地方人大監(jiān)督與政府公共服務(wù)職能履行問題研究

【摘 要】 近年來我國各地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)方面取得了很大進(jìn)步，但與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，還存在不小的差距。為了促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，要充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，從加強(qiáng)地方人大對(duì)公共財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督、調(diào)整地方人大專門委員會(huì)的任期、建立地方人大代表聯(lián)系群眾的長效溝通機(jī)制入手，明確人大對(duì)政府監(jiān)督的重點(diǎn)，通過對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算決算和政府工作人員的監(jiān)督來推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 地方人大；地方政府；監(jiān)督；公共服務(wù)職能

【基金項(xiàng)目】 本文系河北省委講師團(tuán)2015年度項(xiàng)目“強(qiáng)化地方人大監(jiān)督，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣男泄卜?wù)職能”（項(xiàng)目編號(hào)：201597）的階段性成果。課題組成員有張玉榮、李彥峰、劉方、聶靜磊等。

【作者簡介】 張玉榮，中共邢臺(tái)市委黨校講師。研究方向：政府治理。

【中圖分類號(hào)】 D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）07-0006-02

近年來，我國地方政府在提供公共服務(wù)方面取得了一定進(jìn)展，各級(jí)地方政府的財(cái)政開支開始向民生傾斜，但是仍不能滿足人民群眾日益增長公共服務(wù)需求，導(dǎo)致社會(huì)矛盾和群體性事件頻繁發(fā)生。黨的十八屆三中全會(huì)提出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，僅靠政府自身的變革，動(dòng)力明顯不足。為此，要強(qiáng)化地方人大對(duì)政府行政活動(dòng)的監(jiān)督，從外部倒逼地方政府進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)。

一、地方人大監(jiān)督服務(wù)型政府建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

第一，權(quán)威性。在我國的政治生活中，對(duì)政府活動(dòng)有多種多樣的監(jiān)督，除了人大的監(jiān)督之外，還有政府自身的行政監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督和黨紀(jì)檢查等等。但是從法律層面來看，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督在監(jiān)督體系中居最高地位，比其他形式的監(jiān)督更具權(quán)威性。因?yàn)槿舜蟮谋O(jiān)督有憲法依據(jù)，能產(chǎn)生一定的法律效果，它是單向行使的監(jiān)督，通過宣布或撤銷違法的規(guī)范性文件、罷免或撤免國家機(jī)關(guān)工作人員等途徑來實(shí)施因而具有強(qiáng)制力。

第二，有效性。人大監(jiān)督是權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，從制度上保證國家機(jī)器按照人民的意志和需要運(yùn)轉(zhuǎn)。從國家制度層面來看，人大及常委會(huì)是民意表達(dá)機(jī)關(guān)，是憲法和法律賦予的權(quán)力和職能。從實(shí)踐層面來看，人大代表是由人民選舉出來的，平時(shí)也通過走訪、座談和調(diào)查研究等形式經(jīng)常聯(lián)系群眾，最了解群眾關(guān)心的問題。建設(shè)服務(wù)型政府的根本目的也是為了更好地為人民服務(wù)，那么由代表人民的人大來監(jiān)督服務(wù)型政府建設(shè)是最有效果的。

第三，有序性。毛澤東同志在與著名民主人士黃炎培的談話中強(qiáng)調(diào)：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！痹诋?dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾和群體性事件高發(fā)、頻發(fā)，而且短期內(nèi)急劇下降的可能性不大。其中有很多都與政府濫用行政權(quán)力、提供公共服務(wù)不到位有關(guān)，所以我們黨提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。但由于行政權(quán)天然的自我膨脹性和不受約束性，再加上政府工作人員自我革新的惰性，單靠政府本身并不能較好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么就必須由人民來監(jiān)督服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，促使政府解決好引發(fā)群眾不滿和社會(huì)矛盾沖突的關(guān)鍵問題，這既是現(xiàn)實(shí)的要求，也是中國特色民主的體現(xiàn)。但人民監(jiān)督絕不等于暴民政治，要化解社會(huì)矛盾，疏解長期形成的民間積怨，匯集推進(jìn)改革的積極力量，就必須通過制度性安排，讓人民有序參與民主政治管理，把各種積極的政治力量納入合法的博弈軌道。從現(xiàn)行體制來看，最合適的博弈軌道就是各級(jí)地方人民代表大會(huì)。

二、地方人大圍繞政府的公共服務(wù)職能行使監(jiān)督權(quán)

1. 明確監(jiān)督的方向

憲法和法律規(guī)定，地方人大監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院。也就是說，本級(jí)政府履行的工作職責(zé)范圍，地方人大都有權(quán)監(jiān)督，但是人大沒有必要也不可能對(duì)事事進(jìn)行監(jiān)督，而只能對(duì)重點(diǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督。就完善地方政府公共服務(wù)職能來看，所謂重點(diǎn)問題，應(yīng)包括五個(gè)方面。首先是深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)的問題；其次是政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義方向轉(zhuǎn)變的問題；第三是創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理的問題；第四是控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本的問題；第五是提高政府公信力和執(zhí)行力的問題。

2. 明確主要監(jiān)督手段

明確了監(jiān)督方向后，要使地方政府切實(shí)履行公共服務(wù)職能，積極主動(dòng)地當(dāng)好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)員，地方人大就必須把公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督作為主要監(jiān)督手段，作為強(qiáng)化人大監(jiān)督的突破口。監(jiān)督的內(nèi)容包括預(yù)算的執(zhí)行情況、財(cái)政稅收方面重大改革方案的確定和頒布，關(guān)系到民生大局的重大建設(shè)項(xiàng)目的確定和撥款、行政總經(jīng)費(fèi)和總?cè)藬?shù)的確定等。通過人大監(jiān)督促使地方政府壓縮非公共性的財(cái)政支出，堅(jiān)決杜絕形象工程、政績工程等與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系不大的項(xiàng)目支出，根據(jù)輕重緩急來安排財(cái)政資金的使用，將有限的資金投入到人民群眾所必需的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上去。

3. 明確對(duì)不同對(duì)象的監(jiān)督重點(diǎn)

地方人大的監(jiān)督對(duì)象既包括本級(jí)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括其他政府工作人員。因?yàn)檫@兩類人員擁有的權(quán)力不同，在地方政府履行公共服務(wù)職能中發(fā)揮的作用也不同，人大對(duì)他們監(jiān)督的重點(diǎn)就不一樣。地方人大對(duì)本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、質(zhì)詢等，重點(diǎn)監(jiān)督重大項(xiàng)目決策者、國家專項(xiàng)撥款的管理者以及行政審批部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。人大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，一是了解干部的真情實(shí)績，為任免提供依據(jù)。二是評(píng)議，將已任命的干部置于代表的監(jiān)督之下。三是述職，由新任命的或已任職的干部，向常委會(huì)報(bào)告本人的工作打算或工作情況，包括勤政、良政、廉政等。四是就事論人，人大常委會(huì)在視察或?qū)徸h政府某項(xiàng)工作時(shí)，同時(shí)了解、審查有關(guān)干部的工作。

三、圍繞公共服務(wù)職能加強(qiáng)地方人大自身建設(shè)

1. 加強(qiáng)地方人大對(duì)公共財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督建設(shè)

首先是完善相關(guān)的預(yù)算法律體系，健全的法律制度對(duì)預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)起著根本性的指引保障規(guī)范作用。2014年，我國的預(yù)算法修正案四審?fù)ㄟ^，這次預(yù)算法的修訂有兩項(xiàng)重要的進(jìn)步，一個(gè)是強(qiáng)調(diào)預(yù)算的全口徑公開，另外一個(gè)就是把實(shí)際預(yù)算的決定權(quán)還給人大。但要真正落實(shí)人大對(duì)政府預(yù)算的決定權(quán)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)地方人大對(duì)當(dāng)?shù)毓藏?cái)政的預(yù)算監(jiān)督，還需要出臺(tái)一些細(xì)則，如關(guān)于保密的界定、參與式預(yù)算的具體程序、預(yù)算說明的通俗化等等。其次是充分發(fā)揮專業(yè)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，改革現(xiàn)行審計(jì)隸屬關(guān)系，設(shè)立隸屬于人大的專門的審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)定期對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，及早發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，為人大常委會(huì)提供審查報(bào)告，人大可以依據(jù)審查報(bào)告相應(yīng)調(diào)整各部門下一財(cái)政年度的預(yù)算安排。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，還要追究相關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任。

2. 調(diào)整地方人大專門委員會(huì)的任期

在我國人大組織結(jié)構(gòu)中，各級(jí)人大設(shè)立的專門委員會(huì)分為兩類。一類是人民代表大會(huì)會(huì)議期間設(shè)立的計(jì)劃、預(yù)算審查委員會(huì)和議案審查委員會(huì)，一類是根據(jù)地方組織法規(guī)設(shè)立的，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間繼續(xù)開展工作的專門委員會(huì)。為了充分發(fā)揮人大專門委員會(huì)的作用，使他們能更好地協(xié)助本級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，必須對(duì)它們的任期時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。在監(jiān)督工作中起核心作用的計(jì)劃、預(yù)算審查委員會(huì)和議案審查委員會(huì)應(yīng)該成為固定的專門委員會(huì)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)開會(huì)期間都要開展相關(guān)工作，否則，人大的監(jiān)督工作就跟不上政府管理，人大難以從自身體制內(nèi)找到監(jiān)督政府的程序。而對(duì)于后者，地方人大則要嚴(yán)格控制其任期，要明確它們的設(shè)立目的和結(jié)束時(shí)間。在該專門委員會(huì)的結(jié)束日期到來之前，人大常委會(huì)要對(duì)其工作進(jìn)行全面審查，以決定該機(jī)構(gòu)撤消與否。

3. 建立人大代表聯(lián)系群眾的長效溝通機(jī)制

要建立和完善代表聯(lián)系群眾的長效溝通機(jī)制，首先要組織代表圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，開展調(diào)查研究，了解社情民意，為代表知情知政提供條件；其次是組織代表參加常委會(huì)和專門委員會(huì)組織的視察、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研，邀請(qǐng)代表參加常委會(huì)開展的述職評(píng)議工作，發(fā)揮代表的監(jiān)督作用；再就是建立和完善代表聯(lián)系選民的量化考核機(jī)制，要針對(duì)不同行業(yè)、不同崗位代表的實(shí)際，制定、細(xì)化聯(lián)系選民、服務(wù)選民工作的考核評(píng)價(jià)體系，逐步形成具有指導(dǎo)、評(píng)估和督促作用的考評(píng)機(jī)制，并綜合運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，作為代表提名和獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)

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責(zé)任編輯：趙春燕