財政支持耕地保護補償機制建設實踐與政策探討

鄭斌斌

我國實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線不動搖。當前耕地保護基本手段是實行規(guī)劃和用途管制，強調耕地保護主體要承擔耕地保護義務，卻忽略了其損失的利益：導致保護主體缺乏內在的動力，不利于我國耕地保護目標實現(xiàn)。對此，2008年，黨的十七屆三中全會明確提出“劃定永久基本農田，建立耕地保護補償機制”的政策。黨的十八屆三中全會再次要求“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”、“實行資源有償使用和生態(tài)補償制度”。浙江省于2009年開始探索建立耕地保護補償機制，并于2012年啟動省級試點。本文基于幾年來的試點實踐，探討財政支持耕地保護補償機制建設有關問題。

一、浙江省財政支持耕地保護補償機制建設的試點范圍

2009年，浙江省開始在國家基本農田保護示范區(qū)和省級基本農田保護示范區(qū)的縣（市）中選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個村進行試點。2012年開始，在海寧、臨海市開展耕地保護補償機制建設省級試點工作，并逐年擴大試點范圍，2013年將桐廬縣等9個縣（市）納入試點范圍，2014年進一步將嘉興市所轄縣（市、區(qū)）納入試點范圍。省財政積極增加財政投入，由2012年的1911萬元增加至2014年的9101萬元，三年來省財政累計安排資金1.61億元。

二、浙江省財政支持耕地保護補償機制建設的做法

浙江省財政以加強耕地保護為目標、保障糧食安全為導向，突出重點，制定了試點補助政策。

（一）加強耕地保護為政策目標。試點政策目標為，實行保護責任與資金補償相掛鉤，構建耕地保護補償機制，充分調動各級組織和農民保護耕地的積極性，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，力保集中連片、a優(yōu)質耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，確保糧食安全。探索建立耕地保護補償投入機制，制定補償資金籌措、分配、使用、管理制度。

（二）保障糧食安全為政策導向。為突出耕地保護對于糧食安全的重要意義，發(fā)揮政策導向作用，省分配補助資金時將糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積作為重要因素，分配權重占60%。同時要求各試點縣在制定補償方案時實行差別補助標準，補償政策向種植早稻等糧食作物的基本農田傾斜，引導和促進糧食生產(chǎn)。

（三）突出補償重點。耕地保護補償實行面上補償和重點補償相結合。補償重點區(qū)域結合高標準基本農田建設、千萬畝標準農田質量提升工程、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)建設等確定。省補助資金由試點縣統(tǒng)籌使用，重點補助糧食生產(chǎn)功能區(qū)，主要用于對土地承包經(jīng)營戶的直接經(jīng)濟補償和承擔耕地保護責任的村集體經(jīng)濟組織保護和開展基本農田基礎設施日常維護等支出。

三、試點政策成效

（一）初步建立了耕地保護補償機制。大部分試點縣初步建立了耕地保護補償資金機制，制定了補償政策，明確了資金來源、補助對象、標準、方式和發(fā)放程序等。（1）補助對象方面，有的單獨補貼給農村集體經(jīng)濟組織，如平陽縣、安吉縣、武義縣、岱山縣、松陽縣等5個縣；有的補貼給農村集體經(jīng)濟組織和擁有土地承包經(jīng)營權并承擔耕地保護責任的農戶，如桐廬縣、海寧市等2個縣；有的補貼給種植農戶，如臨海市。（2）補助標準方面，補貼到農戶個人的，30元/畝·年到120元/畝·年不等；補貼到農村集體經(jīng)濟組織的，結合不同耕地保護工作績效，每個村2萬元/年到10萬元/年不等。（3）補助方式方面，有的分重點區(qū)域補償和一般區(qū)域補償；有的實行基本補償與獎勵性補償相結合；有的根據(jù)以違法用地情況為主要內容的耕地保護責任落實情況給予補助。

（二）增加了農村集體經(jīng)濟組織和農民收入。試點政策對耕地保護主體給予補償，直接增加了農村集體經(jīng)濟組織和農民收入。2014年度全省累計撥付耕地保護補償資金2.01億元，其中補助給村集體經(jīng)濟組織資金1.4566億元，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)240個、行政村3967個、耕地面積517.45萬畝。雖然目前的補償標準不高，發(fā)放給個人的資金有限，但充分體現(xiàn)了政策的普惠性。

（三）提高了耕地保護意識，遏制了違法用地現(xiàn)象。通過試點政策宣傳和政策激勵約束，明顯增強了基層政府、農村集體經(jīng)濟組織和農民群眾保護耕地的內在動力，提高了耕地保護意識，有效調動了農村集體經(jīng)濟組織和農民保護耕地的積極性。各試點縣將耕地保護補償與土地管理工作績效，特別是違法用地防控工作緊密結合，有效遏制了違法用地現(xiàn)象。如海寧市每畝補償100元，對發(fā)生違法用地的，扣發(fā)補償資金并要求整改。這幾年海寧市違法占用耕地的比例明顯下降。

（四）提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，促進了糧食作物的種植。對農村集體經(jīng)濟組織的補助，為農田基礎設施維護和修繕提供了資金來源，提高了耕地質量和糧食生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力。部分試點縣將補助政策與種植糧食作物相掛鉤，重點補償糧食生產(chǎn)功能區(qū)內的耕地，有效促進了糧食作物的種植。如開化縣對高標準基本農田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)內種植早稻的補助標準為100元/畝·年，種植其他農作物的補助40元/畝·年，充分體現(xiàn)向種植糧食作物區(qū)域傾斜的政策導向。

四、存在的困難和問題

浙江省耕地保護補償機制建設試點工作取得了一些成效，但也顯現(xiàn)出一些困難和問題：

（一）耕地保護補償資金的來源較單一且不穩(wěn)定。目前試點縣補償資金來源主要為新增建設用地土地有償使用費（簡稱新增費），來源較單一并且收入不穩(wěn)定。首先，新增費面臨減收。國土資發(fā)〔2014〕18號文件明確，加強年度用地計劃與規(guī)劃的銜接，逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規(guī)模。這意味著如果新增費征收標準不變，新增費將面臨減收。其次，新增費作為造地改田資金的主要來源之一，按規(guī)定還需保障土地整治和基本農田建設等支出，可用于耕地保護補償?shù)馁Y金相應減少。再者，受宏觀經(jīng)濟形勢影響，年度間用地計劃指標使用量不均衡，新增費收入不穩(wěn)定。

（二）耕地保護補償面臨“補少不起作用，補多沒有財力”的困局。有學者研究提出，耕地保護補償實質上是對耕地使用限制的補償。補償?shù)木唧w標準根據(jù)正常市場條件下的耕地轉為最佳利用方向（可定義為建設用地）的土地價值與原正常市場條件下農業(yè)用途價值的差額測算確定。我們可以將此差額當作耕地保護的機會成本。從耕地保護補償單項政策看，目前實行的補償標準，遠未達到耕地保護主體的機會成本，尤其是對農戶發(fā)揮的激勵作用有限。同時從目前的財力狀況來看，難以實現(xiàn)補償標準與耕地保護主體的機會成本相當。

（三）耕地補償標準難以準確計算和確定。耕地保護行為對于農民和地方政府而言都存在機會成本。當耕地維持農業(yè)用途時具有農業(yè)生產(chǎn)價值、生存保障價值、糧食安全價值和生態(tài)價值。這些價值的歸屬難以準確劃分，價值大小也難以精確計算。同時部分耕地資源價值已在市場交易中得到補償，部分價值被耕地盈余區(qū)的耕地使用者享有。不同區(qū)位的耕地保護機會成本也不同，城鎮(zhèn)周邊的耕地的機會成本要大于遠離城鎮(zhèn)的。由于影響因素較多，對不同補償對象的補償標準難以準確計算和確定。

（四）國家層面未明確具體要求，省級政策制定有難度。中央十分重視耕地保護補償工作，十七屆三中全會、十八屆三中全會，2011、2014年的中央1號文件、國務院164次常務會議等多次提及建立耕地保護補償機制問題，但未出臺具體指導性意見。省級層面在資金籌措、使用等方面均存在困惑，制定全省框架性政策有難度。

五、財政支持耕地保護補償機制建設政策探討

（一）建立資金投入長效機制。需進一步拓寬耕地保護補償資金來源，除新增費外，具有耕地發(fā)展權跨區(qū)域補償性質的土地指標調劑收入可作為來源，此外還可以在土地出讓收入和耕地占用稅新增收入中安排資金，有條件的地方還可以在一般公共預算中安排部分資金。同時中央應合理提高耕地占用稅和新增費征收標準，使占用耕地的成本能如實反映耕地資源的稀缺程度和耕地保護成本。

（二）加大資金整合力度。目前浙江省正開展糧食生產(chǎn)綜合改革試點工作，推進農業(yè)補貼制度改革，加大糧食生產(chǎn)補貼資金在縣級的統(tǒng)籌整合，使得原本“多、散、小”的資金發(fā)揮集聚效益，充分調動農民種糧和保護耕地的積極性。這些糧食生產(chǎn)補貼政策體現(xiàn)了對農民保護耕地的補償。目前與耕地保護相關的政策和資金仍有進一步整合的空間。如糧食生產(chǎn)功能區(qū)水稻生態(tài)補償政策和耕地保護補償政策在補助對象和用途上有一定的相似性，可研究采用因素法分配，切塊下達，由市縣統(tǒng)籌用于耕地保護補償。

（三）實行差別補償和重點補償?！锻恋毓芾矸ā访鞔_提出耕地保護的目標是實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡，即耕地數(shù)量和質量的總體平衡。這要求在補償制度設計上，既要以耕地數(shù)量為因素，也要與耕地質量情況掛鉤，對不同質量和區(qū)域的耕地，在補償政策上應有所區(qū)別。目前按照中央統(tǒng)一部署，浙江省正在開展永久基本農田示范區(qū)劃定工作，建立耕地保護補償機制應該與此項工作成果銜接，補償政策向優(yōu)質耕地和永久基本農田示范區(qū)等重點區(qū)域傾斜。

（四）建立政策動態(tài)調整機制。經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，補償資金的籌集能力會發(fā)生變化，各地可以結合各階段的財力狀況，以一定年限為周期確定動態(tài)補償標準。為更好發(fā)揮資金效益，在補償標準相對不高、農田基礎設施條件較落后、村集體經(jīng)濟困難的狀況下，補償資金可著重用于農村集體經(jīng)濟組織開展農田基礎設施維護和修繕，反之，加大用于農戶直接補償?shù)谋壤?/p>

（五）量力而行，循序漸進。耕地保護補償涉及面廣，資金需求量大，各地應按照循序漸進原則，先選擇重點區(qū)域的基本農田開展試點，建立完善耕地保護補償機制，總結經(jīng)驗，再擴大到所有基本農田，最后到所有耕地。

（六）與降低耕地經(jīng)營成本，提高經(jīng)營收入相結合。在當前耕地保護重點轉向提高耕地集約利用水平的背景下，耕地保護補償不能單純依靠直接經(jīng)濟補償，還需通過加大農業(yè)基礎設施建設、提高農業(yè)科技投入等途徑，降低耕地經(jīng)營成本，提高農民耕地經(jīng)營收入，激勵農民耕地保護的主動性。

（作者單位：浙江省財政廳農業(yè)處）

責任編輯：洪峰