農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)限制農(nóng)民財產(chǎn)性收入狀況及對策分析

王姣 劉才華

[摘要] 近年來，城鎮(zhèn)化正在如火如荼進行。同時推動土地市價急劇上漲，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟價值也越來越明顯。通過進一步研究在政府征地、承包地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等土地財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)途徑中所存在的制度問題，發(fā)現(xiàn)征地補償金不足、承包地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受限等嚴重限制農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加，經(jīng)過現(xiàn)狀分析并借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，找到如何保障和增加農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的途徑。

[關(guān)鍵詞] 土地財產(chǎn)權(quán)利；農(nóng)民財產(chǎn)性收入；征地；承包地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)限制農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的現(xiàn)狀

農(nóng)民收入構(gòu)成除了家庭經(jīng)營收入、工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入之外，還包括農(nóng)民財產(chǎn)性收入。目前農(nóng)民財產(chǎn)性收入微乎其微，僅占農(nóng)民收入的5%左右。因為農(nóng)民收入的總體水平比較低，用于家庭的生活消費、就醫(yī)教育及生產(chǎn)性開支以外就很少剩余，能夠用于投資的資產(chǎn)十分有限，而另一方面，農(nóng)民擁有大量的土地、山林等不動產(chǎn)資源，還有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等各項財產(chǎn)權(quán)利。在當前，土地已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化進程中的重要稀缺資源，而且土地市價仍在不斷攀升，那么農(nóng)民的財產(chǎn)性收入將會具有巨大的增長潛力。但是，由于我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計上存在很多缺陷，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益還沒有得到充分的尊重和保障，而這也嚴重影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的持續(xù)增長，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 征地補償金不及土地市場價值

我國相關(guān)法律規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹谖覈鴮嶋H征地過程中，政府壟斷土地供應(yīng)市場，獲取巨額的土地增值收益。而農(nóng)民只能根據(jù)“按照被征收土地的原用途給予最高不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”的補償標準，收到有限的補償金。土地是農(nóng)民生存發(fā)展的基本保障，是留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的廣大農(nóng)戶維持家庭生計的主要支撐，當被征地農(nóng)民失去土地后，得到的少量補償金不足以支付農(nóng)民土地價值的全部補償。據(jù)調(diào)查，被征地農(nóng)戶戶均征地2.59畝每戶共獲得征地補償費7.15萬元，人均征地補償費1.49萬元。而以東部沿海地區(qū)人均消費支出5789.45元/年，戶均消費支出2.3萬元/年計算，所得的征地補償款勉強維持農(nóng)民不到4年的基本生活開支，更談不上維持被征地農(nóng)戶的長期生活開支。

1.2 承包地流轉(zhuǎn)收益過少

目前，由于很多地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動力都向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也就引發(fā)了農(nóng)地出現(xiàn)拋荒撂荒現(xiàn)象，土地粗放經(jīng)營問題嚴重。由于非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性不強，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性不夠，穩(wěn)定性不強，規(guī)?；潭炔桓?，農(nóng)戶對于流轉(zhuǎn)承包地還有諸多顧慮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地的安全性不夠信任，害怕流轉(zhuǎn)出去的土地不能要回。因此，農(nóng)戶一般選擇親朋好友及本村大戶等可信任的流轉(zhuǎn)對象，這樣無疑限制了土地流轉(zhuǎn)。合理的利益補償機制尚未建立。許多農(nóng)戶為了能隨時要回土地自行耕種，流轉(zhuǎn)土地時往往只是通過口頭協(xié)議象征性收取流轉(zhuǎn)租金，這樣租金金額一般較小甚至是無償流轉(zhuǎn)。相比于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)承租土地一般能夠支付較高的流轉(zhuǎn)租金，高的可達每年800～1000元/畝。但由于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地規(guī)模較大、流轉(zhuǎn)期限較長，很多流轉(zhuǎn)地使用期限在10年以上，這樣就使得許多農(nóng)戶出于對保護承包地的財產(chǎn)權(quán)益的考慮，不會將承包地主動承包給企業(yè)。

1.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到較多限制

近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正在農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地也在因為發(fā)展的需要使得身價倍增。但是由于我國多年來對于農(nóng)村土地管理制度的多重限制，農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的財產(chǎn)權(quán)益并沒有充分體現(xiàn)出來。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市受到嚴格限制。受到法律許可的用地情況，僅有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被限定在所興辦或共同舉辦的企業(yè)之間，因破產(chǎn)兼并等情形而導(dǎo)致的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，其他任何單位和個人進行建設(shè)所要使用土地必須依法申請國有土地。依照目前的法律規(guī)定，國家征地已經(jīng)成為農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地唯一法定渠道，農(nóng)民集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地，既不可以在符合國家土地規(guī)劃與用途管制的前提下自行開發(fā)，同時也無法自由進入土地資本市場進行使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這將嚴重影響農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，也嚴重限制農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入。二是國家法律對農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)提出嚴格限制。農(nóng)民的宅基地是我國農(nóng)民重要的農(nóng)村集體建設(shè)用地組成部分。我國國家相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村居民每戶只能擁有一處宅基地，而且禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購房。宅基地流轉(zhuǎn)只被允許在村集體內(nèi)部成員之間進行流轉(zhuǎn)，這種局限性，必然導(dǎo)致宅基地的經(jīng)濟價值嚴重縮水，這對于買賣雙方來說不僅造成不便，也都是嚴重的損失。當前來看，如果農(nóng)戶將宅基地出售給集體以外農(nóng)民或是城鎮(zhèn)居民，就算能獲得較高的經(jīng)濟利益，但卻得不到國家法律的保護。

2 保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

2.1 明確界定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，增強農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識

明晰土地產(chǎn)權(quán)是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)，是農(nóng)民獲得財產(chǎn)權(quán)益的前提。沒有明確的產(chǎn)權(quán)界限，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)民也不能安心，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)交易也受到嚴重限制，很多人必定會趁機攫取稀缺的土地資源和獲益機會損失的還是廣大農(nóng)民的利益。為此，農(nóng)村土地管理制度的完善，就顯得格外迫不及待。確權(quán)的關(guān)鍵一步，就是要加快推進以農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，使農(nóng)民看到實實在在的權(quán)利。為農(nóng)民頒發(fā)具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，將土地的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)明確賦予給農(nóng)民，防止以農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有為名強征農(nóng)民土地的行為再次發(fā)生，使農(nóng)民更好地維護自身財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益最大化。

2.2 推進征地制度改革，提高農(nóng)民土地補償收入

農(nóng)村征地現(xiàn)象越來愈多，因為征地引發(fā)的事故也已愈演愈烈。政府應(yīng)該規(guī)范征地過程，減少強制征地范圍，并給農(nóng)民合理的征地補償金。征地用途分為公益性和經(jīng)營性用地，應(yīng)該逐步淡化政府對經(jīng)營性征地項目的行政推動，大幅度提高征地補償標準。我們應(yīng)適度借鑒國外市價補償?shù)淖龇ǎ又鞯亟?jīng)濟發(fā)展水平，將征地補償以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋厥袌鰞r值為依據(jù)，不管是公益性項目建設(shè)征地還是經(jīng)營性項目征地，都要按土地市場價格予以補償，進一步改進征地補償方式。征地之余，我們也要為被征地農(nóng)民預(yù)留發(fā)展用地，防止農(nóng)民失地后產(chǎn)生生計問題。積極引導(dǎo)村集體和農(nóng)民以股份合作的方式參與到項目開發(fā)和服務(wù)配套中來，為被征地農(nóng)民獲得更多持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。再一個重要問題就是，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障問題。在征地足額補償?shù)耐瑫r，地方政府應(yīng)該多為當?shù)剞r(nóng)民考慮，從土地出讓收益中拿出適當比例建立社會保障基金，將失地農(nóng)民納入當?shù)厣鐣Ｕ戏懂?，統(tǒng)籌考慮被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等農(nóng)民備受關(guān)注問題，讓他們享有與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)和社會保障制度，解除他們失地后的顧慮。

2.3 放開經(jīng)營性用地的開發(fā)經(jīng)營，讓農(nóng)民獲得更多增值收益

市場化運作有利于逐步推行經(jīng)營性建設(shè)用地項目，用地單位與農(nóng)民集體直接對話協(xié)商，可以允許農(nóng)民在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。對于經(jīng)營性用地的使用，既可以直接將集體建設(shè)用地出租給企業(yè)，也可以根據(jù)土地利用規(guī)劃，在集體建設(shè)用地上建設(shè)廠房公寓等進行出租，更有一種方式是通過土地折價入股的方式與其他單位或個人進行共同開發(fā)建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，讓農(nóng)民享受更多合法收益。在國外，很多農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地具有很高的經(jīng)濟價值，當?shù)剞r(nóng)民可以按規(guī)劃要求，利用村集體內(nèi)部整治剩余的建設(shè)用地，自行開發(fā)建設(shè)鄉(xiāng)村旅游和休閑娛樂項目，更好地發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，在合理開發(fā)農(nóng)村土地資源中穩(wěn)步增加財產(chǎn)性收入。

2.4 擴大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點范圍

承包地、宅基地是農(nóng)民重要的土地財產(chǎn)，承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收入的重要權(quán)利，排他性、可分割性和可轉(zhuǎn)讓性是土地權(quán)利的明顯特征。土地資本化和市場化，有利于實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)利。農(nóng)民貸款難一直是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的難題，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)從理論上說，具備融資條件。進一步開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款，有利于解除農(nóng)民缺乏有效擔(dān)保物而導(dǎo)致融資難的困境，更有利于推動土地從保障屬性向資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)化，更好地實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟價值。為此，可根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境，適當選擇農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢明顯，土地規(guī)模化程度較高的地區(qū)開展土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點。特別是對已進城落戶的農(nóng)民嘗試開展宅基地使用權(quán)抵押貸款，這樣農(nóng)民既可以多一份收入，也可以為市場發(fā)展增加更多可用資源的選擇。

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[作者簡介] 王姣（1974— ），女，漢族，遼寧大連人，金融學(xué)博士，副教授。研究方向：地方金融環(huán)境優(yōu)化、投融資決策等；劉才華（1992—），女，漢族，遼寧錦州人，金融學(xué)學(xué)士。