宜昌高新區(qū)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作調(diào)查

隨著工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，中小城市的“城中村”“城郊村”“園中村”正在面臨或逐步面臨可耕土地征用殆盡的實際。作為農(nóng)業(yè)人口“財富之母”的可耕土地不復(fù)存在后，如何強(qiáng)村富民、如何讓村民安居樂業(yè)，成了各級黨委政府不容回避的重大課題。作為國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的湖北省宜昌高新區(qū)， 2011年啟動了3個“城中村”的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作。通過成立村級股份合作社，將集體資產(chǎn)的70%折股配置到失地農(nóng)民，村民變身股民，安享集體資產(chǎn)收益分紅，在科學(xué)、持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)村富民的過程中，鞏固了基層政權(quán)之基，為農(nóng)村改革創(chuàng)新和破解失地農(nóng)民生存發(fā)展難題提供了借鑒。

一、宜昌高新區(qū)“城中村”集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點情況

宜昌高新區(qū)是宜昌市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎，下設(shè)東山、猇亭、白洋等6個園區(qū)，規(guī)劃面積320平方公里，共有“城中村”“城郊村”“園中村”30個，每個園區(qū)都涉及這三類村級組織。

宜昌高新區(qū)作為先期試點實施集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的3個村，分別為周家沖村、萬年村、張家村，均為東山園區(qū)所轄的“城中村”，且地處宜昌市主城區(qū)。3個村共有農(nóng)戶2476個、人口6973人、土地面積2224畝。這3個村于上世紀(jì)80年代未由宜昌市西陵區(qū)窯灣鄉(xiāng)成建制劃歸宜昌高新區(qū)管轄。經(jīng)過20多年的發(fā)展和演進(jìn)，3個村的可耕地基本被征占殆盡，屬于典型的“城中村”。大量的農(nóng)民失去土地后，由于就業(yè)技能限制，給基層組織帶來了較大的轉(zhuǎn)移安置壓力，加上一些歷史遺留問題的疊加，使其成了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的潛在不穩(wěn)定因素。3個村為了生計和既得利益的上訪投訴從未間斷過，個別村甚至成了民事糾紛和治安案件的高發(fā)區(qū)、重災(zāi)區(qū)。這3個村雖然聚集有5.38億元集體資產(chǎn)，且每年有不菲的收益，但因村級資產(chǎn)屬于村民共有，共有對象的權(quán)屬份額不明確，貿(mào)然分配必將因公平與否引發(fā)矛盾，造成社會動蕩。

為了讓這些失去土地的“城中村”農(nóng)民住有房、病有醫(yī)、學(xué)有教、勞有崗，在公平前提下享受到集體資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展的成果，宜昌高新區(qū)于2011年5月出臺了《宜昌高新區(qū)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作方案》，正式啟動了周家沖村、萬年村、張家村3個“城中村”的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作。3個村分別成立了村級股份合作社，共歸集集體凈資產(chǎn)2.73億元，折股161956股，按照3：7配股原則， 3個村級股份合作社共配股48586股，符合配股條件的村民共配股113370股。經(jīng)過3年的發(fā)展，目前3個村的集體資產(chǎn)總額已達(dá)7.29億元，增長35.10%；2014年，集體經(jīng)營總收入為11016.13萬元，上繳稅金1049.058萬元；累計用于村級公共事業(yè)支出1628.78萬元，可分配收益為3430.92萬元，計提公積金、公益金657.08萬元后，累計為村民股東分配收益2773.84萬元，平均每股享受了244.67元的收益，村集體和村民在獲得分配收益的同時，現(xiàn)所有者權(quán)益已由股改時的平均每股1573元增值到了2069元，每股溢值高達(dá)31.5%；3個試點村實現(xiàn)財務(wù)收入2960萬元，向股東分配收益 967.76萬元，計提公積金、公益金148.67萬元，分別占全省試點村三項指標(biāo)總額的6.36%、15.6%、3.4%。

村民變股民，失地也生金。如今，在宜昌高新區(qū)3個完成產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的“城中村”，單個農(nóng)戶每年僅持股分紅一項就不乏超過1萬元的對象。持股分紅加上適齡老年農(nóng)民的退休金和青壯年農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工資收入，讓宜昌高新區(qū)東山園區(qū)3個“城中村”的所有農(nóng)戶擁有了穩(wěn)定可靠的收入來源，長期困擾各級干部的失地農(nóng)民生存發(fā)展及管理問題，也在村級產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新帶來的“紅利效應(yīng)”中迎刃而解。上級組織的施政權(quán)，村級組織的話語權(quán)，農(nóng)民群眾對村務(wù)活動的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等都得到了同步增強(qiáng)。

二、宜昌高新區(qū)“城中村”實施集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的具體做法

宜昌高新區(qū)實施集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的3個“城中村”，是全省村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的試點村，其做法可概括為“一組建、二配置、三對接、四選拔、五建制”。

“一組建”，即各村組建村級股份合作社，進(jìn)行工商注冊登記。這一注冊需突破股份合作社無專門法律支撐的瓶頸。我國僅有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》調(diào)整農(nóng)民個體間的抱團(tuán)發(fā)展，尚無涉及村級集體產(chǎn)權(quán)改革的《股份合作社法》，工商注冊在尋求突破的同時，也推動了立法補(bǔ)缺。隨著“張家村股份合作社”成功注冊登記，為周家沖村和萬年村注冊股份合作社創(chuàng)設(shè)了通道。

“二配置”，即配置股份合作社集體股和社員個人股。3個村級股份合作社通過清產(chǎn)核資，共按凈資產(chǎn)2.73萬元配置股份161956股；通過清人分類，共明確6574人可按基本股、勞齡股、勞動貢獻(xiàn)股等不同情形享有合作社不同份額的股權(quán)。3個村的股份合作社一律持有總股份的30%，70%的股份按可持股社員享有的不同份額配置到人。持股最多的社員持股數(shù)達(dá)39股，最少的為3股。所有社員股實行增人不增股，減人不減股管理辦法，持股社員離世，其股份依法實行繼承。3個村級股份合作社對配置的社員股轉(zhuǎn)讓分別有不同規(guī)定，張家村、萬年村兩個股份合作社明確規(guī)定社員股原則上不能轉(zhuǎn)讓，確需轉(zhuǎn)讓也只能在股東內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。周家沖村股份合作社允許社員轉(zhuǎn)讓不超過50%的持股，向股東外轉(zhuǎn)讓必須報經(jīng)股東代表大會審議。同時規(guī)定，一個家庭或一個自然人通過受讓股份，達(dá)到總股份5%時必須公告。

“三對接”，即各村股份合作社依法成立董事會，對接村民委員會；成立監(jiān)事會，對接村務(wù)監(jiān)督委員會；成立股東大會，對接村民代表大會。股份合作社與村民委員會實行“一套班子，兩塊牌子”運行，確保改革創(chuàng)新不違背《村民委員會組織法》，不虛化村級組織建設(shè)。

“四選拔”，即每村選拔股份合作社董事會成員5人，推選董事長，董事會成員同為村委會成員，董事長同為村委會主任；選拔股份合作社監(jiān)事會成員3人，推選監(jiān)事長，監(jiān)事會成員同為村務(wù)監(jiān)督委員會成員，監(jiān)事長同為村務(wù)監(jiān)督委員會主任；選拔股東代表大會成員25至45人，股東代表大會成員同為村民代表大會成員；選拔股份合作社“三部一室（經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、資產(chǎn)管理部、綜合服務(wù)部、辦公室）”工作人員若干名，均作為村委會和股份合作社后備干部培養(yǎng)管理。

“五建制”，即建立“三資”管理制度，強(qiáng)化對村級資金、資產(chǎn)、資源管理，細(xì)化單項管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，“三資”賬務(wù)管理由各村委會委托街辦“三資代理中心”代管（俗稱村賬鎮(zhèn)管）；建立年度預(yù)決算制度，各村級股份合作社根據(jù)當(dāng)年可實現(xiàn)的財務(wù)收入，按照量入為出原則編制年度財務(wù)收支預(yù)算，并報股東代表大會審議，對確需追加的支出預(yù)算，須由股東代表大會決定；建立目標(biāo)考核制度，根據(jù)年度預(yù)算明確和街辦下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對股份合作社管理層實行目標(biāo)責(zé)任制考核，并與工資待遇掛鉤進(jìn)行績效管理，根據(jù)年度考核情況，對各股份合作社管理層薪金實行有獎有懲的兌現(xiàn)模式；建立內(nèi)外并重監(jiān)督制度，各股份合作社內(nèi)部實行監(jiān)事會、股東大會民主監(jiān)督，負(fù)責(zé)財務(wù)收支的日常監(jiān)督檢查，糾偏查違，外部依法接受審計、財政監(jiān)督，依律接受紀(jì)檢、監(jiān)察、農(nóng)經(jīng)等黨政職能機(jī)構(gòu)監(jiān)督，分年實行“三資”及運營情況的專項審計；建立社（村）務(wù)公開制度，各村股份合作社按月通過社（村）務(wù)財務(wù)公開欄向股東（村民）公開一次財務(wù)收支情況，接受股東（村民）質(zhì)詢。參照國企實行“三重一大”事項民主決策、向上報告制度，對資源發(fā)包、資產(chǎn)處置、單筆過萬元的資產(chǎn)購置依律實行公開招投標(biāo)。單筆超過10萬元的工程、勞務(wù)、購置及“一事一議”項目，按程序表決后，實行先報批，再交由政府采購中心實行招標(biāo)。

三、宜昌高新區(qū)“城中村”實施集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的積極效應(yīng)

宜昌高新區(qū)東山園區(qū)3個“城中村”實施村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新3年來的實踐，順應(yīng)了時代發(fā)展和民眾意愿，贏得了基層干部和農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù)，破解了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存發(fā)展的難題，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義建設(shè)中的“公有制”的強(qiáng)農(nóng)惠民魅力，重構(gòu)了新時期新階段新型農(nóng)民的核心價值觀，有力推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。其積極效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）強(qiáng)化了基層政權(quán)建設(shè)，重構(gòu)了統(tǒng)分結(jié)合模式。宜昌高新區(qū)3個“城中村”的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股改，是在“城中村”農(nóng)民失去土地的新形勢下，對以家庭承包、集體統(tǒng)一經(jīng)營統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營格局的延續(xù)與重構(gòu)。股改過程的制度設(shè)計、股份配置等，最大限度地追求了公開、公平、公正，突顯了村級組織公心為民的務(wù)實作風(fēng)，讓百姓看到了村級組織領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)的重要性、必要性，樹立了村級組織的權(quán)威，有效強(qiáng)化了基層政權(quán)建設(shè)。通過股改，“城中村”失地農(nóng)民由過去村級土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，演變?yōu)榇寮壻Y產(chǎn)集體經(jīng)營、個人持股受益，實體上沒有改變農(nóng)村改革的統(tǒng)分結(jié)合的架構(gòu)，形式上讓村民由擁有土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)為了擁有村級資產(chǎn)持股權(quán)、收益分享權(quán)。這種改革也為越來越多的“城中村”“城郊村”“園中村”改革創(chuàng)造了可資借鑒的移植復(fù)制模式。

（二）發(fā)展了村級集體經(jīng)濟(jì)，破解了農(nóng)村變革難題?！俺侵写濉贝寮壖w資產(chǎn)沒有股改前，集體資產(chǎn)按政策應(yīng)界定為村民共有。因享有對象、份額不明確，形成的是產(chǎn)權(quán)虛置事實，村民無法合理地分享資產(chǎn)經(jīng)營收益，讓老百姓分享改革發(fā)展成果在一定程度上成為口號。股改后，村級股份合作社在制度框架、績效考核機(jī)制以及股（村）民監(jiān)督下合規(guī)經(jīng)營，認(rèn)真履責(zé)，自覺追求效益最大化，進(jìn)而利用土地征占收入和資產(chǎn)盈利解決老百姓衣食住行問題，以及老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)問題。與此同時，股（村）民還按持股份額逐年貨幣化分享經(jīng)營收益，改變了失去土地即無收入來源的尷尬狀況。宜昌高新區(qū)3個“城中村”利用土地征占收入、資產(chǎn)經(jīng)營收入，興建824套安置保障房，辦理2205人失地農(nóng)民保險，完善安置小區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，集體積累這一“蛋糕”保持了20%以上的年均遞增，集體資產(chǎn)總額達(dá)到7.29億元。3個“城中村”還未雨綢繆，科學(xué)考察項目，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。張家村、周家沖村分別在高新區(qū)生物工業(yè)園征地建設(shè)孵化器、標(biāo)準(zhǔn)化廠房，計劃投資4500萬元。萬年村建設(shè)的占地1.4萬平方米的“南苑科技創(chuàng)業(yè)園”已成為省級科技企業(yè)孵化器，并為高新區(qū)成功孵化科技企業(yè)3家。經(jīng)過發(fā)展，萬年村現(xiàn)已成為3個“城中村”中規(guī)模最大、資產(chǎn)最優(yōu)、實力最強(qiáng)、后勁最足的村級合作社，集體總資產(chǎn)已達(dá)3.83億元，比股改時增長22%。塊頭較小的張家村集體總資產(chǎn)由股改時的9200萬元，增加到了1.48億元，增長幅度高達(dá)63%，張家村每股權(quán)益由股改時的919元增加到了1784元，溢值94.12%

（三）升華了農(nóng)民思想境界，夯實了村民自治基礎(chǔ)。宜昌高新區(qū)3個“城中村”實行股改后，農(nóng)民因變身股民而成了集體經(jīng)濟(jì)組織名副其實的主人。由于集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理與自身利益息息相關(guān)，村民的思想境界得以不斷提升，參與集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的積極性普遍增強(qiáng)，對村務(wù)、社務(wù)、財務(wù)的關(guān)注度也急劇提升，出現(xiàn)了人人獻(xiàn)良策，個個思發(fā)展的齊心協(xié)力局面。由此，不僅集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力、向心力與日俱增，民主自治的基礎(chǔ)由虛變實，而且社會主義新農(nóng)村所需要的管理民主要素也在生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的背景下落到了實處。過去村民煩開會、厭議事，現(xiàn)在股民不但盼會開，還主動研究發(fā)展問題，提交商議事項。

（四）優(yōu)化了社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。“城中村”實行股改后，不僅讓農(nóng)（股）民有了穩(wěn)定可靠的收益分配收入，而且還讓一批沒有轉(zhuǎn)移就業(yè)技能的農(nóng)（股）民在股份合作社和安置小區(qū)的公益崗位上實現(xiàn)了就業(yè)，消化了無地可耕帶來的不穩(wěn)定因素。據(jù)統(tǒng)計，3個村共有179人在股份合作社工勤崗位、安置小區(qū)保安保潔崗位就業(yè)，月均收入在2000元左右。每逢建軍節(jié)、重陽節(jié)，3個村都會到烈軍屬、無勞動能力的老年人家中慰問，并發(fā)放慰問金。安居樂業(yè)、衣食無憂的生活，終結(jié)了子女供養(yǎng)老人的歷史。張家村70歲婆婆趙長秀在股改前一直靠遠(yuǎn)在美國的子女寄來生活費。股改后，老人專門打電話告訴子女，自己不僅有了退休金，還有近萬元的分配收益，再也不用寄來生活費了。生活條件的不斷改善，3個“城中村”先后有20多個農(nóng)戶主動退出了低保照顧。結(jié)合配股分配收益，3個“城中村”先后出臺《村規(guī)民約》，敦促村民恪守法律法規(guī)，弘揚公序良俗。過去讓村干部棘手的鄰里糾紛、亂搭亂建、占地拆遷、綠化美化等問題也迎刃而解。村民們還自覺擺正國家集體個人三者關(guān)系，先后清償拖欠集體的各類債務(wù)208.04萬元。3年來，3個“城中村”村民無一人觸犯《刑法》和《治安處罰法》，無計劃外生育、無非正常死亡、無治安災(zāi)害事故，社會呈現(xiàn)出前所未有的祥和安定。

四、宜昌高新區(qū)“城中村”實施集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗

宜昌高新區(qū)3個“城中村”實施的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，是一項在新常態(tài)下順應(yīng)時勢、順應(yīng)民意的革故鼎新之舉，是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的有益探索。這一改革創(chuàng)新之所以取得令人鼓舞的成效，主要得益于以下五點。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證。創(chuàng)新啟動前，宜昌高新區(qū)黨工委、管委會專門成立了《宜昌高新區(qū)“城中村”集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組》，各街辦、村對應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作專班。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，高新區(qū)黨工委、管委會集體審定出臺了《宜昌高新區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點工作方案》《宜昌高新區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理暫行辦法》等綱領(lǐng)性文件。完成股改后，宜昌高新區(qū)黨工委、管委會本著不斷完善和深化改革的負(fù)責(zé)態(tài)度，做到了改革創(chuàng)新班子不散、力量不減、工作不斷，使創(chuàng)新試點工作邊深入運行、邊優(yōu)化完善。

（二）遵循民意是前提。試點工作啟動前，宜昌高新區(qū)進(jìn)行了全方位、深層次的宣傳發(fā)動，講透了村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的意義和目的，讓農(nóng)民明白了自己是集體資產(chǎn)的主人，是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的決策主體、受益主體，調(diào)動了農(nóng)民參與改革、投身創(chuàng)新的積極性。試點村的股改方案堅持“三上三下”修改完善，確保了農(nóng)民發(fā)聲、農(nóng)民評議、農(nóng)民認(rèn)可，推動了改革在和諧氛圍中有序開展。

（三）公平公正是核心。鑒于村級集體支持產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是涉及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、利益分配的深度變革，宜昌高新區(qū)始終堅持讓農(nóng)民知情，請農(nóng)民參與，邀農(nóng)民監(jiān)督。每一項涉及千家萬戶利益的制度設(shè)計都做到公開透明，絕不搞暗箱操作。3個試點村在資產(chǎn)清理、配股人員界定、股份配置權(quán)重、合作社章程制定等各個環(huán)節(jié)，都把最終表決權(quán)交給農(nóng)民，確保了制度設(shè)計公平公正，最大限度地平衡了各方利益。

（四）解放思想是關(guān)鍵。隨著高新區(qū)不斷發(fā)展中冒出的“城中村”“城郊村”“園中村”越來越多，宜昌高新區(qū)黨工委、管委會領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到推行這一改革創(chuàng)新已時不我待，必須解放思想投身改革，并追求后來居上的改革目標(biāo)。正是因為突出解放思想這一主線，宜昌高新區(qū)在村級股份合作社注冊登記時突破了配套法律法規(guī)滯后的制約，在村級安置管理上突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛。最終催生了農(nóng)民變股民，享受村級組織發(fā)展紅利的制度創(chuàng)新。

（五）助推發(fā)展是動力。改革創(chuàng)新是為了發(fā)展生產(chǎn)力，是為了提升民眾幸福指數(shù)，是為了推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。宜昌高新區(qū)實施村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的立足點，正是體現(xiàn)在這三個方面。這一改革，摸清了村級家底，盤活了存量資產(chǎn)，為村級股份合作社居安思危，謀求長足發(fā)展增加了壓力與動力；為增加失地農(nóng)民貨幣性收入，改善群眾生活，拓展生存發(fā)展空間開辟了新的路徑；為壯大村級積累，興辦公共事業(yè)，體現(xiàn)公有制優(yōu)越性找到了切入點。多個積極因素的調(diào)動與整合，在改革創(chuàng)新的動力上形成了疊加效應(yīng)。

（調(diào)研組組長：楊美仁；副組長：許剛、陳公才；調(diào)研組成員：黃學(xué)敢、王運福、劉遠(yuǎn)兵、陳繼平、劉愛斌、張明文執(zhí)筆：張明文）

責(zé)任編輯：欣聞