棲霞市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)機(jī)制探索

房培宏　林川

為解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施重投入輕管理、大型水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)難等問題，山東省棲霞市結(jié)合實(shí)際，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水重點(diǎn)縣等大型農(nóng)田水利項(xiàng)目建管一體化方面進(jìn)行了有益的探索，創(chuàng)造出“公司+合作社+農(nóng)戶”三位一體農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)管護(hù)新機(jī)制，初步建立起大型農(nóng)田水利設(shè)施 “建管結(jié)合、利責(zé)統(tǒng)一”的運(yùn)行模式。

一、主要做法

（一）結(jié)成利益共同體。棲霞市創(chuàng)造的“公司+合作社+農(nóng)戶”三位一體的方式，將建設(shè)權(quán)與管護(hù)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一、項(xiàng)目管護(hù)權(quán)與項(xiàng)目受益權(quán)有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、監(jiān)督和受益四方共贏。鼓勵(lì)具備專業(yè)資質(zhì)、有參加水利項(xiàng)目建設(shè)意愿的公司牽頭成立農(nóng)民專業(yè)合作組織，吸引項(xiàng)目受益農(nóng)戶入社成為社員。合作社作為工程項(xiàng)目建后管護(hù)的主體，從工程前期規(guī)劃設(shè)計(jì)，到施工質(zhì)量監(jiān)督，再到項(xiàng)目建后運(yùn)行管理，全程參與。既從設(shè)計(jì)源頭保證了工程長期發(fā)揮效益，又將項(xiàng)目置于群眾監(jiān)督之下，做到了公開透明，更重要的是徹底解決了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建后管護(hù)的“短板”。

（二）堅(jiān)持市場化運(yùn)作。在強(qiáng)化施工企業(yè)、合作社和受益群眾等相關(guān)各方的協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大市場化管理程度，提高專業(yè)化管理水平，引導(dǎo)專業(yè)合作社正確處理好資金投入、建設(shè)管理與農(nóng)民需求之間的關(guān)系，按照農(nóng)發(fā)項(xiàng)目和高效節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，健全責(zé)任體系，推行民主管理。一方面引導(dǎo)建立公共透明、有序競爭的機(jī)制，鼓勵(lì)參與項(xiàng)目公開招投標(biāo)有資質(zhì)、有能力的施工企業(yè)發(fā)起成立相應(yīng)的管護(hù)合作社，項(xiàng)目建設(shè)單位同時(shí)與中標(biāo)企業(yè)簽訂施工合同和建后管護(hù)合同，通過公開競爭、優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)建管水平的提高，項(xiàng)目施工主體即是項(xiàng)目管護(hù)主體，既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)又負(fù)責(zé)建后的運(yùn)行管護(hù)，有效解決了建設(shè)和管護(hù)的利益共享問題。另一方面加強(qiáng)政府監(jiān)管，由物價(jià)部門核定水費(fèi)水價(jià)，實(shí)行“水量、水價(jià)、水費(fèi)”三公開，保護(hù)供水、用水雙方利益，杜絕發(fā)生“搭車”收費(fèi)、“加碼”收費(fèi)等問題；農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)水利合作社規(guī)范財(cái)務(wù)制度，切實(shí)保障用水農(nóng)民利益，確保工程正常穩(wěn)定運(yùn)行，滿足當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)需要。

（三）積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。施工企業(yè)在施工過程中，充分考慮后期管護(hù)的成本因素，能夠從項(xiàng)目長期運(yùn)行和便于管護(hù)入手，從項(xiàng)目源頭完善設(shè)計(jì)方案，避免因施工建設(shè)“粗線條”對后期管護(hù)的不利影響。比如，圍繞提高出水口的使用效率，解決“跑冒滴漏”問題，管護(hù)合作社根據(jù)山丘區(qū)地形特點(diǎn)和果樹灌溉需要，自行組織技術(shù)人員對出水口進(jìn)行創(chuàng)新，把出水口設(shè)計(jì)為整體方形，便于安裝及管理，該設(shè)計(jì)已申報(bào)了國家專利。同時(shí)，按照責(zé)任分工，合作社對工程實(shí)行了專人、專職、全方位管理，嚴(yán)格執(zhí)行工程設(shè)施維修計(jì)劃，定期檢查并及時(shí)維修維護(hù)各類工程設(shè)施和設(shè)備，對工程使用調(diào)試、操作維護(hù)、運(yùn)行管理、灌溉等每個(gè)環(huán)節(jié)，提供詳細(xì)的技術(shù)指導(dǎo)，及時(shí)解決工程運(yùn)行管理中出現(xiàn)的各類故障和問題，確保工程正常穩(wěn)定運(yùn)行。為了提高工程使用效益，引導(dǎo)合作社在加大投入上下功夫，鼓勵(lì)合作社投資新建工程、改造擴(kuò)建原有項(xiàng)目。2014年，棲霞市春旱嚴(yán)重，負(fù)責(zé)管護(hù)的合作社不等不靠，自籌資金清淤擴(kuò)建，提高工程項(xiàng)目灌溉保證率。為確保輸水管材用料可靠，承擔(dān)管護(hù)職責(zé)的合作社自籌資金采購原材料，委托生產(chǎn)廠家代為加工，從根本上保證質(zhì)量；合作社還自籌資金，在位置偏遠(yuǎn)的泵房安裝紅外線報(bào)警和遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備，依靠高科技設(shè)備提高防盜、防破壞能力。

二、取得的成效

棲霞市合作社市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理的新模式，初步建立起主體明確、管理規(guī)范、效益突出的管理體系，解決了 “集體管不好、農(nóng)民管不了”、“沒有人員管、沒有經(jīng)費(fèi)管”、“重建輕管、只建不管” 等管護(hù)主體缺位、責(zé)任不清、經(jīng)費(fèi)不足等問題，為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目長期良性運(yùn)行提供了有力保障，最大程度地發(fā)揮出國家支持“三農(nóng)”政策的惠農(nóng)效益。

（一）節(jié)水效益明顯。合作社農(nóng)田工程管理模式，實(shí)行政府監(jiān)督、部門監(jiān)管、企業(yè)支持，受益群眾用的是“明白水”，交的是“清楚錢”，合作社把水費(fèi)收入主要用于維護(hù)和管理，破解了土地治理項(xiàng)目工程設(shè)施“有人使用、缺錢維護(hù)”的難題，得到了受益農(nóng)民的支持和擁護(hù)，用水戶主動(dòng)關(guān)心工程狀況，自覺維護(hù)工程設(shè)施，工程效益得到充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了“以工程養(yǎng)工程”的良性循環(huán)。2014年，棲霞市境內(nèi)遭遇旱情，農(nóng)業(yè)灌溉受到極大影響，而由合作社負(fù)責(zé)管護(hù)的土地治理項(xiàng)目累計(jì)灌溉面積達(dá)57.2萬畝，灌溉用電894.4萬千瓦時(shí)，節(jié)約用水2860萬方，受益區(qū)域內(nèi)的農(nóng)作物產(chǎn)量與往年持平甚至略高，實(shí)現(xiàn)了抗旱減災(zāi)、保收增收的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年實(shí)行了新型管護(hù)模式的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目和小農(nóng)水項(xiàng)目區(qū)受益群眾人均增收節(jié)支1500元，致富步伐明顯加快。

（二）資金整合效益顯著。雖然一些大型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目按照項(xiàng)目管理規(guī)定都相應(yīng)計(jì)提了一定比例的財(cái)政資金作為工程管護(hù)基金，但相對于工程建設(shè)規(guī)模和項(xiàng)目工程自身易損耗等特點(diǎn)，只是杯水車薪。引入水利合作社管護(hù)機(jī)制后，管護(hù)主體承擔(dān)日常維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，很自然地就把工程設(shè)施當(dāng)成“自己的”資產(chǎn)維護(hù)管理，可有效降低日常維護(hù)管理成本，從而保證工程項(xiàng)目長久發(fā)揮效益。另外，“解放”出來的工程管護(hù)基金可以用于工程運(yùn)行中后期維修設(shè)施、更換設(shè)備等大額維修養(yǎng)護(hù)支出，很好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本與財(cái)政資金的有效結(jié)合。

（三）農(nóng)村社會(huì)更加和諧。傳統(tǒng)的政府和村集體管理模式，責(zé)任界定模糊，管理方式粗放，農(nóng)忙集中灌溉時(shí)往往出現(xiàn)爭搶用水現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)行合作社參與項(xiàng)目管護(hù)后，合作社與農(nóng)戶緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“三有”，即有專業(yè)、專職的管水隊(duì)伍；有科學(xué)合理的年度用水計(jì)劃；有符合實(shí)際、群眾一致認(rèn)可的輪流灌溉方案，合作社直接組織灌溉、計(jì)量和收費(fèi)，與農(nóng)民群眾面對面接觸、交流，及時(shí)化解用水過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛。農(nóng)戶之間相互配合，相互監(jiān)督，自覺遵守灌溉秩序，縮短灌溉周期，增進(jìn)睦鄰友好，密切干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。

三、建議

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理和運(yùn)行管護(hù)公益性強(qiáng)、任務(wù)重、問題多，解決不好就會(huì)制約工程效益的正常發(fā)揮，進(jìn)而影響農(nóng)民增收致富。從目前情況看，棲霞市推行的“公司+合作社+農(nóng)戶”建管一體的管護(hù)模式盡管取得一定成效，但仍處于起步階段，還存在著管護(hù)市場競爭不強(qiáng)、管護(hù)人員業(yè)務(wù)水平有限、管護(hù)資金籌集渠道較少等問題。下一步將著重探索新機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行試點(diǎn)，在規(guī)范管理、提升服務(wù)、資金保障等方面傾心用力，使運(yùn)行管護(hù)更科學(xué)、更規(guī)范，綜合效益更長久。

（一）建章立制，活躍管護(hù)市場競爭。在明晰產(chǎn)權(quán)和各方責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)村公益事業(yè)管護(hù)市場準(zhǔn)入、備案、獎(jiǎng)勵(lì)、退出等相關(guān)規(guī)章制度，一方面按照誰管理、誰受益的原則，保障承擔(dān)管護(hù)職責(zé)相關(guān)主體的合法、合理權(quán)益，活躍管護(hù)市場，促使更多的社會(huì)資本參與項(xiàng)目管護(hù)工作；另一方面，規(guī)范管護(hù)主體的運(yùn)營管理，促進(jìn)其有序健康發(fā)展，為土地治理項(xiàng)目長期發(fā)揮效益提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（二）部門聯(lián)動(dòng)，提高從業(yè)服務(wù)水平。切實(shí)發(fā)揮相關(guān)政府部門的服務(wù)職能，采取現(xiàn)場指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方式，指導(dǎo)提高承擔(dān)管護(hù)職責(zé)的相關(guān)主體從業(yè)服務(wù)水平。水利部門負(fù)責(zé)提供農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)、設(shè)備運(yùn)行、灌溉制度等方面的服務(wù)指導(dǎo)；農(nóng)經(jīng)、財(cái)政部門負(fù)責(zé)提供日常經(jīng)營、成本核算、財(cái)務(wù)管理等方面的服務(wù)指導(dǎo)；物價(jià)、發(fā)改部門負(fù)責(zé)提供水費(fèi)、水價(jià)核定等方面的服務(wù)指導(dǎo)，建立起多部門聯(lián)動(dòng)、定期考核、持證上崗的高效規(guī)范管理機(jī)制，引導(dǎo)相關(guān)主體合法、有序、健康發(fā)展。

（三）運(yùn)作資本，多渠道籌集管護(hù)資金。一方面，按照資本市場運(yùn)作的理念，積極探索以財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)所形成的固定資產(chǎn)作價(jià)入股等多種方式，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)工商資本參與土地治理項(xiàng)目建后管護(hù)；另一方面，在國家政策大框架下，探索財(cái)政資金投入管護(hù)的渠道，針對類似村內(nèi)道路、文化大院等公益性較強(qiáng)的特點(diǎn)，從項(xiàng)目安排的財(cái)政資金中按比例計(jì)提部分作為后期維護(hù)管理基金，有效增加管護(hù)資金籌集數(shù)額，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金兜底、以小撬大的整合目的，為項(xiàng)目長期發(fā)揮效益提供有力的資金支持。

（四）發(fā)揮好“一事一議”資金作用，為農(nóng)田水利設(shè)施后期管護(hù)保駕護(hù)航。目前，“公司+合作社+農(nóng)戶”三位一體的建管模式已基本解決了大型農(nóng)田水利設(shè)施的后期管理資金問題。當(dāng)遇到自然災(zāi)害等不可抗拒因素造成較大損失后，由于投入大，合作社往往沒有能力加以修復(fù)管理，間接造成了前期投資的浪費(fèi)，亟待建立一套行之有效的機(jī)制?！耙皇乱蛔h”資金具備公益性、靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)，十分適合用于農(nóng)村公益性工程設(shè)施的建后管護(hù)。按投資規(guī)模大小劃分范圍，將投資50萬元以下的工程設(shè)施由合作社負(fù)責(zé)從事后期管護(hù)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)可從“一事一議”資金中按比例計(jì)提，保證了后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，確保財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮，保障項(xiàng)目的長期有效運(yùn)行。

（作者單位：山東省煙臺(tái)市財(cái)政局、山東省棲霞市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰