城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案的構想

吳鋼強 董金崗

[摘 要]由于經(jīng)濟發(fā)展的失衡，我國流動人口規(guī)模日益龐大。然而，人口流動沖擊了各地的人口老齡化程度，進而影響著各地的養(yǎng)老負擔程度。為了均衡各地的養(yǎng)老負擔，需要深化社會養(yǎng)老保險體制改革。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案的構想是從流動人口出發(fā)，在不經(jīng)過省級統(tǒng)籌而直接進行全國統(tǒng)籌，也就是先統(tǒng)籌流動人口，隨著流動人口的擴大逐步進入到全國統(tǒng)籌。

[關鍵詞]基本養(yǎng)老保險；全國統(tǒng)籌；流動人口

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1 引 言

中國養(yǎng)老保險制度基本上形成了職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險兩大制度平臺。基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶組成。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌，實際就是對基礎養(yǎng)老金進行全國統(tǒng)籌。基礎養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌不僅對于完善中國社會養(yǎng)老保險體制、提高養(yǎng)老保險的公平性、效率和財務可持續(xù)性意義重大，而且對減少中國勞動力市場分割和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場意義深遠。然而，迄今為止，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案和路線圖仍沒有明確。

2 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)狀

為了提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，優(yōu)化養(yǎng)老保險制度設計，國務院于1991年發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》首次提出“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”；從2008年開始，十二屆全國人大常委會委員、中國社會保障學會首任會長鄭功成便開始呼吁職工基本養(yǎng)老保險應全國統(tǒng)籌，至2009年已經(jīng)有25個省達到省級統(tǒng)籌；至2010年頒布《中華人民共和國社會保險法》正式提出“基本養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌”。2012年黨的十八大報告中，也再次強調要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

在人力資源和社會保障部發(fā)布的《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中提道：“全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度?！比欢瑢W界卻不認可這一數(shù)據(jù)。鄭秉文認為：“目前已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份包括北京、上海、天津、陜西；其中，陜西的統(tǒng)籌層次在建立基本養(yǎng)老保險制度的時候，就已經(jīng)是省級統(tǒng)籌了?！编嵐Τ蓜t通過調查得出結論：“僅北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省市實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省份還未建立省級調劑金制度?！睆膬晌粚＜业贸龅恼{查結果中，可以發(fā)現(xiàn)，全國大多數(shù)省份仍未真正的實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，全國基本養(yǎng)老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區(qū)分割統(tǒng)籌的局面并沒有發(fā)生根本性變化。

到目前為止，我國基本上都達到省級統(tǒng)籌，為進一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下了堅實的基礎。雖然各省基本上都達到了省級統(tǒng)籌，但是真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份并不多，并且在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的過程中，各省也出現(xiàn)了各種各樣的問題，出現(xiàn)的差異問題也將進一步阻礙全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。

3 阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的主要因素

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險進行全國統(tǒng)籌的想法早已提出，但是歷經(jīng)十幾年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，甚至仍未有一個具體的路線圖。學者對全國統(tǒng)籌的初步思路，首先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，在省級統(tǒng)籌的基礎上進行全國統(tǒng)籌。我國養(yǎng)老保險在進行省級統(tǒng)籌時，就面臨著種種困難，主要原因在于各地的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，則在省級統(tǒng)籌的基礎上進行全國統(tǒng)籌時同樣也將會面臨由于經(jīng)濟發(fā)展失衡而阻礙養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。于是本文認為經(jīng)濟發(fā)展失衡是阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的主要因素。

經(jīng)濟發(fā)展失衡，導致人口流動，從而改變的各地的人口年齡結構，即改變了各地的人口老齡化程度。我國經(jīng)濟發(fā)展程度，整體來看，從東部至中部再至西部，經(jīng)濟發(fā)展呈遞減趨勢；人口流出（流入）呈現(xiàn)遞增（遞減）趨勢。對于人口高流入地來說，勞動力充足，會有更多的在職者撫養(yǎng)當?shù)氐耐诵菡?，這就導致人口高流入地有充足的養(yǎng)老金，人口高流出地養(yǎng)老金缺口，即養(yǎng)老金出現(xiàn)基金結余與赤字并存的現(xiàn)象。由于各地的利己主義保護，省份間的養(yǎng)老保險基金不能進行基金調劑，阻礙了養(yǎng)老保險的可持續(xù)性發(fā)展。

4 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案的構想

4 1 基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案構想的主要原則

基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案構想應遵循以下主要原則：一是提高養(yǎng)老保險的公平性、效率和財務可持續(xù)性等長期性占率性目標的同時，重視從中國養(yǎng)老保險體制的現(xiàn)狀出發(fā)；二是充分調動中央與地方的積極性，明確中央與地方的責任，形成推動改革合力；三是在較長時間的過渡期內，承認各地的差異，按“帕累托改良”原則確保改革使不同地區(qū)和不同人群的原有利益不受損。

4 2 全國統(tǒng)籌方案的構想

流動人口是在中國戶籍制度條件下的一個概念，指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口。在當前情況下，流動人口的養(yǎng)老保險權益得不到保障。于是本文從流動人口出發(fā)，進行流動人口統(tǒng)籌。本文的流動人口是指跨省的流動人口，流動人口包括跨一省流動人口和跨多省流動人口。

在不經(jīng)過省級統(tǒng)籌的條件下直接進行全國統(tǒng)籌。對于統(tǒng)籌的對象，首先統(tǒng)籌跨省流動的人口，隨著流動人口規(guī)模的遞增，逐步進入到全國統(tǒng)籌。對于流動人口，養(yǎng)老金征繳辦法按照工作所在地的辦法進行征繳，允許各地的養(yǎng)老保險繳費率存在差異，但對于所征繳的養(yǎng)老保險金的歸屬權不同，對于統(tǒng)籌的流動人口所上繳的養(yǎng)老保險金歸中央統(tǒng)籌，即由中央進行管理，由中央發(fā)放統(tǒng)一的社?？āo論流動人口跨過多少個省，在各地所繳的養(yǎng)老保險金都歸中央管理。流動人口養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，各省的養(yǎng)老保險的計發(fā)辦法都是根據(jù)當前情況制定的，當前各省的養(yǎng)老保險金計發(fā)辦法符合當前當?shù)貙嶋H情況，因此對于流動人口的計發(fā)辦法應該把各省的計發(fā)辦法作為參考。每個流動人口養(yǎng)老金的計發(fā)辦法按照本人所跨的各省養(yǎng)老保險計發(fā)辦法進行計發(fā)，如對流動人口所跨的各省的計發(fā)標準進行加權平均計發(fā)。這樣中央與地方都有一定的責任，各級政府管好各級的責任，哪級出問題就追究哪級的責任。

5 加快推進全國統(tǒng)籌的建議

5 1 建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)

由于流動人口具有流動性，工作具有流動性，隨著工作的變動，流動人口參保面臨一定的問題，尤其是流動人口進行養(yǎng)老保險金的繳費和領取。由于全國各省的養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，在建立參保者個人信息時，大多只是實行在當?shù)啬苓M行查詢，在外地查不到，則如果要在外地參保，還要重新建立個人信息，重新參保，給參保者帶來了不必要的麻煩。因此要實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，首先要建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。

5 2 立法保障參保者的權益

流動人口規(guī)模日益龐大，對于這部分人口的統(tǒng)籌對全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)有很大的促進作用。根據(jù)調查流動人口達2 5億多，其中農民流動多達1 8億，流動的人口大多為農民，這部分人大多不愿參保，因為這部分人的工作性質具有高度流動性。目前我國對于保障流動人口享受養(yǎng)老待遇合法權益的措施還有一定的缺陷，主要是在流動人口繳費和領取養(yǎng)老金時存在的問題。因此，要完善養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，應立法保障這部分人的合法權益。

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