制度

法律援助作為一種制度，不只是幫助支付不起訴訟費(fèi)用的人，更是維護(hù)人權(quán)和法律正義。在今天，維護(hù)國家利益、公共利益，正是時(shí)代發(fā)展中法律援助中的應(yīng)有之義。目前法律援助制度已逐步健全，不斷強(qiáng)化，法律援助制度的功用應(yīng)當(dāng)在公益訴訟中首先得到體現(xiàn)和彰顯。

結(jié)語

經(jīng)濟(jì)學(xué)中知名的“公地悲劇”實(shí)驗(yàn)說明：公共利益屬于所有人。過度使用或使用不當(dāng)，你也不管，我也管不著，損害的卻是你我。當(dāng)公共利益受到損害，誰來提起訴訟最合適？而誰又來為公益訴訟所需的證據(jù)買單？由符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，符合我國當(dāng)前的歷史背景。但是公益訴訟是一項(xiàng)新的制度，其普及與發(fā)展還需一些時(shí)日，公益訴訟改革，依然在路上。

（張澄華：法律碩士，江蘇省揚(yáng)中市人民檢察院民行科科長；黃馨葉：法學(xué)學(xué)士，江蘇省揚(yáng)中市人民檢察院民行科書記員。）