杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀分析及對策研究

莊巧英

經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險取得了快速發(fā)展，但總體上仍是農(nóng)業(yè)支持保護體系中相對薄弱的環(huán)節(jié)。由于頂層設計與統(tǒng)籌管理缺失，目前我國尚未建立全國性的農(nóng)業(yè)保險制度體系、組織管理體系和經(jīng)營服務體系，保險制度由各地自主決定。全國也因此出現(xiàn)了多種區(qū)域性的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，其中包括具有浙江特色的農(nóng)險運行模式——“共保體”模式。本文結合杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀，對存在的問題進行分析，并提出相應的建議。

一、杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況

（一）杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程。杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險最早始于上世紀90年代。1996年，杭州市蕭山區(qū)對糧食生產(chǎn)試行了農(nóng)業(yè)保險，由太平洋財產(chǎn)保險公司蕭山支公司負責開展，實施辦法為種糧農(nóng)戶自愿參保，早稻每畝收取保費4元，晚稻收取6元。至2006年底，該區(qū)保險業(yè)務基本處于停頓狀態(tài)。

2004年桐廬縣參加省養(yǎng)蜂業(yè)風險救助保險，由蜂之語蜂業(yè)合作社、桐廬天蜜蜂業(yè)合作社、桐廬碧于天蜂業(yè)合作社3家合作社牽頭，保險費用2.5元/箱，由合作社、企業(yè)出資，全縣投保的蜂群有近6萬群。

2007年浙江省擴大農(nóng)業(yè)保險的試點范圍，杭州市的余杭區(qū)和臨安市被列入，全市政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入878.04萬元。

2008年開始，杭州市5縣（市）加上蕭山、余杭、濱江三個區(qū)共8個地方都開展了農(nóng)業(yè)保險。杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險規(guī)模明顯擴大，保費收入達到1633.7萬元，比上年同期增長86.06%。隨后幾年，杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步發(fā)展（見下表）。到2013年，杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入5441.23萬元，投保農(nóng)戶20.2047萬戶，參保率為73.12%；保額30多億元，賠付4905戶，賠款額度為1927.8萬元，賠付率為35.43%。

（二）杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險運行機制。

1.工作機制。杭州市成立了以分管市長為組長的杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作領導小組，并成立“杭州市政策性農(nóng)業(yè)試點工作領導小組辦公室”作為辦事機構，貫徹執(zhí)行中央和省政府相關政策。同時，建立了政策性農(nóng)業(yè)保險核損理賠專家小組，負責重大理賠案件糾紛的技術裁定和爭議調(diào)處。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都組建了相應的工作機構，負責宣傳發(fā)動、投保登記、報案查勘和理賠定損等工作。人保財險公司專門組建了農(nóng)險部，負責政策性農(nóng)業(yè)保險工作。

2.職責分工。領導小組辦公室負責協(xié)調(diào)和處理日常工作事務，跟蹤試點進度，處理難點問題，定期通報工作情況，確保工作順利進行。財政部門做好政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼預算和組織落實財政補助資金，加強對補助資金使用的監(jiān)管，確保財政資金及時足額補助到位。農(nóng)業(yè)部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好各試點地區(qū)和各試點品種農(nóng)業(yè)保險理賠糾紛鑒定、農(nóng)業(yè)技術支持、災害防控等工作。氣象部門做好農(nóng)險氣象準確預報等服務工作。人保財險作為首席承保人，對政策性農(nóng)業(yè)保險的承保理賠工作進行全面的部署，健全制度，規(guī)范服務，為政策性農(nóng)業(yè)險的開展和后續(xù)服務提供保證。

（三）杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險財政政策?？v觀杭州市歷年財政補助情況，杭州市對政策性農(nóng)業(yè)保險的補助政策相對較少。由于浙江省實行“省管縣”的財政體制，在浙江省有關政策性農(nóng)業(yè)保險的各種文件中，只對省、區(qū)（縣）級財政提出按比例承擔補助資金的要求，對市級財政沒有額外要求。因此，杭州市歷年的各類支農(nóng)政策，更多地是貫徹落實省政府文件，沒有專門的關于政策性農(nóng)業(yè)保險方面的系統(tǒng)性文件和補助政策。多數(shù)情況下，杭州市在諸如《關于加快構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系的實施意見》、《關于加快培育發(fā)展家庭農(nóng)場的實施意見》、《關于加快推進杭州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實施意見》等各個杭州市重點推進的農(nóng)業(yè)項目的有關實施意見中，原則性地提到有關完善政策性農(nóng)業(yè)保險、擴大保險覆蓋范圍等方面要求，并沒有實質(zhì)性和具體的補助政策。

為推動杭州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌穩(wěn)定快速發(fā)展，近幾年，杭州市突破“省管縣”財政體制，對蕭山、余杭及五縣（市）提供了大力的資金保障。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010—2013年期間，市財政合計投入蕭山、余杭兩區(qū)及五縣（市）補助資金已超過100億元。

二、杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險主要困難及原因

近幾年，杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險取得了一定發(fā)展，但在推進過程中遇到了諸多困難和障礙，原因也是多方面的。

（一）農(nóng)民參保意識淡薄。

一是相關部門和保險機構對農(nóng)業(yè)保險宣傳不足，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險缺乏必要的、足夠的了解。部分農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險的某些條款不是很理解，得知相關知識的途徑單一。

二是保障程度與農(nóng)戶期望有距離，有些保險責任與農(nóng)民的實際需求有所偏離，部分保險品種如生豬等設定免賠基數(shù)太高，使農(nóng)業(yè)保險沒有發(fā)揮應有的保障作用。如規(guī)模生豬養(yǎng)殖的成本已突破1000元/頭，而目前保險金額最高只能保600元/頭。

三是現(xiàn)有保險條款傾向于對規(guī)?；姆N養(yǎng)大戶設保，對生產(chǎn)規(guī)模一般的農(nóng)戶不夠重視，忽視了他們對于政策性農(nóng)業(yè)保險的各種需求。如水稻、生豬由于受參保數(shù)量規(guī)模的限制，保險覆蓋面較低，一般僅為參保數(shù)量的20%左右。

四是農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險認識不足，對農(nóng)業(yè)災害心存僥幸心理，認為購買保險是額外負擔，如交了保費而沒有遇到災害，反而增加不必要的支出。

（二）保險公司承保意愿不強。

一是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務成本高，盈利水平低。一方面，杭州市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于較分散狀態(tài)組織化程度不高，農(nóng)業(yè)保險工作面廣量大，涉及到千家萬戶，一旦發(fā)生災害事故，需要動用大量保險員，查勘理賠成本很大，技術要求也很高。另一方面，杭州市地域范圍廣，氣象條件復雜，區(qū)域特性強，臺風、洪澇等災害發(fā)生概率較大，范圍較廣，損失巨大，增加了保險公司的賠付率，這給以“大數(shù)法則”為經(jīng)營原則的保險業(yè)帶來很大的挑戰(zhàn)。

二是嚴重的逆選擇和道德風險問題。由于信息不對稱，風險較低的地區(qū)和行業(yè)缺乏投保積極性，而風險較高的地區(qū)和行業(yè)投保熱情高漲，逆選擇問題嚴重。

政策性農(nóng)業(yè)保險由于存在特殊的三方主體關系（農(nóng)戶、保險公司和政府部門），不僅投保農(nóng)戶存在道德風險問題，保險公司和參與農(nóng)業(yè)保險組織推動的基層政府部門工作人員也存在道德風險。部分農(nóng)戶為取得更多賠付款，存在擴大災害損失、騙保騙賠、少報多賠等問題。

（三）財政支持力度不大。目前，杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險基本上在浙江省統(tǒng)一框架下運作，沒有獨立的、系統(tǒng)的政策性農(nóng)業(yè)保險模式和運行機制。市、縣（區(qū)）政府一般根據(jù)省政府相關文件規(guī)定的省級農(nóng)業(yè)保險品種目錄確定當?shù)貐⒈Ｆ贩N，并根據(jù)相應承擔比例來確定當?shù)刎斦谋ＹM補貼預算。但受當?shù)刎斦Y金不足的影響，年初預算規(guī)模存在被強制削減的可能，在實際承保過程中如果農(nóng)業(yè)保險業(yè)務發(fā)展規(guī)模高于預算規(guī)模，而又不能及時追加預算，會導致年末有較多的資金缺口，給保險公司造成較大壓力，進而影響到政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

另外，從全市情況來看，財政補貼僅限于對農(nóng)戶的保費補貼，對政策性農(nóng)業(yè)保險承辦機構沒有給予經(jīng)營管理費用補貼，也沒有建立政策性農(nóng)業(yè)保險風險基金，財政支持力度遠遠跟不上業(yè)務發(fā)展的需要。

（四）相關專業(yè)技術人才不足。農(nóng)業(yè)保險的保險利益是一種事先難以準確確定的預期利益，其標的大多為活的農(nóng)作物或動物，它們的生長、飼養(yǎng)離不開人的行為作用，因此經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性很強，不僅要求從事經(jīng)營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經(jīng)營技術，如種植養(yǎng)殖風險評估、費率厘定、保單設計等，又要掌握廣泛的農(nóng)業(yè)技術知識，如育種、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象等，而熟練掌握這些技術知識的專業(yè)人才在杭州市范圍內(nèi)非常稀缺。特別是當大災害發(fā)生時，在承保、理賠環(huán)節(jié)的服務無法及時跟上，專業(yè)技術人員缺乏，難以滿足日益增長的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務發(fā)展需要。

三、推進杭州市政策性農(nóng)業(yè)保險的建議

（一）構建符合實際需要的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。根據(jù)杭州市的財政負擔狀況，成立專門的政策性專業(yè)保險公司的條件和時機尚不成熟。鑒于浙江省的“共保體模式”已經(jīng)過較長時間的試點和運行，并且已經(jīng)取得較為顯著的效果，在農(nóng)業(yè)保險的災害補償、恢復生產(chǎn)等方面發(fā)揮了有效作用，加之浙江省實行“省管縣”的財政體制，因此，根據(jù)杭州地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災害特點、地方財政狀況和農(nóng)業(yè)收入水平等因素，建議杭州市建立以“共保經(jīng)營”為主要方式，以互助合作為補充，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為依托，以各級再保險機制為支撐，以政府財政稅收扶持為后盾的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。這樣杭州市可以依托現(xiàn)有保險資源，節(jié)省制度建設及轉(zhuǎn)換成本，便于迅速開展業(yè)務。

在具體實施過程中，可以采用穩(wěn)步推進的方法，在政府、保險公司、農(nóng)戶利益中尋求最佳的平衡點。在此基礎上，逐步擴大開辦險種，從基本種養(yǎng)業(yè)品種向地方特色產(chǎn)業(yè)延伸；逐步提高風險保障程度，從保直接物化成本逐步向保產(chǎn)量和保收益轉(zhuǎn)變，從維護農(nóng)民簡單再生產(chǎn)向保障農(nóng)民生活水平延伸，不斷提升農(nóng)村公共服務均等化水平。

（二）加大對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持力度。

1.加大財政保費補貼額度。在對杭州地區(qū)農(nóng)戶參保情況進行深入分析的基礎上，選取部分符合杭州發(fā)展需要的部分參保品種，結合當?shù)仫L險程度，在省定保費補貼標準之外，市級財政對不同風險地區(qū)給予額外的差別化保費補貼。同時，對農(nóng)戶選擇不同的保障水平給予不同的保費補貼，鼓勵經(jīng)濟合作社、專業(yè)合作社和村集體統(tǒng)一為散戶投保，以進一步提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的積極性。

2.適當增加農(nóng)業(yè)保險補貼品種。在省定參保目錄之外，根據(jù)全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展導向和各區(qū)、縣（市）農(nóng)業(yè)經(jīng)營特點，結合農(nóng)民參保意愿，在各地選取1—2個特色品種參加杭州市級層面的政策性農(nóng)業(yè)保險，由市、縣兩級財政對不同特色險種采取不同的保費補貼比例，擴大農(nóng)險覆蓋范圍。

此外，針對杭州市近年來設施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的情況，要積極推動保險經(jīng)營主體不斷創(chuàng)新升級農(nóng)業(yè)保險品種，探索產(chǎn)量指數(shù)保險、價格指數(shù)保險、天氣指數(shù)保險、環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證、收益保險等新型險種，引導政策性農(nóng)業(yè)保險向十大主導產(chǎn)業(yè)和高投入的設施農(nóng)業(yè)等延伸，構建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全方位的“保護傘”，滿足實際需要。

3.對提供農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營公司適當補助。一方面，地方政府可以對經(jīng)營者提供部分業(yè)務經(jīng)費補貼和再保險補貼，鼓勵其參加農(nóng)業(yè)保險；另一方面，各級政府可以將每年財政安排資金用于投保的財產(chǎn)保險和車輛險，在保費及其他保險條款一樣的情況下，讓承擔政策性農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司承保，作為彌補農(nóng)業(yè)保險虧損的資金來源，降低風險。同時，應積極協(xié)助商業(yè)保險公司開辦其他農(nóng)村商業(yè)保險，如財產(chǎn)保險、人壽保險等，實行“以險養(yǎng)險”。

4.建立農(nóng)業(yè)受災風險基金。杭州市各級政府在每年財政預算安排時可以安排一定量的農(nóng)業(yè)受災風險基金，規(guī)模按照當年保費的一定比重進行測算，實行專戶儲存，專戶管理。該基金專項用于在農(nóng)業(yè)保險發(fā)生虧損，而“以險養(yǎng)險”仍不足以彌補時，政府與商業(yè)保險公司按一定比例共同承擔風險。

（三）提高農(nóng)業(yè)保險管理水平和基層服務能力

1.加強農(nóng)業(yè)保險宣傳力度，增強農(nóng)民主動參保意識。各基層政府相關部門和商業(yè)保險公司要按照“廣泛宣傳、集中培訓、提高認識”的原則，組織人員，進村入戶，面對面向農(nóng)戶宣傳。要結合農(nóng)村實際，積極運用電視、廣播、橫幅、標語等多種宣傳工具，以廣大農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式宣傳農(nóng)業(yè)保險的重要意義、保險方式和政策措施等，增強廣大農(nóng)民的保險意識，營造良好的社會氛圍。同時，舉辦各種形式的農(nóng)民培訓班，普及農(nóng)業(yè)保險基本知識，講解保險合同、賠償標準和責任范圍等，特別是以以往發(fā)生的農(nóng)業(yè)保險典型案例，讓廣大農(nóng)民真正意識到農(nóng)業(yè)保險是最科學、最有效的風險規(guī)避方式。

2.加快農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才隊伍建設，提升服務水平。要推動承擔農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司加強人員配置，堅持多渠道引進、挖掘農(nóng)村保險人才，并按照建設“專業(yè)化”和“技能化”農(nóng)業(yè)保險管理人力資源隊伍的要求，加快制定和完善各項教育培訓政策，加大教育培訓力度，開展業(yè)務技術實戰(zhàn)演練，讓政策性農(nóng)村保險經(jīng)營管理人員不但要掌握農(nóng)業(yè)保險專業(yè)知識，還要了解、掌握種養(yǎng)業(yè)基本知識和技術。

要充分發(fā)揮基層的力量，緊緊依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣部門和村組干部隊伍來協(xié)助開展保險業(yè)和定損理賠。各級財政對與承保保險公司簽訂協(xié)作保險協(xié)議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣部門和工作人員承擔一定的工作經(jīng)費，提高基層工作人員的工作積極性，幫助保險公司增強勘查理賠能力，提高保險服務水平。

3.引進信息化高科技手段，提高服務效率。要加大新科技、新技術的應用，加快GPS、無人機查勘、衛(wèi)星遙感、水稻氣象理賠指數(shù)定損等成熟技術的引入，提高承保、理賠等關鍵環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量和效率。同時，要充分利用杭州市現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)信息化服務平臺，進行保險數(shù)據(jù)和生產(chǎn)數(shù)據(jù)的自動匹配，利用信息化手段落實監(jiān)管要求，并利用信息系統(tǒng)發(fā)布災害預警、保險防災防損措施等，提高綜合信息服務水平。

（四）完善政策性農(nóng)業(yè)保險相關配套政策。

1.探索農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結合的銀?；訖C制。對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶放寬貸款條件或優(yōu)先貸款，并對投保人提供貸款擔保或利息補貼，提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的積極性，逐步建立信貸支持的農(nóng)業(yè)保險長效機制。

2.完善財政補助與農(nóng)業(yè)保險對接機制。一方面，政府在制定部分產(chǎn)業(yè)化項目的財政補助政策時，可以考慮對參加政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶予以傾斜優(yōu)惠；另一方面，在農(nóng)民發(fā)生重大災害損失時，救助金的發(fā)放可以與農(nóng)戶參加保險情況掛鉤，要求農(nóng)戶必須將部分救助金用于參加農(nóng)業(yè)保險，讓農(nóng)戶意識到參加農(nóng)業(yè)保險的好處，提升保險覆蓋率，將隨機的、突發(fā)的財政救助逐步轉(zhuǎn)化為定期的、長效的保險補貼機制。

3.建立農(nóng)業(yè)保險考核機制。對于農(nóng)業(yè)保險工作完成情況較好的地區(qū)，由市政府進行通報表彰并給予一定的“以獎代補”補助資金，且規(guī)定補助資金必須用于農(nóng)業(yè)保險；對于農(nóng)業(yè)保險工作完成不理想的地區(qū)，則相應核減部分補助項目和資金。

參考文獻：

〔1〕推進政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實困境和發(fā)展對策，梁達芬 《財會研究》2013.12

〔2〕關于進一步完善上海市農(nóng)業(yè)保險機制若干問題的研究，上海市財政局、金山區(qū)財政局聯(lián)合課題組 《當代農(nóng)村財經(jīng)》2014.8

〔3〕我國農(nóng)業(yè)保險向何處去——浙江政策性農(nóng)業(yè)保險試點的實踐和經(jīng)驗 柯瑞芬 《經(jīng)濟·管理研究》 2008.4

（作者單位：浙江省杭州市財政局）

責任編輯：欣聞