黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督科學化的探索及啟示

摘要：

完善黨內(nèi)監(jiān)督，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學化，是保障權力科學運行和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，同時也是全面提高黨的建設科學化水平、加強黨的執(zhí)政能力建設的需要。

關鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；制度創(chuàng)新；權力制約

中圖分類號：D262文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0009-04

作者簡介：

趙璐（1979-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校黨建教研部講師，歷史學博士，主要從事黨的建設、世界政黨研究。

我國的政治體制和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式?jīng)Q定了權力監(jiān)督首先要實現(xiàn)對黨的監(jiān)督。黨的十八大報告提出，要“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”。完善黨內(nèi)監(jiān)督，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學化，是保障權力科學運行和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，同時也是全面提高黨的建設科學化水平、加強黨的執(zhí)政能力建設的重點和難點。黨的十八大之前相當長的一段時期內(nèi)，民眾對黨內(nèi)監(jiān)督的科學有效性產(chǎn)生質疑。相比其他監(jiān)督手段，黨內(nèi)監(jiān)督的比較優(yōu)勢減弱，監(jiān)督主體作用發(fā)揮不夠，執(zhí)行效率相形見絀。黨的十八大以來，在黨中央的積極推動下，黨內(nèi)監(jiān)督全面強化，科學有效性顯著增強。

一、固本清源：建立權責對稱的黨內(nèi)監(jiān)督體制

科學賦權是規(guī)范權力運行的前提和有效監(jiān)督的根本保障，體制性因素是黨內(nèi)監(jiān)督無力的“病根”。長期以來，黨內(nèi)監(jiān)督難以充分發(fā)揮效能的體制性因素一是黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權在實際權力運行中集中于各級黨委而形成的“三位一體”的黨內(nèi)權力結構，二是上級紀委和同級黨委對紀委的“雙重領導體制”使黨內(nèi)監(jiān)督部門缺乏獨立性和權威性。黨的十八大以來，在合理配置權力，理順監(jiān)督體制方面做出了重大突破。

1.落實黨委主體責任

黨的十八大報告提出，建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系。建立健全監(jiān)督體系必須加強領導，權責對稱，首先應體現(xiàn)在各級黨委的絕對權威和主體責任必須相伴相生。長期以來，黨風廉政建設責任界定不夠清晰。在一些地方和部門，“組織決定”成了個人違紀的“擋箭牌”，“集體負責”異化為“無人負責”，黨內(nèi)監(jiān)督責任主體的實質性缺位必然造成黨內(nèi)監(jiān)督無力。1998年11月，中共中央、國務院頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，2010年11月10日，中共中央、國務院將原有規(guī)定修訂后頒布施行，力求實現(xiàn)責任明確，監(jiān)督到位，追究有力。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中將強化權力運行制約和監(jiān)督體系作為其重要組成部分，強調要“規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務”。在此基礎上，《決定》進一步提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。責任主體指向明確包括領導班子和領導干部個人，班子主要負責人是第一責任人。落實“兩個責任”首先是要明確黨委主體責任，變職責模糊為權責明晰。在黨中央的強力推進下，各地結合實際把主體責任的細化與落實作為黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉工作順利開展的保證。2015年年初中紀委五次全會上，習近平總書記就做好2015年黨風廉政建設和反腐敗工作提出4個重點要求，第一就是要嚴肅責任追究，強化黨風廉政建設主體責任，要求各級黨委（黨組）要切實把黨風廉政建設當作分內(nèi)之事、應盡之責，進一步健全制度、細化責任、以上率下。2014年9月1日，中組部對山西省委書記進行了干部調整，對于此次重大人事變動，按照黨風廉政建設責任制中“黨委負主體責任”的規(guī)定，這次調整山西一把手被認為是對主體責任追究制度的一種體現(xiàn)。

2.理順黨內(nèi)監(jiān)督結構

長期的政治實踐使我們認識到，黨內(nèi)監(jiān)督乏力的體制性因素首先是黨內(nèi)監(jiān)督體制不盡合理。從黨的領導體制看，存在著權力授受及其相應監(jiān)督關系的“錯位”問題。黨的代表大會與黨的委員會、黨的委員會與常委會兩個層面權力授受關系中存在“逆向”疊加，導致了黨內(nèi)政治權力高度集中于黨的各級常委會的同時，弱化了對權力被授予者的監(jiān)督，從而造成決策圈子越小，受到監(jiān)督制約也越少的問題。其次，黨內(nèi)監(jiān)督運行存在結構性矛盾。廣大普通黨員在黨內(nèi)事務中的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權落實不夠，普通黨員實現(xiàn)民主監(jiān)督的組織載體——黨的代表大會尚未實行常任制，黨員和黨代表的民主監(jiān)督作用受到一定程度的制約，由此形成了自上而下監(jiān)督易而且比較有力，自下而上監(jiān)督難，橫向監(jiān)督和專項監(jiān)督相對薄弱的局面。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，監(jiān)督權與被監(jiān)督權的均衡配置、權力清單的日漸明晰，群眾路線深入人心、黨內(nèi)生活正?；?，黨代表常任制持續(xù)推進，都將對形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制起到基礎性的重構作用。

另一方面，理順監(jiān)督結構，落實紀委的監(jiān)督主體責任，必須改革 “雙重領導體制”。黨的十八屆三中全會《決定》提出要加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統(tǒng)一領導，改革黨的紀檢體制，推動黨的紀檢工作雙重領導體制的具體化、程序化和制度化。在此基礎上黨中央提出了強化紀委垂直領導、查辦案件“雙報告制度”、紀委領導“選任權上移制度”、中央紀委統(tǒng)一派駐統(tǒng)一管理紀檢機構、“多級巡視、全面覆蓋”等一系列具體舉措，為長期存在的體制和制度性難題提出了現(xiàn)實可操作的破解途徑。

二、工利其器：完善強化專項制度，突出監(jiān)督重點

強化黨內(nèi)監(jiān)督的效能落實在具體實踐中，一是要突出監(jiān)督重點，二是要充分發(fā)揮專項制度的作用。黨的十八大以來，在理順體制、調整結構的基礎上，以巡視制度為代表的一系列黨內(nèi)監(jiān)督專項制度不斷強化，突出作風建設和領導干部監(jiān)督兩大監(jiān)督重點，黨內(nèi)監(jiān)督的有效性顯著提升。

1.強化和改進巡視制度

作為一種自上而下的監(jiān)督行為，巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的有力武器。十四屆中紀委六次全會作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，中紀委隨后啟動巡視制度，開始設置巡視組。2003年，“中央紀委、中央組織部巡視組”正式成立。到2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》出臺，“巡視”正式成為一種黨內(nèi)監(jiān)督的制度被確定下來。同年，原來的“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。黨的十八大以來，巡視制度在原有基礎上強調三大意識。

第一，問題意識：只查問題不講成績。黨的十八大以來，中央巡視工作無論在廣度、寬度還是頻率上，都是前所未有的，但最大的亮點還在于問題意識，只查問題不講成績。早在2013年第一輪中央巡視工作啟動之時，王岐山就曾提出了巡視工作的“四個著力”：即著力發(fā)現(xiàn)領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，違背中央八項規(guī)定精神等問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀律問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。王岐山還提醒巡視組，要切實肩負起發(fā)現(xiàn)問題的責任，“對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責任”。幾輪巡視結束之后，巡視組發(fā)現(xiàn)問題并敢于揭丑的態(tài)度已被專家學者們所認可。

第二，去行政化意識：組長“職務制”改為“任務制”。2013年10月28日，中央紀委在網(wǎng)站上公布了中央巡視組工作流程圖。流程圖明確由中央建立巡視組組長庫，由巡視工作領導小組根據(jù)每次巡視任務提出組長人選，一次一授權。具體來看，巡視做到了“兩個不固定”，一是人員不固定，巡視組組長一次一任命，人員可隨時調整；二是巡視對象不固定。這意味著把過去的組長“職務制”改為“任務制”，對提高中央巡視組的反腐效能，防止巡視組本身的行政化和可能出現(xiàn)的“巡視腐敗”起到了制度預防作用。同時，整個中央巡視組收歸中紀委管理，便于隨時掌握巡視資源，有效規(guī)范巡視組的權力。

第三，獨立意識：變“指導”為“領導”。黨的十八屆三中全會提出了巡視和派駐兩個“全覆蓋”的要求。中央巡視工作領導小組對省、直轄市、自治區(qū)巡視工作的關系由 “指導”直接改為“領導”，“領導”二字是習近平總書記提出并加以明確的。將中央巡視工作領導小組對省、直轄市、自治區(qū)巡視工作的“指導”關系轉變?yōu)椤邦I導”關系，是巡視領導體制和工作機制的重大創(chuàng)新。《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》《中央巡視工作規(guī)劃（2013-2017年）》以及巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索分類處理意見等19個文件基本涵蓋巡視“新打法”全流程的重要環(huán)節(jié)，對加強中央巡視工作起到重要作用。中紀委五次全會將巡視制度作為健全黨內(nèi)監(jiān)督制度工作的一個重點，繼續(xù)探索專項巡視和加強對省、直轄市、自治區(qū)巡視工作的領導，初步形成上下聯(lián)動、全國一盤棋的工作格局。巡視制度可以推動紀檢權力的上移，防止地方控制監(jiān)督的權力，作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度性安排，巡視制度會在將來的反腐工作中長期發(fā)揮作用。

2.突出黨內(nèi)監(jiān)督重點

黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督緊緊抓住作風建設和領導干部這兩大監(jiān)督重點，取得了突破性成果。中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，“八項規(guī)定”實施以來，截至2014年底，全國共查處違反中央八項規(guī)定精神的問題7.7萬余起，逾10萬人受到處理，其中2014年查處的問題數(shù)量為53 085件，處理人數(shù)為71 748人，兩項指標同比均遠超2013年?！鞍隧椧?guī)定”以雷霆萬鈞之勢蕩滌了積弊已久的干部作風問題。從制度執(zhí)行力的角度來看，其經(jīng)驗尤其值得吸取。一是高層做表率，二是問題找得準，三是懲處無禁區(qū)，四是成效得民心。階段性的勝利之后，要保持良好的作風新常態(tài)，就必須更加重視健全制度建設，在鞏固現(xiàn)有成果的基礎上以制度求長效。

領導干部是黨的事業(yè)中的關鍵少數(shù)，是黨內(nèi)監(jiān)督的重點。中紀委多次強調，要重點查處四類干部，黨的十八大后還不收斂不收手的、問題線索反映集中的、群眾反映強烈的、現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的。2014年，68名中管干部已結案處理或正在立案審查；共追逃500多人，追贓30多億元。進入2015年，“打虎”已破百，充分彰顯了反腐決心和黨內(nèi)監(jiān)督的強大效力。

打鐵還需自身硬。在嚴查領導干部貪腐的同時，對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督管理也成為黨內(nèi)監(jiān)督的重點。發(fā)揮紀檢監(jiān)察機構的作用，必須加強自身日常教育和管理，強化自身監(jiān)督。防止“燈下黑”，對自身的監(jiān)督做到了不遮掩、不護短。2014年共查處違紀違法紀檢監(jiān)察干部1 575人，其中廳局級34人、縣處級229人，教育了干部，純潔了隊伍。對紀檢監(jiān)察干部違紀違法案件堅決立案查處，并及時向社會公布，體現(xiàn)了正人先正己、執(zhí)紀者必先受監(jiān)督的決心。

三、標本兼治：法術勢合，營造風清氣正新常態(tài)

韓非子之前的法家有三派：法是以商鞅為代表，以嚴刑厚賞來推行法令；術是聲色不露而辨別忠奸，賞罰莫測而切中事實的妙算；勢是威權，把政府的威權盡量擴大而且集中在人主手里，以對臣下產(chǎn)生威懾。韓非將這三者包容并蓄，形成所謂法術勢相結合的君主集權思想。將這一理念借鑒到當代政治實踐中，必將強化制度建設、創(chuàng)新方式方法和凈化政治環(huán)境。

1.持續(xù)推進黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設

黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督科學有效性顯著提升的重要經(jīng)驗之一就是重視制度建設。一是明確執(zhí)行依據(jù)?，F(xiàn)有權力監(jiān)督制度體系存在基本制度比較完備，執(zhí)行性制度和程序性規(guī)則相對不足，造成黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行依據(jù)不完整。修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》下發(fā)，對干部選拔任用的基本原則、標準條件、程序方法和紀律要求作了全面修訂、完善。隨后，《關于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》印發(fā)，著眼于大力營造風清氣正的用人環(huán)境，使選人用人的總章程有了嚴格的配套措施。二是強調制度的系統(tǒng)性?，F(xiàn)有黨內(nèi)監(jiān)督制度體系性與分散性并存，制度設置缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。以健全改進作風常態(tài)化制度為例，中共中央辦公廳、國務院辦公廳會同有關部門，提出了厲行節(jié)約反對浪費“1+20”制度建設框架，截至目前，“1+20”制度建設已出臺《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《中央和國家機關培訓費管理辦法》《中央和國家機關會議費管理辦法》《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》等制度。由子系統(tǒng)支撐的完備的黨內(nèi)監(jiān)督統(tǒng)一法規(guī)，有力地保證了制度的整體性和長效性。三是因勢利導完善制度設計?！秶鴦赵宏P于修改〈國際收支統(tǒng)計申報辦法〉的決定》自2014年1月1日起施行。該辦法新增的一條規(guī)定，要求擁有海外金融資產(chǎn)、負債的中國居民個人，應按照國家外匯管理局規(guī)定申報相關情況。值得注意的是，2013年12月7日，中組部印發(fā)《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》，要求進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作，而這中間就包括：子女移居國（境）外、從業(yè)、個人收入、房產(chǎn)、投資等。《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》等制度的出臺也為構建黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督這“四個監(jiān)督 ”的權力監(jiān)督體系提供了有力保障。

2.借助新技術手段推進黨內(nèi)監(jiān)督管理科學化水平和監(jiān)督效力

2013年9月2號正式上線發(fā)布的中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站是反腐手段創(chuàng)新的一大亮點。及時權威的信息發(fā)布、公開透明的舉報渠道、便捷高效的信息平臺，監(jiān)察部網(wǎng)站成為紀委權威信息公布、直接聯(lián)系群眾和高效查辦案件的重要手段，大大提高了黨內(nèi)監(jiān)督的公信力、透明度和案件查辦效率，是黨和政府轉變執(zhí)政方式的重要表現(xiàn)。頂層設計和高層示范對基層工作產(chǎn)生了強大的推動力和正壓力。中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站鏈接到黨中央部門機構、國務院機構、地方紀檢監(jiān)察機關、派駐紀檢監(jiān)察機關和新聞媒體。以河南省為例，省紀委網(wǎng)站基本模式與中紀委監(jiān)察網(wǎng)站一致，12388舉報平臺設置簡潔明了，廣納民智，取信于民。省紀委巡視組測評方式從原有的紙質問卷調查改為平板電腦在線評議，測評過程保密性強，測評結果及時傳輸，杜絕了人為因素，同時測評內(nèi)容也強調了針對性和全面性的結合，收到了很好的效果。

3.充分認識權力監(jiān)督對改革發(fā)展穩(wěn)定的保障效應，營造從嚴治黨新常態(tài)

[JP3]市場作為資源配置的主要手段，目的就是提高資源配置效率。腐敗問題和不良風氣往往與違法經(jīng)營、不當?shù)美喟槎?。如果黨員干部運用手中的權力為私利服務，無疑會破壞市場經(jīng)濟秩序和發(fā)展環(huán)境。公款消費養(yǎng)活了絕大部分的高檔酒店，特權階層拉動了全球奢侈品產(chǎn)銷量。對“反腐成本論”最好的駁斥就是，難道要依靠腐敗拉動經(jīng)濟，賄賂產(chǎn)生激勵！腐敗是任何法治社會的敵人，會影響國家治理的質量、降低經(jīng)濟運行的效率、增加社會的成本。全力正風反腐，也是深化改革開放的必然要求。當改革進入深水區(qū)，反腐便是事關中國全面深化改革開放成敗的重要標志。兩年來，隨著對黨員干部利用職權和職務影響、干預微觀經(jīng)濟活動行為以及作風問題的嚴肅查處的深入，黨風政風為之一變，并帶動社風民風持續(xù)好轉，一個更加良好的政治生態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境正在形成。中國社科院中國廉政研究中心副秘書長高波認為，以正風反腐支撐的創(chuàng)新驅動發(fā)展將成為“新常態(tài)”，有效刺激民間投資潛力和全社會活力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，給世界經(jīng)濟帶來“中國紅利”?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要“依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制”，下一步應充分利用當前良好的民意基礎，在鞏固“治標”成果的同時，推進“治本”之策，從源頭上加強對權力的壓縮、規(guī)范、監(jiān)督與公開，以制度的不斷創(chuàng)新與完善實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學化。

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