棚戶區(qū)改造融資方式的選擇研究

魏威

[摘 要]棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。棚戶區(qū)改造項目投資規(guī)模大、資金回收期長、收益率低等特點導(dǎo)致社會資金參與融資的積極性不高，政府因此成為棚改融資的主力軍。本文根據(jù)目前可以選擇的融資方式，分析融資中應(yīng)考慮的問題，為棚改融資工作提供建議。

[關(guān)鍵詞]棚戶區(qū)改造；融資方式；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.038

1 引 言

棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。我國自2010年實施大規(guī)模棚戶區(qū)改造以來，至2014年年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套，未來三年，即2015—2017年計劃改造各類棚戶區(qū)住房1800萬套。由于棚戶區(qū)改造項目投資規(guī)模大、資金回收期長、收益率低等特點與商業(yè)性金融以短期資金供給為主、追求盈利的經(jīng)營原則相悖，注定了各級政府必須作為棚改任務(wù)融資的主體，成為棚改融資的主力軍。

2 融資方式

按照資金籌集方式，棚戶區(qū)改造的資金來源主要有五部分：一是國家政策補貼資金；二是省市級財政投入資金；三是申請國開行等金融機構(gòu)貸款資金；四是發(fā)行地方債券；五是社會資本投入。

2.1 國家政策補貼資金

中央對棚戶區(qū)改造也提供了專項補助資金，專項補助資金按照各地區(qū)棚戶區(qū)改造的拆遷面積、拆遷戶數(shù)兩項因素以及相應(yīng)權(quán)重（分別為30%、70%），并結(jié)合財政困難程度進(jìn)行分配。此外，還對一些全國性行政事業(yè)性收費和政府性基金給予了減免，包括防空地下室易地建設(shè)費、白蟻防治費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金、城市教育附加費、地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等項目。

2.2 省市級財政投入資金

由于地方政府財力有限，通常對于棚戶區(qū)改造項目的市本級財政資金投入主要來自于項目土地出讓資金，從棚戶區(qū)改造項目中收取的土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造的征地和拆遷補償支出、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。市級財政還可從城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、土地出讓收入等渠道中安排資金用于棚戶區(qū)改造。此外，對棚戶區(qū)改造的稅收優(yōu)惠政策，屬于地方政府的間接資金投入，主要包括建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；免征涉及的印花稅、土地增值稅；免征或減半征收契稅、個人所得稅等。各省市級財政還可以從國有資本經(jīng)營預(yù)算中適當(dāng)安排部分資金用于棚戶區(qū)改造。

2.3 申請國開行等金融機構(gòu)貸款資金

國家開發(fā)銀行（簡稱國開行）自2005年以來大力支持棚戶區(qū)改造，至2014年年底，累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款8047億元，惠及875萬戶家庭。國開行專門成立住宅金融事業(yè)部負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造貸款業(yè)務(wù)。國開行貸款依托國家信用，以其資金量充足、保本微利的特點成為棚戶區(qū)改造依法合規(guī)、操作便捷、成本適當(dāng)、來源穩(wěn)定的融資方式。

2.4 發(fā)行地方債券

按照國家規(guī)定省級政府可以采取政府債券的方式適度舉借債務(wù)，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可由地方政府發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。目前，北京、重慶、福建等省已發(fā)行了2015年的一般性政府債券用于棚戶區(qū)改造等公益性項目的建設(shè)。

2.5 社會資本投入

政府通過投資補助、貸款貼息等多種方式吸引社會資金參與投資和運營棚戶區(qū)改造項目，對于具有商業(yè)開發(fā)價值的項目推廣特許經(jīng)營等政府與社會資本合作（PPP）的模式，鼓勵多種所有制企業(yè)成為棚改實施主體。這些多種所有制項目公司滿足發(fā)行企業(yè)債、中票和短融條件的，可以自發(fā)融資，將項目收益作為償還債務(wù)的來源，融取和使用資金的流程采取完全封閉運行的方式。社會資本投入已經(jīng)成為棚戶區(qū)改造項目融資的有益補充，在一定程度上解決了棚改資金不足的問題。

3 對棚改融資的建議

3.1 合理制定融資期限和結(jié)構(gòu)

棚戶區(qū)改造項目通常都具有改造面積大、涉及人口多、情況復(fù)雜、建設(shè)周期長等特點，因此有必要將項目資金周轉(zhuǎn)期與貸款、債券發(fā)行期限和利率等因素聯(lián)系起來綜合考慮。貸款期限太短與項目實施周期不相適應(yīng)，不僅增加還貸壓力，還可能增加信貸風(fēng)險。如果借新還舊的比重居高不下，那么說明政府通常無法按期履行償債責(zé)任，同時，因借新還舊的續(xù)借貸款的利息負(fù)擔(dān)沉重，財政負(fù)擔(dān)會逐年增加。貸款期限太長則增加政府財政和項目公司償還利息的負(fù)擔(dān)。

3.2 正確評估政府償債能力

雖然棚戶區(qū)改造是政府主導(dǎo)的一項民生工程，但在融資過程中也必須考慮到地方財政的還本付息的能力。需要利用負(fù)債率（直接債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（直接債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)財政收入的比例）、償債率（年度應(yīng)還本付息額與當(dāng)年地方財政收入的比例）等指標(biāo)，對地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，分析政府負(fù)債規(guī)模及增長速度，以上三項指標(biāo)原則上分別不得超過10%、100%、15%。通常，地方政府的償債資金主要來源于土地出讓收入以及財政節(jié)余，這就需要分析土地儲備及出讓的總量及結(jié)構(gòu)，即分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)用地及商業(yè)用地各自所占比重。如果商業(yè)用地出讓所占比重低，政府的償債能力則會大打折扣。

3.3 積極籌集社會資金

棚戶區(qū)改造項目通常都需要幾十億甚至上百億元的資金投入，來自政府的財政撥款、土地出讓金凈收益以及銀行貸款是目前棚改建設(shè)的主要融資渠道。但是，這些資金來源方式已經(jīng)顯現(xiàn)出資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足等狀態(tài)。通過融資手段創(chuàng)新，吸引更多社會資本投入已經(jīng)成為棚改融資越來越迫切的需求。政府可以鼓勵社會資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造項目，給予參與企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，在有效調(diào)動社會資本參與的同時，還可依靠其在房地產(chǎn)建設(shè)方面的專業(yè)性，提高項目建設(shè)的品質(zhì)。同時，政府要落實社會資本參與棚戶區(qū)改造的各項支持政策，消除社會資本參與棚戶區(qū)改造的政策障礙，明確責(zé)任部門和具體措施，加強指導(dǎo)監(jiān)督，加強市場監(jiān)管，建立公正、公平、公開競爭的市場經(jīng)營環(huán)境。此外，面對龐大的棚戶區(qū)改造工程，地方政府應(yīng)拓寬融資渠道，尋求更大、更高效、項目管理更精細(xì)、項目風(fēng)險更小的新型融資方式。例如，根據(jù)棚戶區(qū)改造的特點，可以考慮貸款信托和債券信托以及ABS（資產(chǎn)證券化）等方式。

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