宅基地置換中農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)受損問題及原因研究

盧泳舟 陳利根

[摘 要]現(xiàn)階段，政府對宅基地置換中農(nóng)民產(chǎn)權(quán)受損問題給予高度重視，能否解決好此問題已經(jīng)關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)與城市化發(fā)展的成敗。文章對我國宅基地置換中農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)受損問題及原因展開研究，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]宅基地置換產(chǎn)權(quán)受損；財產(chǎn)關(guān)系；價值評估；宅基地使用權(quán)

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宅基地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民重要的財產(chǎn)性權(quán)利，法律規(guī)定對于農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)，即使用權(quán)和收益權(quán)，要給予充分的尊重和保護(hù)。但是，在我國宅基地置換中，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)卻屢遭侵犯，嚴(yán)重擾亂了農(nóng)民正常的生活秩序，影響了社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

1 農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)受損問題

對農(nóng)民來說，當(dāng)村集體、國家收回或征收宅基地時，其所掌握的宅基地使用權(quán)將永久性消失，這樣一來由宅基地使用權(quán)衍生出來的各種權(quán)利也隨之消失了。但在宅基地置換中，村集體或政府卻沒有提供相對等的權(quán)利來彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)的滅失，這就造成了宅基地使用權(quán)受損等諸多問題。宅基地置換中農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)受損問題包括以下四個方面。

1 1 產(chǎn)權(quán)置換失衡

宅基地滅失后，農(nóng)民也不再擁有地方建筑物的所有權(quán)，其帶來的流轉(zhuǎn)收益也會消失，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入來源也隨之減少。在宅基地置換中，農(nóng)民可能會獲得新的房屋，但是其位置卻在城鎮(zhèn)或村中的住宅區(qū)內(nèi)。這樣的話，一方面，農(nóng)民將不能永久性地?fù)碛袑χ脫Q后房屋的使用權(quán)；另一方面，農(nóng)民也不能再利用宅基地進(jìn)行非生產(chǎn)性的附屬行為（種植作物、飼養(yǎng)家禽）來補(bǔ)貼家用，以降低生活成本。

1 2 實際收益受損

宅基地發(fā)展權(quán)在宅基地置換中的運(yùn)用與實現(xiàn)可以給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是，他們卻無法分享到應(yīng)有的宅基地增值收益，農(nóng)民宅基地收益權(quán)遭受損失。在宅基地置換中，政府強(qiáng)行用一種權(quán)利去取代宅基地使用權(quán)，使農(nóng)民喪失了本來擁有的對宅基地的使用權(quán)以及對宅基地附屬建筑物的所有權(quán)，也喪失了由其衍生出來的收益權(quán)，新的使用權(quán)不能夠?qū)⒃械恼厥找鏅?quán)完全繼承下來。

1 3 財產(chǎn)關(guān)系混亂

宅基地附屬房屋不僅僅是免費(fèi)的永久性居住地，還是可用于出租以獲取租金的出租房，對農(nóng)民具有重要的意義。在部分強(qiáng)制推行宅基地置換的過程中，農(nóng)民不僅因宅基地被征收而喪失了一項重要財產(chǎn)，還損失了與宅基地相聯(lián)系的財產(chǎn)關(guān)系。在大多數(shù)情況下，農(nóng)民宅基地附屬房屋的價值與土地使用權(quán)的價值往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所忽視，宅基地置換辦法沒有切實考慮到農(nóng)民的利益。

1 4 價值評估失效

政府對于農(nóng)民宅基地及其地面附屬建筑價值評估的不合理，是其置換辦法真正不合理的地方。在宅基地置換的前期階段，政府往往會聘請第三方評估機(jī)構(gòu)來測量宅基地及房屋。在目前的市場環(huán)境與政治背景下，評估機(jī)構(gòu)往往會傾向于與政府合謀來進(jìn)行評估與測量。同時，評估的標(biāo)準(zhǔn)也是由政府設(shè)定的，這在很大程度上限制了農(nóng)民切身利益，價值評估完全偏向于政府部門。

2 宅基地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

在通過合法的途徑（繼承、申請）獲得宅基地時，農(nóng)民無償使用、永久使用自己的宅基地。但是，在置換宅基地后，農(nóng)民對宅基地的永久使用權(quán)就會隨之消失。農(nóng)民不僅會失去在宅基地上進(jìn)行房屋及其附屬設(shè)施的建造權(quán)，也會失去在宅基地上耕種農(nóng)作物的權(quán)利。根本上來說，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)受損說明了產(chǎn)權(quán)制度的缺失，具體表現(xiàn)：

2 1 宅基地所有權(quán)虛置

法律規(guī)定，農(nóng)戶集體才能占有農(nóng)村土地；村內(nèi)兩級以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶小組才能經(jīng)營并管理屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶集體所有的土地；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營才能管理已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)戶集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶集體所有的土地。但是，村集體實際上只是一個集合群體，一個沒有法律人格意義的群體。在鄉(xiāng)村自治制度缺乏有效監(jiān)督與制約的情況下，農(nóng)民的主張和建議得不到有效地表達(dá)。

2 2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

宅基地的用途和流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制是宅基地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)的主要體現(xiàn)。2004年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房用地管理的意見》對宅基地從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移到城市居民手中作出了嚴(yán)格控制，只允許宅基地使用權(quán)在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)不可自由流轉(zhuǎn)，不僅使其自身的價值進(jìn)一步降低，也使農(nóng)民無法判斷宅基地的經(jīng)濟(jì)價值，致使政府忽視對宅基地潛在的經(jīng)濟(jì)價值給予公正合理的補(bǔ)償。

2 3 宅基地收益權(quán)受限

宅基地收益權(quán)、處分權(quán)是由宅基地所有權(quán)、使用權(quán)直接衍生而來。由于宅基地所有權(quán)虛置和農(nóng)民只擁有宅基地使用權(quán)，宅基地收益權(quán)對農(nóng)民而言是不具實際意義的。在國家對宅基地進(jìn)行征收以及集體對宅基地進(jìn)行收回的情況下，村集體更傾向于與政府合謀，共享宅基地增值收益，往往忽視農(nóng)民收益權(quán)的實現(xiàn)。在宅基地用途及其流轉(zhuǎn)受到限制的情況下，宅基地處分權(quán)對農(nóng)民而言是受到限制的。

3 宅基地置換制度存在漏洞

在整個置換過程中置換出更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)來更好地招商引資是省市政府最關(guān)心的，原有的宅基地和建筑物是否得到更多的拆遷補(bǔ)償才是農(nóng)戶更關(guān)心的。宅基地置換制度失衡，必然會影響農(nóng)民在宅基地置換中的切身利益。

3 1 缺乏補(bǔ)償規(guī)則

在具體的宅基地置換過程中，政府制定宅基地置換補(bǔ)償辦法往往是借鑒國家對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，但是后者卻仍沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)體系中的錯誤思路，即以產(chǎn)值定補(bǔ)償。這種做法無疑會使宅基地置換補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步降低，一方面是因為宅基地發(fā)展權(quán)及其特殊性沒有得到政府的高度重視；另一方面則是因為國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能達(dá)到實際要求。

3 2 缺少制約機(jī)制

按照憲法，政府為了滿足公共利益的需求，可以依法行使土地征用權(quán)。但是，目前宅基地置換的相關(guān)法律并未明確指出何為公共利益。這種情況下，政府就有可能靠著“服務(wù)公共利益”的幌子，將公共利益的范圍硬生生地擴(kuò)大到整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這樣，政府就能夠假借增加建設(shè)用地的名義推行宅基地置換，以增減掛鉤的方法擴(kuò)張城市建設(shè)用地面積，然而這些都不是為了更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 3 缺少分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

此外，宅基地的實際管理權(quán)在宅基地置換收益未被政府重視的情況下，很可能被村集體掌握。但是，當(dāng)宅基地置換由政府有意推行時，政府實際上就完全掌握了宅基地所有權(quán)。一方面，村集體只有得到上級政府的認(rèn)可才能成立，所以當(dāng)政府有意對宅基地所有權(quán)和實際管理權(quán)進(jìn)行收回時，村集體也無法拒絕；另一方面，當(dāng)政府向農(nóng)民征收宅基地時，農(nóng)民由于只擁有宅基地使用權(quán)，也無法拒不執(zhí)行。

3 4 缺少標(biāo)準(zhǔn)流程

在宅基地置換中，政府往往通過具有行政命令的方式來下達(dá)各種決定，而考評當(dāng)?shù)卣兒椭苯迂?fù)責(zé)人工作能力的主要標(biāo)準(zhǔn)取決于宅基地置換效果與速度。在這種思維和行為方式的主導(dǎo)下，地方政府在制定宅基地置換具體措施時，為換取上級領(lǐng)導(dǎo)對本級政府的好感和滿意，便不從農(nóng)戶意愿和利益出發(fā)，而是以置換的效果和速度為目的。

4 結(jié) 論

總之，置換的土地數(shù)量、效果和復(fù)墾情況成為各地、各級政府在宅基地置換過程中所追求的主導(dǎo)性價值評判標(biāo)準(zhǔn)，他們并不關(guān)心農(nóng)民生活條件的改善以及新農(nóng)村發(fā)展的持久穩(wěn)定，也不關(guān)心農(nóng)戶的拆遷補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)分配是否公正合理。為了規(guī)范農(nóng)村土地置換制度，政府及相關(guān)部門應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度分配及置換制度改革等雙方面，提出符合國家政策及農(nóng)民利益的宅基地置換模式，協(xié)調(diào)宅基地資源的統(tǒng)籌分配流程。

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