姜秀芬

摘要：殘疾人社會組織是殘疾人事業(yè)的重要組成部分，它能夠?yàn)闅埣踩颂峁└鼮榫唧w的社會服務(wù)，滿足殘疾人多樣、復(fù)雜、個性的需求，彌補(bǔ)殘聯(lián)在提供具體服務(wù)方面存在的局限。研究殘疾人社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀，將為改善殘疾人社會組織生存環(huán)境，擴(kuò)大殘疾人服務(wù)范圍，提高殘疾人生活質(zhì)量等提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。本文以武漢市H區(qū)陽光家園為例，分析、探討武漢市殘疾人社會組織的現(xiàn)狀、發(fā)展中存在的問題，并提出創(chuàng)新殘疾人社會組織管理體制的對策。

關(guān)鍵詞：殘疾人；社會組織；陽光家園

一、殘疾人社會組織概念界定

殘疾人社會組織，指的是中國殘疾人事業(yè)發(fā)展中建立的以“扶助殘疾人、服務(wù)殘疾人”為目標(biāo)的各類社會組織。它們?yōu)闅埣踩颂峁┱褪袌鎏峁┎坏轿坏纳踔潦翘峁┎涣说墓卜?wù)，以滿足殘疾人日益多樣化和個性化的公共服務(wù)需要，具有社會組織本身所具有的非營利性、公益性和自愿性的特征。

二、武漢市H區(qū)陽光家園的組織建構(gòu)

1、武漢市H區(qū)陽光家園的組建

武漢市H區(qū)有各類殘疾人3萬人，約占全區(qū)總?cè)丝诘?.68%。為了使該區(qū)殘疾人得到更好的社會服務(wù)，提高殘疾人生活水平和能力，在區(qū)殘聯(lián)的支持和幫助下該于2013年初完成了六個“陽光家園”的建設(shè)并全面投入使用。全區(qū)陽光家園總投資350余萬元，總建設(shè)面積1300M2，接納拖養(yǎng)殘疾人138人，開展了康復(fù)、娛遼、工遼、學(xué)遼和多種助殘服務(wù)，全區(qū)“陽光家園”殘疾人服務(wù)體系基本形成。

通過對該區(qū)陽光家園負(fù)責(zé)人的訪談，筆者了解到該區(qū)陽光家園主要是從政策、場地、經(jīng)費(fèi)、人才等幾個方面進(jìn)行組織運(yùn)作的。

（1）政策保障，每年將“陽光家園”建設(shè)和運(yùn)行納入年度績效目標(biāo)，年初對擬建“陽光家園”的街道召開現(xiàn)場會議商討建設(shè)方案，年中針對陽光家園的建設(shè)實(shí)時監(jiān)管，年底對完成建設(shè)的街道進(jìn)行驗(yàn)收。

（2）場地建設(shè)，場地面積不低于200平方米，針對殘疾人分布情況統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，因地制宜地建設(shè)“殘疾人陽光家園”。采取租賃或調(diào)劑的方式予以落實(shí)“殘疾人陽光家園”的場地。除此之外，還騰出閑置國有資產(chǎn)或斥資新建場地，為陽光家園建設(shè)提供場地保障。

（3）經(jīng)費(fèi)來源，一是托養(yǎng)對象（家庭）繳納的費(fèi)用。二是機(jī)構(gòu)自籌、社會捐贈、機(jī)構(gòu)合法的生產(chǎn)勞動收入。三是市、區(qū)財(cái)政預(yù)算、殘保金、慈善基金及彩票公益金等。區(qū)殘聯(lián)還專門出臺《陽光家園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理方法》對陽光家園的經(jīng)費(fèi)運(yùn)作進(jìn)行管理。

（4）人才建設(shè)，街道殘聯(lián)派專門的人員具體管理陽光家園的日常工作，并以公益性崗位、社會選聘等方式，安置聘用綜合素質(zhì)較高的人員從事“陽光家園”托養(yǎng)服務(wù)工作。工作人員也可在轄區(qū)公益性崗位名額中選聘優(yōu)秀的輕度殘疾人或重度殘疾人家屬擔(dān)任，上崗前要經(jīng)過一定時間的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。積極鼓勵社會志愿者參與“殘疾人陽光家園”的服務(wù)與管理。

2、H區(qū)陽光家園為殘疾人提供的社會服務(wù)

該區(qū)每所“陽光家園”都按照省市區(qū)相關(guān)建設(shè)規(guī)范的要求，設(shè)有康復(fù)訓(xùn)練室、娛樂室、電子閱覽室、棋牌室、手工制作室、休息室、心靈驛站、法律援助室等，配備有電視、音響、電腦、床鋪、康復(fù)器材、庇護(hù)性勞動操作臺等設(shè)備，能夠滿足轄區(qū)周邊殘疾人朋友日間照料、心理咨詢、康復(fù)訓(xùn)練、圖書及網(wǎng)上閱覽、多功能視聽娛樂、庇護(hù)性勞動、法律援助等助殘服務(wù)。主要從以下三個方面為殘疾人提供社會服務(wù)：

（1）產(chǎn)品代工。鼓勵轄區(qū)愛心單位分配出適當(dāng)勞動項(xiàng)目，以陽光家園為平臺，經(jīng)過“原材料輸入”和“代工產(chǎn)品有價值寄件輸出”的模式，使庇護(hù)性勞動成為陽光家園、愛心企業(yè)、殘疾人“三贏”的局面。開展庇護(hù)性勞動提高了托養(yǎng)殘疾人參與社會生活及參與勞動的能力，不僅發(fā)揮了殘疾人潛能，還讓殘疾人實(shí)現(xiàn)了自我價值，獲得了自我突破。

（2）助殘培訓(xùn)。通過殘疾人心理健康培訓(xùn)班，讓“陽光家園”托養(yǎng)工作者接受助殘培訓(xùn)，讓托養(yǎng)工作者了解殘疾人的生活特性和心理特征，并要求托養(yǎng)工作者在日常工作中，營造平等參與的和諧氛圍。

（3）活動開展。一是開展乒乓球比賽、足球射門等趣味健身活動，提高殘疾人身體素質(zhì)，鍛煉身體協(xié)調(diào)能力；二是組織觀看演出、游覽展覽館、極地海洋世界、科技館等文化活動，提高殘疾人文化素養(yǎng)；三是開展外出郊游、KTV歌唱比賽等娛樂活動，增強(qiáng)殘疾人融入社會、參與社會的意識和能力。通過豐富多彩的殘疾人托養(yǎng)活動，充分利用資源，寓教于樂，不僅愉悅了殘疾人的身心，也促進(jìn)了殘疾人綜合素質(zhì)的拓展，托養(yǎng)殘疾人參與社會能力日漸提升。

除此之外，有一定生活自理能力，能參加各類培訓(xùn)活動的智力、精神和重度殘疾人，可進(jìn)入托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，接受“日托”照料服務(wù)。該區(qū)日托所的時間定為早上8點(diǎn)30分到下午5點(diǎn)50分，“日托”期間，該所配備6名專職輔導(dǎo)員進(jìn)行全程陪伴，指導(dǎo)前來學(xué)員參加康復(fù)訓(xùn)練、心理輔導(dǎo)。此外，他們還將享受到價值10元的免費(fèi)午餐。

三、武漢市H區(qū)陽光家園存在的問題

H區(qū)陽光家園是在該區(qū)殘聯(lián)的扶持和幫助下建立起來的，因此不像有些完全是民間自費(fèi)建立的殘疾人社會組織那樣存在登記注冊與組織身份不明確這樣的制度性的問題，它的發(fā)展總體來說還是比較成功的，但是仍然還存在著一些問題。其中表現(xiàn)得比較明顯的是人才隊(duì)伍建設(shè)的局限、資金的缺乏以及管理制度的缺陷。

1、人才隊(duì)伍建設(shè)的局限

目前殘疾人社會組織的人才匱乏現(xiàn)象非常普遍，不僅殘疾人社會組織專職人員和志愿者缺乏，而且組織專職人員的專業(yè)知識和技術(shù)方面的能力也十分欠缺，這是武漢市“陽光家園”工程面臨的普遍問題（如表1）[1]。殘疾人需要的服務(wù)項(xiàng)目廣、類別多、要求高，這就要求殘疾人社會組織的服務(wù)人員具有較高的素質(zhì)，以便更好地為殘疾人服務(wù)。

2、資金的缺乏

資金短缺是全球NGO組織常見的問題，在國外，第三部門資金來源是多方面的，有各種各樣的自愿捐款，會費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)，還有很大一部分來源于政府的財(cái)政補(bǔ)貼撥款。在歐美國家，政府資助總體上約占NGO全部資金的45-55%。即使這樣，慈善活動仍然資金不足。H區(qū)陽光家園雖然是在區(qū)殘聯(lián)的支持和幫助下建立的，不像有些民間組織完全需要靠自己籌措資金，但是區(qū)殘聯(lián)能夠幫助其籌措到的資金畢竟非常有限。據(jù)了解，該區(qū)殘聯(lián)在市殘聯(lián)、區(qū)政府、區(qū)財(cái)政、區(qū)地稅等部門的支持下，多渠道籌措資金確保陽光家園的建立。區(qū)殘聯(lián)還出臺了《陽光家園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理方法》對陽光家園按照每月每名托養(yǎng)殘疾人300元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放相應(yīng)的機(jī)構(gòu)托養(yǎng)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，按照每平方米每月5元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放相應(yīng)的日常經(jīng)費(fèi)，按照每園每月1000元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放管理費(fèi)用，有時有一些特殊項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。但是，這些經(jīng)費(fèi)對于該區(qū)陽光家園的運(yùn)行來說還是不夠的。

3、管理制度的缺陷

盡管該區(qū)建立了十余項(xiàng)規(guī)范化管理制度，促使陽光家園日常管理的規(guī)范化，但是該區(qū)陽光家園的建設(shè)發(fā)展仍然存在一定的問題。筆者了解到該區(qū)陽光家園是掛靠在殘聯(lián)的名義下辦理的，其在很大程度上是依靠殘聯(lián)的力量支撐運(yùn)轉(zhuǎn)，而殘聯(lián)在為殘疾人提供服務(wù)方面是存在局限的。首先，殘聯(lián)屬于準(zhǔn)國家機(jī)構(gòu)，是官辦的NGO，資金過分依賴國家財(cái)政，這就大大制約了其獨(dú)立、靈活的運(yùn)作；其次，殘聯(lián)的設(shè)置與行政機(jī)構(gòu)基本相似，更多地扮演管理者；最后，相比其他政府部門殘聯(lián)力量有限，實(shí)際工作包攬了殘疾人所有事務(wù)（康復(fù)、教育、就業(yè)、文化、體育），但切實(shí)不能面面俱到。[2]此外，該區(qū)陽光家園也沒有建立嚴(yán)格統(tǒng)一的監(jiān)督管理制度，無法對提供的殘疾人社會服務(wù)進(jìn)行評估。

四、創(chuàng)新殘疾人社會組織管理體制的對策

創(chuàng)新殘疾人社會組織管理體制應(yīng)該從人才隊(duì)伍建設(shè)、資金支持以及管理制度建設(shè)這三個方面來著手。

1、人才隊(duì)伍建設(shè)

殘疾人社會組織發(fā)揮的是社會服務(wù)功能，其人才隊(duì)伍是殘疾人社會組織功能發(fā)揮的承擔(dān)者和骨干力量。政府可以對殘疾人社會組織人才的培養(yǎng)進(jìn)行規(guī)劃，建立長效的培訓(xùn)、培養(yǎng)機(jī)制，比如動員大專院校設(shè)立相應(yīng)專業(yè)項(xiàng)目，培養(yǎng)專業(yè)人才，為殘疾人社會組織的發(fā)展培養(yǎng)后備儲蓄力量；聯(lián)系相關(guān)院校，開展殘疾人社會組織從業(yè)人員定期或長期的培訓(xùn)班，或者充分利用當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的條件，開設(shè)遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)班，為殘疾人社會組織成員提供教育輔導(dǎo)等，形成社會化的教育培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)殘疾人社會組織從業(yè)人員的專業(yè)化發(fā)展。同時，還應(yīng)定期安排從業(yè)人員出國考察，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的服務(wù)理念和服務(wù)技術(shù)。此外，還可以通過媒體的輿論和導(dǎo)向作用，形成社會各界都來關(guān)心支持殘疾人事業(yè)的發(fā)展，關(guān)心殘疾人社會組織的建設(shè)，尊重殘疾人社會組織成員的良好社會氛圍，提高殘疾人社會組織成員的社會地位，吸引各類社會人才和院校人才加入，這樣才可以進(jìn)一步推進(jìn)殘疾人社會組織的發(fā)展，促進(jìn)其社會服務(wù)功能的發(fā)揮，為廣大殘疾人提供科學(xué)專業(yè)的服務(wù)，體現(xiàn)社會的公平公正，讓殘疾人群體充分享受到經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)成果。

2、資金支持

政府要加大對殘疾人社會組織的扶持力度，為殘疾人社會組織提供更多的優(yōu)惠服務(wù)。殘聯(lián)作為監(jiān)管部門，應(yīng)該對運(yùn)作規(guī)范、服務(wù)能力強(qiáng)的殘疾人社會組織提供一定的辦公場地、設(shè)施設(shè)備以及對活動開展進(jìn)行資金補(bǔ)貼，強(qiáng)化固定投入常項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)及社會資源捐助經(jīng)費(fèi)。同時，還要聯(lián)合財(cái)政、稅務(wù)、民政等部門，簡化稅收流程，給予稅收優(yōu)惠，從而減輕社會組織的財(cái)政方面的壓力。還可以大力推行政府購買服務(wù)，通過招標(biāo)等具有競爭性的方式，將社會服務(wù)類項(xiàng)目委托給有服務(wù)能力并且成本不高的社會組織，提高政府向社會組織購買服務(wù)的長期機(jī)制，發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)方面的優(yōu)勢。

3、管理制度建設(shè)

一方面要盡快制定與“社會組織”相對應(yīng)的法律法規(guī)，從源頭上治理社會組織運(yùn)作無法可依的弊端。殘聯(lián)應(yīng)該聯(lián)合民政、衛(wèi)生、教育、稅務(wù)等部門，專門對殘疾人社會組織制定地方性法規(guī)，健全管理制度，促進(jìn)殘疾人社會組織健康發(fā)展，開辟殘疾人事業(yè)的新局面。建立健全的殘疾人社會組織的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范和公共服務(wù)評價體系，推動殘疾人公共服務(wù)的科學(xué)化與規(guī)范化建設(shè)。引入競爭機(jī)制，打破政府壟斷，形成多元供給主體共同參與的良性競爭機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，逐步提高為殘疾人提供公共服務(wù)的效率。

另一方面要對殘疾人社會組織進(jìn)行監(jiān)管評估。完善信息透明機(jī)制，明確殘疾人社會組織信息公開的時間和方式，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會公開，便于公眾監(jiān)督。還可以引入第三方評估機(jī)制，通過委托第三方評估機(jī)構(gòu)，公正客觀地評估殘疾人社會組織的服務(wù)等級，加強(qiáng)對其提供公共服務(wù)效果的評估，加強(qiáng)對其財(cái)政資金使用的財(cái)務(wù)審計(jì)，鼓勵和引導(dǎo)殘疾人社會組織規(guī)范化運(yùn)作。

五、小結(jié)

殘疾人社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展，符合社會福利社會辦的方針，有利于運(yùn)用社會力量減輕社會矛盾，減輕政府的壓力，有利于為殘疾人家庭提供更廣泛的社會服務(wù)。H區(qū)陽光家園的發(fā)展建立為其他殘疾人社會組織的發(fā)展提供了很多可取的有益經(jīng)驗(yàn)。殘疾人社會組織是殘疾人事業(yè)的重要組成部分，它的健康發(fā)展需要政府、殘疾人聯(lián)合會和其他社會力量的共同參與。（作者單位：武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]武漢市殘疾人工作年鑒（2010）.

[2]鄭虹.多方協(xié)作發(fā)展殘疾人社會組織——基于“殘疾人公益機(jī)構(gòu)調(diào)查”的思考[J]，學(xué)會，2012（12）.