小產(chǎn)權(quán)房存在的問題與對策分析

陳殿臣　王樹靜　謝兵可

[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象成為目前亟待解決的問題。本文從城市化、工業(yè)化造成房價過高，城鄉(xiāng)二元制促使政府壟斷土地市場，土地法律的模糊性三方面分析了小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的必然性。并提出了分類管理，深化土地改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，小產(chǎn)權(quán)房向保障性房轉(zhuǎn)變，完善城鎮(zhèn)住房保障體系的措施來解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元制；土地改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552166

1小產(chǎn)權(quán)房的含義

小產(chǎn)權(quán)房并沒有嚴(yán)格的定義，是指沒有經(jīng)過國家相關(guān)部門規(guī)劃、審批等程序，直接由集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)政府自己或聯(lián)合地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)民集體土地上建設(shè)并出售給本村以外的個人或單位的房屋。相對于大產(chǎn)權(quán)房，即普通商品房，小產(chǎn)權(quán)房只有房屋產(chǎn)權(quán)，不含房屋占用的土地使用權(quán)，不能合法入市，小產(chǎn)權(quán)房占用的一般是集體所有土地，而大產(chǎn)權(quán)房占用的則是國有土地。我國小產(chǎn)權(quán)房由來已久，隨著房價的不斷上漲，小產(chǎn)權(quán)房的問題也越來越突出，成為國家亟待解決的問題，本文主要分析小產(chǎn)權(quán)房存在的原因并提出一些建議。

2小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

21城市化、工業(yè)化使商品房市價過高

20世紀(jì)90年代以來，我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，有的已經(jīng)留在城市長期在商業(yè)、家政、餐飲、建筑等行業(yè)打工。國家統(tǒng)計局發(fā)布“2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”，年末全國大陸總?cè)丝跒?36072萬人，從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口73111萬人，比上年末增加1929萬人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬人，減少1261萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?373%，即城鎮(zhèn)化率已達(dá)到5373%。城鎮(zhèn)居民的增多必然增加住房的剛性需求。然而，快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化使城市建房土地越來越少，需求的增加和供給的減少造成土地成本越來越高，房價越來越高?？吹椒績r不斷上漲的趨勢，投機(jī)性需求乘虛而入，使得房價更加上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民所能承受的價格。而小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)成本低，房價自然比一般商品房低很多，一般僅是同地區(qū)商品房價格的40%～60%，誘使大量購房者冒險購買高風(fēng)險的小產(chǎn)權(quán)房。

22城鄉(xiāng)二元制促使政府壟斷土地市場

城鄉(xiāng)二元體制是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源。城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，即國家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)土地）這兩種土地所有制形式。在《土地管理法》中規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的都必須申請使用國有土地，若建設(shè)占用土地，涉及集體土地的，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。該政策顯現(xiàn)了土地市場政府的二元身份——供地主體和土地交易的審批者。此外，政府不僅對城市土地享有處分權(quán)，還有對集體土地的限制權(quán)與征收權(quán)，這形成了土地市場的非完全競爭性，政府屬于土地市場的壟斷者。村集體對集體土地沒有完全的處分權(quán)，集體土地在流向市場時必須經(jīng)過政府低價征收，高價拍賣出去的過程，房產(chǎn)開發(fā)商購買土地的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府向農(nóng)民征集土地的價格。農(nóng)民享受不到土地溢價的利潤，只在拆遷或占地過程中獲得少部分安置補(bǔ)償費。有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60%～70%，擁有集體土地所有權(quán)的村一級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，農(nóng)民只得5%～10%。在房地產(chǎn)市場中，開發(fā)商為賺取利潤在二級土地市場大幅度抬高房價，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民所能承受的價格。土地制度的不公和國家法律法規(guī)的強(qiáng)制性使農(nóng)民變得更加貧困，建造小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民擺脫貧困的途徑。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)也是市場對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置的結(jié)果，打破了政府壟斷一級土地市場的格局[1]。

23土地法律的模糊性提供了政策空間

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹摋l規(guī)定說明在依法申請使用國有土地后，可以進(jìn)行建設(shè)，而且并沒有排除房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。然而在村民宅基地或農(nóng)村集體的土地上建設(shè)的房屋出售給本村以外的單位或個人時就形成了非法用地。第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。該兩條規(guī)定說明農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定條件下可以將宅基地或農(nóng)村集體所有的土地出賣轉(zhuǎn)讓或出租出去。盡管其明令禁止農(nóng)村集體的土地進(jìn)入市場流通，但是出于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的尊重和保護(hù)，又允許集體土地在一定條件下進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和流轉(zhuǎn)。這種法律上的模糊為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生提供了機(jī)會[2]。

3小產(chǎn)權(quán)房問題治理策略

小產(chǎn)權(quán)房的存在嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)。由于沒有拆遷成本和政府規(guī)定的相關(guān)稅費，小產(chǎn)權(quán)房的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般商品房的成本，其價格為一般商品房價格的40%～60%，這嚴(yán)重沖擊了房地產(chǎn)市場；不按城市規(guī)劃開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，造成耕地面積減少；由于小產(chǎn)權(quán)房是違法占地、違章建筑，得不到國家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書，而實際上購房者已經(jīng)開始入住，造成居住地公安戶籍管理中不存在購房者信息，原戶籍所在地公安戶籍管理部門找不到人，擾亂人口管理秩序。此外，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)不明，管理困難，已建成的小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)辦手續(xù)難度大，小產(chǎn)權(quán)房施工建設(shè)質(zhì)量不合格，農(nóng)村“一戶多宅”，物業(yè)管理難以專業(yè)化，物權(quán)不完全，難以依法流動等問題也都層出不窮[3]。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象是一個亟待解決的問題。

31分類管理

小產(chǎn)權(quán)房由于其自身的復(fù)雜性牽涉多方利益，尤其對于購房者而言更是關(guān)乎其安居的重大民生問題。同時小產(chǎn)權(quán)房占用的集體土地用途也不盡相同，有占用耕地的，有的則是在宅基地或者其他集體建設(shè)用地上建造而成。因此，在實踐中清理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)分門別類，不宜搞“一刀切”。

首先，對于占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)堅決予以取締。我國雖然國土面積遼闊，但是可耕地面積卻很少，加之我國人口眾多，人均耕地面積世界排名靠后。耕地乃國之根本，是國家糧食安全的重要保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本都要依附于耕地之上，這也是為什么我國要堅持18億畝耕地底線堅決不動搖的原因。而隨著城市的發(fā)展，很多郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在耕地之上的，這是對耕地這一稀缺資源的重大破壞，不符合國家的土地用途規(guī)定，因此對于該類小產(chǎn)權(quán)房政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，堅決拆除警示他人。

其次，對于在集體建設(shè)用地上建設(shè)起來并符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房建立類似大產(chǎn)權(quán)房的制度。為什么是“類似”？因為要完全承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性就需要改變目前的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，而集體建設(shè)用地上市自由流轉(zhuǎn)在將來相當(dāng)長一段時間內(nèi)幾乎難以實現(xiàn)，而依法予以拆除的話會造成資源的極大浪費，這也與國家倡導(dǎo)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不符。因此，對于此類小產(chǎn)權(quán)房可以讓其補(bǔ)交土地出讓金和相關(guān)稅費，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，但是此產(chǎn)權(quán)與大產(chǎn)權(quán)不同，政府可以在一定程度上限制其自由轉(zhuǎn)讓來平衡其他合法購房者的利益[4]。

32深化土地改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

全國范圍內(nèi)各大城市周邊地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的盛行，伴隨著國內(nèi)部分地區(qū)對農(nóng)村土地制度改革的探索，如廣東省的“農(nóng)宅入市”和重慶的“農(nóng)地入股”等，對現(xiàn)行土地制度造成了極大的沖擊。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制度，征地制度已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)及社會的快速發(fā)展，在農(nóng)用地入市后應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，使得其健康發(fā)展[5]。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。集體建設(shè)用地應(yīng)該和城市建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場原則定價。應(yīng)該實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。土地是農(nóng)民乃至全民賴以生存的根本，農(nóng)民在整個社會階層中屬于弱勢群體，無論采取何種方式處理小產(chǎn)權(quán)房，必須充分考慮失地農(nóng)民的切身權(quán)益，最大限度地保護(hù)其利益。農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的保護(hù)，同樣將引發(fā)社會問題，給國家和社會造成不必要的負(fù)擔(dān)[6]。

33實現(xiàn)部分小產(chǎn)權(quán)房向保障性房的轉(zhuǎn)變

政府收購小產(chǎn)權(quán)房作為保障性住房的一部分。小產(chǎn)權(quán)房的買賣屬于正常的市場經(jīng)濟(jì)供需關(guān)系，屬于合法的自由買賣行為，在不侵占耕地的情況下應(yīng)該不屬于違法行為。鑒于目前法律法規(guī)方面的缺失導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房不具有合法流通的身份，可由政府出面予以收購，作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的有益補(bǔ)充，既可擴(kuò)大保障性住房的供應(yīng)量，又可減少政府對保障性住房的土地和資金投入[7]。

34完善城鎮(zhèn)住房保障體系

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生暴露出我國住房保障體系建設(shè)的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要，應(yīng)增加廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，當(dāng)房價回歸合理的軌道，能為普通民眾所接受時，高風(fēng)險的小產(chǎn)權(quán)房自然失去了其生長的土壤。增加供房渠道，將央產(chǎn)房擠向市場，加強(qiáng)單位自建集體住房。增加住房保障范圍和力度，安撫好中低收入人群，減少小產(chǎn)權(quán)房的需求，從而抑制小產(chǎn)權(quán)房的新建[4]。

小產(chǎn)權(quán)房的問題是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度下的產(chǎn)物，其迅速發(fā)展是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展的一個負(fù)面帶動。另外，我國現(xiàn)行政策、法規(guī)對小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)界定有自相矛盾之處。在目前的情況下，對于已購和將購的群體，政府不能一概而論，應(yīng)該要區(qū)別對待。首先應(yīng)出臺有關(guān)政策以禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣，同時政府要結(jié)合實際將已購的小產(chǎn)權(quán)房合法化。此外，國家應(yīng)明確各種法律法規(guī)之間關(guān)系，去除相互間的矛盾。想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，最根本的方法便是改變我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，從而改變土地的二元制結(jié)構(gòu)狀況[8]。

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