關于農業(yè)財政補貼對象的確定及補貼方式的研究

陳銀順

一、財政補貼農業(yè)政策的沿革與現狀

中國的財政補貼農業(yè)政策始于1950年末，那時是以國營拖拉機站的機耕定額虧損補貼形式間接向農民補貼，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業(yè)生產用電補貼、貸款貼息補貼等諸多方面。1978年實行改革開放后，財政補貼農業(yè)政策的力度不斷加大。1978年以來，中國財政補貼農業(yè)政策大體分為三個階段： 第一階段（ 1978—1994年），是財政補貼農業(yè)政策的形成時期。第二階段（1994—2003年），是財政補貼農業(yè)政策初步發(fā)展時期。這一時期，財政補貼農業(yè)的力度逐漸增加，強化了對生態(tài)建設及農村改革特別是農村稅費改革的支持。第三階段（2004—2010年），是財政補貼農業(yè)政策的迅猛發(fā)展時期。這一時期，中央每年均通過“1號文件”對財政補貼農業(yè)進行政策性指導和支持。

2004—2009年，國家財政補貼農業(yè)總額26553.9億元，平均年遞增率為22.49%。2009年，國家財政補貼農業(yè)總額7161.4億元（ 比上年度增加1205.9億元） 。糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機具購置補貼四項達1230.8億元（ 比上年度增長19.4%）。其中，發(fā)放糧食直補151億元； 農資綜合補貼795億元；農作物良種補貼154.8億元，水稻、小麥、玉米、棉花良種補貼全國實現全覆蓋； 農機具購置補貼130億元，補貼種類由九大類擴大到十二大類，補貼范圍覆蓋到全國所有農牧業(yè)縣。

由上可知，國家財政補貼農業(yè)的標準逐年提高，補貼范圍不斷擴大，資金投入持續(xù)增加，并實施了公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農村，同時在基本建設投資方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入； 改變了財政補貼農業(yè)的方式，對種糧農民實行直接補貼，并不斷加大對農作物良種和購置農機具的補貼力度，調整了糧食風險基金使用結構。

二、財政補貼農業(yè)政策中存在的問題

我國財政補貼農業(yè)政策經過多年的演變、調整和發(fā)展，財政支持“三農”政策框架體系已經顯現。但是我國財政補貼農業(yè)政策還存在以下問題：

（一）財政補貼支農總量偏小，穩(wěn)定增長機制尚未形成。與發(fā)達國家比，目前我國財政補貼農業(yè)水平不高，補貼總量未達到WTO《農業(yè)協(xié)定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平。并且近幾年，財政用于“三農”的財政補貼數量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼農業(yè)投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有根本改觀。按照WTO《農業(yè)協(xié)定》，我國可利用的支農補貼分為以下幾方面：黃箱補貼，即對農產品價格提供直接支持的，必須承擔削減義務的補貼。根據WTO黃箱政策規(guī)定，我國今后每年對農業(yè)的綜合支持量不能超過480億元，而現有補貼大約平均每年僅276億元，尚有很大的空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”，即對農產品價格不直接提供支持的，不必承擔削減義務的補貼。我國綠箱補貼量較多但結構不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元，主要對農業(yè)提供的“一般服務”補貼，達785.6億元，占“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元，占25%；自然災害救濟、扶貧、農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設支持等所占比重較小。而對農民的直接收入支持、結構調整補貼等，尚未列入財政預算科目。

（二）各地方補貼標準和辦法混亂。我國的補貼數額隨意性很大，省際間補貼標準差距過大。由于各省糧食風險基金包干基數不同，以及核定包干基數的因素與應補貼的糧食種植而積的差異，各省糧食補貼標準差距較大。我國各省補貼的依據也不一樣。如糧食直補依據的確定，按照補貼是否與當期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況：（1）不與當期播種面積和價格掛鉤，即不管市場上糧價的高低，不管當期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產給予農民補貼，這種補貼實質上就是固定補貼；（2）與當期實際播種面積掛鉤，即按農民實際種糧面積，向農民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。補貼數量與糧食生產數量幾乎沒有關系。目前的補貼基本上是按照耕地面積來補，農民種不種，都可以拿到補貼。農村不少空心村，不少農民在外打工，土地租給別人種，但國家給的補貼照拿，導致實際種地的人拿不到補貼，不種地的人能夠拿到補貼。

（三）管理體制運行不暢，補貼成本高。關于農業(yè)補貼的政策，主要涉及財政、農業(yè)、外經貿、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協(xié)調困難，成本高，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免，從而降低了農業(yè)補貼的效率。另外，因中國農民數量龐大，在政府與農民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農民的直接補貼政策，其運行成本都比較高。一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接支出費用為2萬～3萬元（不含人工），直補工作成本約占直補資金的10%。一些省糧食風險基金按季均衡撥付和分兩次發(fā)放直補款，既不方便農民，也增加了工作量和成本。一些省按照當年實際播種面積進行補貼，在核實面積時需要三次張榜公布核實，工作量很大。另外，有些地方實施良種補貼政策時，多數農戶已備足種子，給良種推廣帶來一定難度。

（四）補貼方式及結構不盡合理。

1.對農業(yè)直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期化、補貼方式模糊等現象，影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農業(yè)的補貼政策一般與當時中央和地方制定的農村經濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農村經濟政策是不斷變化的，財政的直接補貼政策也應隨之發(fā)生變化。

2.補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。就補貼領域而言，對農產品的補貼主要集中在糧棉產品，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對投入品的補貼涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業(yè)生產資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對農業(yè)結構調整補貼的力度有限，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務中，對農民培訓的支出比例很低，僅占一般政府服務的2.1%；農業(yè)技術推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務未明確給予補貼性支持，呈現短缺態(tài)勢；檢驗服務因補貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農產品進出口及國內生產的需要。

3.忽視對農業(yè)保險的補貼，農業(yè)保險業(yè)務出現全面萎縮，農業(yè)缺乏防災補損的支持。在近年來自然災害頻繁發(fā)生的情況下，農業(yè)受害程度不斷加重，農村經濟的發(fā)展受到影響，也給國家財政造成較大的壓力，不得不動用財政資金用于災后重建。

4.農業(yè)出口貿易補貼不足，以糧食為主的農產品過剩問題開始顯現，使財政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財政和銀行信貸在糧食等主要農產品補貼中占用大量的資金，難以有充足資金用于補貼農產品的出口，使我國糧食等主要農產品的出口成本高，在國際市場上競爭力不強，出口量一直得不到有效放大。

三、財政對農業(yè)補貼的改進措施

（一）改善農業(yè)補貼管理，保護農民利益。

1.建立健全農業(yè)補貼的法規(guī)，使財政對農業(yè)的補貼成為一項長期、穩(wěn)定的制度。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數額的隨意性等，使補貼效果難以集中體現和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農業(yè)補貼法規(guī)，使之成為支持、保護和發(fā)展農業(yè)的一項制度。從法律上明確對農業(yè)的補貼數量，把對農業(yè)的支持納入法制管理的軌道。美國把支持農業(yè)的資金投入公眾化、固定化并寫入農業(yè)法中的做法，對我國從法律法規(guī)上明確對農業(yè)的投資數量具有一定的借鑒意義。

2.加強農業(yè)補貼管理。整合財政補貼資金，集中財力辦大事，要集中、協(xié)調財政農業(yè)補貼，解決目前農業(yè)補貼多頭管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”問題。

（二）增加補貼額度，改進補貼方式。

1.切實改變過去財政補貼過多直接投入生產建設領域的做法，探索建立“政府出資，市場運作”新型財政資金運作模式，加快將財政資金從一般競爭性領域退出來，更多地依法、依規(guī)采用補助、貼息、獎勵、保險、物資援助、風險補償、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支持農村公共產品建設，把錢用到農民直接受益的項目上，提高財政資金使用效益。

2.通過財政補貼，建立對農業(yè)投入的激勵機制。通過貼息、擔保等優(yōu)惠政策，引導并刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農業(yè)。同時對目前的財政補貼資金扶持對象、項目審批等方面的政策進行清理，減少社會資金投入農業(yè)體制性障礙，通過貼息、以獎代補、先建后補、規(guī)費減免等方式調動農村集體經濟組織和廣大農民的投資積極性，進一步明確凡是社會資金投入農業(yè)都可以平等享受財政資金的扶持，從而引導社會資金的廣泛投入，豐富財政支農資金的投入方式。

3.積極推行財政對農戶直接補貼公示制度。對補貼農戶的糧種補貼、農機具補貼、種糧農戶直接補貼、農資綜合補貼等補貼資金進行全方位公示，發(fā)揮廣大農民直接監(jiān)督的作用，使老百姓真正得到實惠。

4. 保護價政策和農民直接收入補貼同時應用。保護價政策和農民收入直接補貼并不是相悖的，按照WTO協(xié)議，我國的“黃箱政策”的實施余地還很大。當然，保護價政策的實施要結合市場行情，當市場價低于保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節(jié)結束后的一定時期內，根據主產區(qū)批發(fā)市場行情檢測結果予以公布，保護價糧食可由多家有資質的大型糧食企業(yè)與農民簽訂產銷合同按市場價收購，保護價與市場價的差價部分政府按照不超過合同規(guī)定的實際銷售量給予補貼。由農民依據產銷合同和法定的銷售單據到農村信用社等金融網點、鄉(xiāng)財政所或稅務所領取現金。

（三）在補貼對象上實現從全面補貼向重點選擇的轉變。限于中國特殊的國情國力，在總體上不可能采用美國模式，在現階段期望大幅度增加農業(yè)補貼進而實行全面補貼是不現實的。理性合理的選擇是突出重點、循序漸進，即把有限的財政資金補貼到關鍵區(qū)域和重點品種上，以強化其比較優(yōu)勢和國際競爭力，進而提高農業(yè)生產效率，提升農民收入水平。

1.重視糧食等主要農產品的倉儲建設和出口補貼，緩解農產品的過剩問題。國家實行糧食按保護價敞開收購政策后，糧食等主要農產品產量穩(wěn)定增加，而國家對糧食的消化和轉化又很有限，這就必然造成過剩局面。對過剩糧食的處理辦法目前只有兩種：擴大倉容和增加出口。擴大倉儲容量是當前解決糧食過剩的主要辦法。要建設容量為500億公斤的糧食儲備庫，依靠地方財政的力量是不現實的，只有依靠中央財政和農業(yè)發(fā)展銀行的力量。在擴大倉容的同時，增加對糧食等主要農產品出口的補貼是非常必要的，按烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議的規(guī)定，至少在今后5年內也是可行的。增加出口，不僅能有效解決國內農產品過剩問題，而且有利于糧食等主要農產品的周轉，減輕倉儲壓力，減少保管費用和損失。目前，國內糧食倉儲的保管費用為每公斤每年0.11元，占用資金5000多億元。如果將保管費用用于補貼出口，即使用兩年的保管費，即每公斤0.22元，也是合算的，能有效地減輕糧食過剩的壓力。

2.注重對農業(yè)保險業(yè)務虧損的補貼，強化農業(yè)保險防災補損職能，健全農業(yè)風險補償機制。農業(yè)保險政策性強，涉及面廣，風險大且難以控制，賠付率高，經營保險業(yè)務普遍存在虧損問題，以至許多商業(yè)保險企業(yè)限制開辦或不開辦農業(yè)保險業(yè)務。支持農業(yè)保險業(yè)務的全面開展，首先，需發(fā)揮政府的職能作用，借鑒國外成功經驗，由政府直接開辦或政府委托的保險機構開辦，經營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用于救災支出少得多。不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。

3.重視農業(yè)生態(tài)補貼。改革糧食流通補貼制度，將一部分糧食流通補貼轉用于對糧農的直接補貼。逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境。同時，中韓、中日、中越漁業(yè)協(xié)定實施后，我國漁民要撤出傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域，為了減少實施海洋專屬經濟區(qū)制度給地方帶來的不利影響，中央財政從2004年起設立專項資金，支持實施漁船報廢制度與漁民轉產轉業(yè)。要啟用農業(yè)結構調整補貼措施，按照農業(yè)規(guī)劃和資源條件，逐步按區(qū)域化、專業(yè)化進行農業(yè)生產，對不適合當地優(yōu)勢的應進行結構調整。

4.重視對農村人才引進、培養(yǎng)的補貼?，F階段的我國財政資金的農村教育補貼主要是對農村學生的補貼，是義務教育階段的補貼。下一步，財政資金補貼要對在農村工作的教育工作者工資進行補貼，充分調動農村教育者的工作積極性。此外，對在農村工作或愿意到農村工作的農業(yè)科技人員也要進行工資補貼，使其工資待遇不低于在城市工作，鼓勵農業(yè)大學畢業(yè)的科技人員到基層展示才華。財政補貼還要鼓勵在農村建立農業(yè)科技職業(yè)學院，把農民的大學建在家門口，培養(yǎng)適用的人才。當然，這一政策的實施并不妨礙農村勞動力到城市打工，城市需要的人才不一定必須是高科技人才，農村也不是只需要簡單勞動力，應逐步在農村和城市之間建立人才流動機制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。

四、健全財政補貼農業(yè)政策的建議

（一）建立保證財政補貼農業(yè)政策的法律法規(guī)。為了保證財政補貼農業(yè)政策的持續(xù)有效和穩(wěn)定執(zhí)行，建議制定《農業(yè)補貼法》，使財政補貼農業(yè)政策納入制度化、規(guī)范化的軌道。世界上多數發(fā)達國家都是通過法律形式來保證國家對農業(yè)的財政補貼政策落到實處，這樣不但可以節(jié)約年年制定政策、年年宣傳政策、年年學習政策的政策執(zhí)行成本，更為主要的是，穩(wěn)定的支農政策可以消除農業(yè)投資者的心理觀望隱患，放開手腳大干農業(yè)。而現行的財政補貼農業(yè)政策是通過一年一個文件的形式實現的，農業(yè)生產、養(yǎng)殖、深加工等涉農經營者或管理者均很難制定長遠的投資規(guī)劃，這對實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。

（二）建立立體補貼框架，增加長遠性補貼。建議出臺對農產品加工、儲運、銷售、檢驗等服務行業(yè)的支持性政策，建立長、短期投資相結合的財政補貼農業(yè)框架，在穩(wěn)定和完善以產量、數量、規(guī)模等硬指標為補貼條件的短期性支農補貼政策的基礎上增加長遠性支農投資。所謂長遠性支農投資，包括培訓農業(yè)技術骨干、推廣農業(yè)技術、改善農業(yè)基礎設施條件、支持農業(yè)科技研究、提高農民機械化水平以及加強農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等方面。只有在這些方面增加了財政補貼農業(yè)的額度，才能降低農產品的生產和經營成本，提高市場競爭力，促進農業(yè)科學發(fā)展。與此同時，還可通過多種渠道來實現對農業(yè)的支持，建立立體的農業(yè)投入體系?？蓪r業(yè)培訓、農業(yè)深加工、農業(yè)生態(tài)、農業(yè)保險等行業(yè)采取稅收優(yōu)惠、財政貼息、發(fā)行政府債券等手段引導銀行、保險、企業(yè)和個人投資農業(yè)項目。

（三）既普遍關懷，又突出重點。讓農民都得到國家財政的支持，感受到黨和政府的關懷，這是值得肯定和堅持的。但也應該實行和加大對那些能夠主導農業(yè)取向、符合科學發(fā)展、引導農民共同致富的集約化、產業(yè)化、規(guī)?；r業(yè)產業(yè)的財政補貼力度，鼓勵其充分發(fā)揮“龍頭”作用，帶動農民共同致富。為此，建議將以下幾方面列為重點。

1.農業(yè)物流。現代物流集采購、制造加工、運輸、倉儲和銷售于一體，是現代農業(yè)規(guī)?；⒓s化、標準化生產的大趨勢。自1995 年《烏拉圭回合最終協(xié)議》生效以來，世界農產品貿易自由化取得極大發(fā)展，這為中國農產品出口帶來市場機會，但與此同時也導致了更為激烈的市場競爭，而中國農業(yè)運輸、倉儲設施等物流環(huán)節(jié)的薄弱成為農產品出口的重要限制因素，因此，國家應注意對農業(yè)物流環(huán)節(jié)的財政補貼，以增強農產品的國際競爭力和農業(yè)發(fā)展后勁。

2.農業(yè)生態(tài)補貼。應加大對退耕還林、還草、還水等方面的資金投入，改善生態(tài)環(huán)境。同時，中韓、中日、中越漁業(yè)協(xié)定實施后，中央財政從2004 年起設立了專項資金，用于支持實施漁船報廢制度與漁民轉產轉業(yè)。所以，要啟用農業(yè)結構調整和農業(yè)生態(tài)補貼措施，按照農業(yè)規(guī)劃和資源條件，逐步按區(qū)域化、專業(yè)化來進行農業(yè)生產，對不適合當地優(yōu)勢的應進行結構調整，并給予相應補助。

3.引進農業(yè)人才，提高農業(yè)技術水平。對在農村工作或愿意到農村工作的農業(yè)科技人員進行工資補貼，使其工資待遇不低于城市水平，鼓勵農業(yè)大學畢業(yè)生到基層展示才華，鼓勵農村建立農業(yè)科技院校，培養(yǎng)適用人才。

（作者單位：安徽省安慶市懷寧縣農委）

責任編輯：洪峰