進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合的思路與對(duì)策

李軍國(guó)　宗宇翔　呼顯臣

按照十八屆三中全會(huì)的精神和中央政治局通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》要求，本文針對(duì)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金整合存在的突出問(wèn)題，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，如何采取切實(shí)有效的措施來(lái)推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金的整合向縱深發(fā)展提出建議?；舅悸肥牵阂载?cái)政支農(nóng)體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢(qián)相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率，按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，通過(guò)支農(nóng)資金整合，形成分類(lèi)科學(xué)、分工明確、合理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行管理體制。

一、深化現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金管理體制的改革

必須看到財(cái)政支農(nóng)資金的整合十年之所以步履艱難、效果不佳，其癥結(jié)就是我國(guó)行政管理體制改革滯后，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊過(guò)多、職能交叉重復(fù)，現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要所致。因此，要改變目前支農(nóng)資金多部門(mén)管理、多頭投放、交叉重復(fù)的現(xiàn)狀，必須要通過(guò)全面深化改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是要改革現(xiàn)行涉農(nóng)部門(mén)的行政管理體制。通過(guò)優(yōu)化涉農(nóng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決部門(mén)職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)、運(yùn)行不暢，效率低下的問(wèn)題，通過(guò)積極穩(wěn)妥實(shí)施農(nóng)口大部制改革，解決職能相近、管理分散、分工過(guò)細(xì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)職責(zé)交叉、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行整合調(diào)整、綜合設(shè)置，形成科學(xué)合理精干高效的管理體系。二是通過(guò)優(yōu)化職能配置，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，合理界定涉農(nóng)政府部門(mén)的職能分工，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化責(zé)任，完善政府職責(zé)體系，合理確定各自的權(quán)責(zé)范圍和職能重點(diǎn)，堅(jiān)持一件事情原則有一個(gè)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任，建立部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。三是在合理劃分各級(jí)涉農(nóng)部門(mén)事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順上下級(jí)及其部門(mén)之間職責(zé)關(guān)系。中央和省級(jí)層面要著力解決管得過(guò)多、過(guò)細(xì)和狠抓大事管宏觀不夠的問(wèn)題。四是要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和職能下放。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公益性、公共性、基礎(chǔ)性。財(cái)政支農(nóng)資金要逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到市場(chǎng)機(jī)制不能或不適于提供的社會(huì)公共需要方面來(lái)，逐步提高財(cái)政中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、文化教育、科技農(nóng)業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療、公共設(shè)施和環(huán)境保障等公共需要方面的保障能力。

二、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)管理體制

建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)管理體制，是從根上解決財(cái)政支農(nóng)資金分散重復(fù)使用，多頭管理混亂的問(wèn)題的關(guān)鍵，也是從源頭上整合財(cái)政資金的核心。因此，要按照十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的改革目標(biāo)，加快建立財(cái)政支農(nóng)資金使用事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央、省、市、縣各級(jí)職能部門(mén)的支農(nóng)事權(quán)范圍。中央財(cái)政支農(nóng)事權(quán)重點(diǎn)應(yīng)放在組織中央有關(guān)部門(mén)研究、制定全國(guó)范圍重大農(nóng)業(yè)宏觀政策方面，圍繞保障國(guó)家糧食安全、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距、建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；制定財(cái)政支農(nóng)資金使用中、長(zhǎng)期規(guī)劃和短期滾動(dòng)使用跨年度計(jì)劃，以及支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效考核體系指標(biāo)建設(shè)、負(fù)責(zé)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金使用效果政策制定方面，并組織專(zhuān)家對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收和考評(píng)，論證財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目事實(shí)使用效果；?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政支農(nóng)資金的重點(diǎn)放在本區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃布局和短期計(jì)劃實(shí)施安排方面，以及近期財(cái)政支農(nóng)政策和資金使用統(tǒng)籌安排方面，并加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)資金的使用監(jiān)管；縣鄉(xiāng)兩級(jí)重點(diǎn)放在支農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施方面。

（二）合理劃分中央和地方支農(nóng)事權(quán)。進(jìn)一步明確中央與地方支持“三農(nóng)”事業(yè)的主體責(zé)任。中央財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)在事關(guān)全局、公益性、基礎(chǔ)上承擔(dān)支出責(zé)任，比如糧食生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主要農(nóng)作物良種、重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助、重大動(dòng)物疫病等，對(duì)此類(lèi)補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)實(shí)行全覆蓋政策，中央應(yīng)集中財(cái)力予以支持，確保中央宏觀調(diào)控政策取得預(yù)期效果。對(duì)于事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性投入，比如農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，可由中央和省級(jí)地方政府共擔(dān)支出責(zé)任，中央對(duì)此類(lèi)事項(xiàng)的補(bǔ)助可切塊給地方，省級(jí)地方政府可根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌安排使用。對(duì)于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)投入，比如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要由省級(jí)地方政府承擔(dān)支出責(zé)任，中央可在政策、規(guī)劃上予以指導(dǎo)，資金主要由地方承擔(dān)?？h（市）鄉(xiāng)兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)支農(nóng)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施與落實(shí)。

（三）完善財(cái)政支農(nóng)資金的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。按照中央政治局通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的具體要求，改革完善現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增加農(nóng)業(yè)一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，發(fā)揮地方政府貼近基層，了解實(shí)際，就近管理的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)增加對(duì)農(nóng)業(yè)大省、商品糧主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出省，以及邊疆、民族、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。清理、整合、規(guī)范農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。大幅度減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方配套資金，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)保留的專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)，且數(shù)額固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

三、進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合的統(tǒng)籌力度

整合財(cái)政支農(nóng)資金必須要從源頭抓起，從中央和省級(jí)做起。要逐步減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

（一）繼續(xù)清理、歸并現(xiàn)有的中央和省級(jí)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金。從預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，清理、歸并財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)那些性質(zhì)基本相同，用途相近的項(xiàng)目及專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行歸并。減少專(zhuān)項(xiàng)種類(lèi)，擴(kuò)大中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金規(guī)模。如對(duì)涉及糧食生產(chǎn)的項(xiàng)目目前有土壤有機(jī)質(zhì)提升、測(cè)土配方施肥、保護(hù)性耕作等項(xiàng)目和專(zhuān)項(xiàng)資金，可歸并為支持糧食生產(chǎn)或支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目，并相應(yīng)將原來(lái)的多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金歸并為一至兩項(xiàng)；再如對(duì)涉及農(nóng)民培訓(xùn)的項(xiàng)目即農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)民科技培訓(xùn)、貧困農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)等分散在黨委、政府和群團(tuán)組織等部門(mén)用于農(nóng)民培訓(xùn)的各類(lèi)項(xiàng)目，可歸并為農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，徹底改變財(cái)政支農(nóng)資金使用交叉重復(fù)、過(guò)于分散的現(xiàn)狀，減少尋租和腐敗空間，從而實(shí)現(xiàn)集中資金辦大事的目標(biāo)。

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步下放財(cái)政支農(nóng)資金的審批權(quán)限。減少對(duì)具體項(xiàng)目的審批，讓基層有更多的自主權(quán)，建議財(cái)政繼續(xù)加大中央涉農(nóng)資金“切塊”下達(dá)的力度，除實(shí)行中央級(jí)項(xiàng)目管理的資金外，其他項(xiàng)目資金都應(yīng)該實(shí)行“切塊”下達(dá)，為地方支農(nóng)資金整合創(chuàng)造有利條件。中央財(cái)政在下達(dá)支農(nóng)資金時(shí)，原則上只明確資金支持范圍、使用方向及相關(guān)要求，不對(duì)具體項(xiàng)目作要求。資金分配上，實(shí)行切塊下達(dá)，以提高地方政府的自主統(tǒng)籌發(fā)展能力，提高資金規(guī)模使用效益。同時(shí)，加大對(duì)由中央農(nóng)口各部門(mén)“二次分配”的支農(nóng)資金項(xiàng)目的清理歸并力度，切實(shí)從源頭整合歸并零星分散的支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)一些用途相似、內(nèi)容相近的項(xiàng)目資金打捆下達(dá)，逐步減少直接下?lián)艿胤降馁Y金額度直至完全取消。在減少支農(nóng)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)同時(shí)，強(qiáng)化地方特別是基層財(cái)政部門(mén)的管理責(zé)任，避免出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

（三）從預(yù)算環(huán)節(jié)入手，簡(jiǎn)化資金下達(dá)程序。結(jié)合編制中期財(cái)政支農(nóng)規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡計(jì)劃，對(duì)于數(shù)額固定的對(duì)地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼建議全額提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期間不再變動(dòng)，便于地方編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和制定年度實(shí)施方案，加快預(yù)算執(zhí)行，變短期行為為長(zhǎng)期打算，提高項(xiàng)目實(shí)施效果和資金使用效益。中央可規(guī)定支農(nóng)資金使用方向和有關(guān)要求，重點(diǎn)放在對(duì)地方的績(jī)效考核和監(jiān)督檢查上，不再審查具體項(xiàng)目。地方可在中央下達(dá)的額度內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌安排使用并可進(jìn)行部門(mén)和地區(qū)間的調(diào)劑。

（四）合理界定資金整合邊界，維護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的政策導(dǎo)向功能。財(cái)政支農(nóng)資金整合必須要服從于國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，依據(jù)不同時(shí)期的國(guó)家發(fā)展需要，從財(cái)政支農(nóng)資金的使用范圍、具體用途，以及項(xiàng)目的性質(zhì)等方面進(jìn)行分類(lèi)，并界定資金整合的邊界。要以提高資金使用整體效率的原則，不僅要將財(cái)政部門(mén)管理的支農(nóng)資金和涉農(nóng)部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目資金進(jìn)行整合，還要考慮將一些暫時(shí)沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算的其他政府性資金整合起來(lái)；要根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)資金的性質(zhì)和特殊用途，確定那些不適宜納入整合范圍的資金，防止支農(nóng)資金整合的擴(kuò)大化，避免專(zhuān)項(xiàng)資金不能實(shí)現(xiàn)特有的政策用途。

四、著力構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）建立國(guó)家層面的涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。財(cái)政支農(nóng)資金整合涉及到有關(guān)涉農(nóng)部門(mén)的利益關(guān)系，在當(dāng)前行政管理體制改革不到位，財(cái)政支農(nóng)資金管理尚未理順的情況下，資金整合需要協(xié)調(diào)處理各種各樣的矛盾和問(wèn)題?？偨Y(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，應(yīng)以更高層的行政力量推動(dòng)支農(nóng)資金整合工作向縱深發(fā)展。為此，建議以國(guó)務(wù)院的名義出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支農(nóng)資金整合的政策性指導(dǎo)文件；同時(shí)成立加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)財(cái)政部，成員單位為相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)；在財(cái)政部成立由部長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管“三農(nóng)”工作的部領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，有關(guān)司（局）參與的財(cái)政支農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由農(nóng)業(yè)司負(fù)責(zé)具體日常溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)系工作。通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制，進(jìn)一步理順財(cái)政與涉農(nóng)部門(mén)之間、上下級(jí)之間的關(guān)系，建立起中央、省、市、縣上下聯(lián)動(dòng)的支農(nóng)資金整合機(jī)制。

（二）理順財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)司（處）涉農(nóng)資金的管理關(guān)系。這是做好財(cái)政支農(nóng)資金整合工作的前提。建議以政府預(yù)算收支分類(lèi)科目和歸口部門(mén)管理的原則來(lái)理順各方關(guān)系。對(duì)財(cái)政系統(tǒng)農(nóng)業(yè)司（處）管理的支農(nóng)資金（含支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金類(lèi)、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼類(lèi)和支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展類(lèi)）盡可能并入“213款農(nóng)林水事務(wù)”。對(duì)其他業(yè)務(wù)司（處）管理的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類(lèi)和對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼類(lèi)中生產(chǎn)補(bǔ)貼類(lèi)資金，盡可能按照歸口部門(mén)管理原則統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)司（處）管理。

（三）修訂完善現(xiàn)行相關(guān)財(cái)政支農(nóng)資金管理制度。以預(yù)算制度改革為契機(jī)，清理并修改現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理相關(guān)制度，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)管理制度進(jìn)行修訂和完善：歸并政府收支分類(lèi)科目和相關(guān)資金管理辦法。對(duì)已存在互相矛盾抵觸和彼此交叉重疊的管理制度，可采取財(cái)政部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的方式，做到性質(zhì)相似的專(zhuān)項(xiàng)資金只有一個(gè)管理辦法，從制度層面上推動(dòng)支農(nóng)資金整合。

（四）建立完善財(cái)政支農(nóng)資金整合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。整合財(cái)政支農(nóng)資金是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及部門(mén)多，因而，必須要建立國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)掛帥、涉農(nóng)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)參加財(cái)政支農(nóng)資金整合聯(lián)席會(huì)議制度，以協(xié)調(diào)和解決支農(nóng)資金整合工作出現(xiàn)的各種困難和問(wèn)題，保證財(cái)政支農(nóng)資金的有效整合和整合工作的順利開(kāi)展。

五、確立以農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向的支農(nóng)資金整合機(jī)制

要以切實(shí)提高支農(nóng)資金使用整體效益為目的，以扶持壯大優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)為重點(diǎn)，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目導(dǎo)向目錄為依據(jù)，以通過(guò)規(guī)劃整合、資源整合引導(dǎo)支農(nóng)資金整合為整體思路，全面提高支農(nóng)資金整合的質(zhì)量和效益。要看到財(cái)政支農(nóng)資金整合不是某個(gè)區(qū)域、單個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，而是整個(gè)區(qū)域和地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、有機(jī)整合、相互配套的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，必須要發(fā)揮農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃在資金整合中的引領(lǐng)作用，無(wú)論是中央，還是地方，都要根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定階段性和年度支持重點(diǎn)，作為支農(nóng)資金安排使用的依據(jù)，引導(dǎo)推進(jìn)支農(nóng)資金整合。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，區(qū)分輕重緩急，對(duì)中央和地方財(cái)政支農(nóng)資金的分配使用統(tǒng)籌考慮，整合資金優(yōu)先投向事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支點(diǎn)項(xiàng)目上。各地要根據(jù)區(qū)域內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然資源條件，制定統(tǒng)一規(guī)劃，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目打造支農(nóng)資金整合平臺(tái)，圍繞推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)劃的要求，制定各部門(mén)發(fā)展規(guī)劃，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，以明確支農(nóng)資金的重點(diǎn)投向。以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃確定強(qiáng)化支農(nóng)資金整合規(guī)劃。

（一）要發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)安排財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的優(yōu)先順序。由于不同地區(qū)資源、要素價(jià)格不均等，各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)各異，由此產(chǎn)生的整合財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先順序不同，整合的模式和平臺(tái)亦不同。整合財(cái)政支農(nóng)資金的制度安排需要考慮到各地區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和由此產(chǎn)生的重點(diǎn)項(xiàng)目，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，合理界定各種支農(nóng)農(nóng)項(xiàng)目的優(yōu)先順序。

（二）要區(qū)域統(tǒng)籌、上下銜接，重點(diǎn)突出。避免資金整合的盲目性、局限性、偏離性，確保集中資金用于牽動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)資源項(xiàng)目、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和公共財(cái)政職能要求，堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與當(dāng)前發(fā)展相結(jié)合，重點(diǎn)項(xiàng)目與一般扶持相結(jié)合，合理地確定年度支農(nóng)資金項(xiàng)目計(jì)劃，為財(cái)政支農(nóng)資金整合提供保證。

（三）要實(shí)行項(xiàng)目與資金統(tǒng)一管理，做到項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走。地方政府要依規(guī)劃優(yōu)化組合各部門(mén)職責(zé)，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)支農(nóng)資金投入。對(duì)不同投資渠道的項(xiàng)目，按實(shí)施區(qū)域、實(shí)施行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)照項(xiàng)目計(jì)劃合理安排資金。以規(guī)劃定項(xiàng)目，圍繞項(xiàng)目整合資金，以整合資金集中解決制約主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸問(wèn)題，確保整合的效果看得見(jiàn)、摸得著。做到投資一項(xiàng)、見(jiàn)效一項(xiàng)。

（四）要因地制宜。我國(guó)幅員遼闊，東中西部在自然條件、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力等方面的差距較大，各地“三農(nóng)”方面需要解決的矛盾和問(wèn)題也不相同。因此，要尊重地方在支農(nóng)資金整合模式上的選擇，允許地方的支農(nóng)資金整合進(jìn)行制度創(chuàng)新，提倡各地從實(shí)際出發(fā)，形成靈活多樣、操作性強(qiáng)、切實(shí)有效的整合方式，不強(qiáng)求資金整合的統(tǒng)一步驟和模式，不搞“一刀切”。無(wú)論采取何種整合方式，都要結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜地制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃。

（五）要注重發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用。按照財(cái)政支農(nóng)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有效對(duì)接的要求，財(cái)政資金要著力支持公益性、公共性、基礎(chǔ)性等產(chǎn)業(yè)或發(fā)展環(huán)節(jié)；在整合資金加大財(cái)政投入的同時(shí)，要更加注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，建立財(cái)政支農(nóng)資金引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，通過(guò)采取財(cái)政補(bǔ)助、貼息、投資參股、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款擔(dān)保等靈活方式，鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)等各種經(jīng)濟(jì)成分從事農(nóng)業(yè)投資建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金投向“三農(nóng)。

六、建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的整合使用監(jiān)督管理體制

建立健全財(cái)政支農(nóng)支資金的整合使用監(jiān)督管理體制，是提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，堵住財(cái)政支農(nóng)資金使用過(guò)程中出現(xiàn)的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，預(yù)防遏制腐敗發(fā)生的重要保障。因此，要從制度設(shè)計(jì)上入手，建立“從上到下，由內(nèi)到外”的支農(nóng)資金使用監(jiān)督管理體系。

（一）推行政務(wù)公開(kāi)，建立和完善財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)公告、公示制，采取有力措施進(jìn)一步健全支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)制度，推廣標(biāo)準(zhǔn)文本申報(bào)，推行項(xiàng)目公示制，建立科學(xué)的項(xiàng)目決策程序和公開(kāi)、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，嚴(yán)格立項(xiàng)程序和立項(xiàng)條件。通過(guò)招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)出項(xiàng)目實(shí)施單位和所需物資，提高支農(nóng)資金使用效益。

（二）明確落實(shí)涉農(nóng)資金管理各部門(mén)責(zé)任制。按照建立公共財(cái)政管理體制的框架要求，完善財(cái)政支農(nóng)資金系統(tǒng)內(nèi)部的使用監(jiān)督管理體系，確保支農(nóng)資金安全、高效運(yùn)行。從財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算入手，從財(cái)政支農(nóng)的資金安排、使用管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光操作”，規(guī)范資金運(yùn)作管理，增加財(cái)政支農(nóng)資金使用的透明度。

（三）建立財(cái)政支農(nóng)資金的追蹤問(wèn)效制度。充分發(fā)揮財(cái)政自身監(jiān)管職能，做好事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，在加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查的同時(shí)，采取不定期抽查，專(zhuān)項(xiàng)檢查，尤其是在資金撥付、使用后，加大稽查、審查力度，保證支農(nóng)資金切實(shí)用到需要支持的項(xiàng)目中去。中央和省兩級(jí)財(cái)政部門(mén)，要把更多的時(shí)間用在支農(nóng)資金管理情況的調(diào)研和檢查上，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵塞發(fā)生問(wèn)題的漏洞。

（四）加強(qiáng)有關(guān)職能部門(mén)密切合作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。充分借助審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)的力量，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合檢查以及委托執(zhí)法檢查等多種方法，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管，確保有限的財(cái)政支農(nóng)資金不流失。

（五）對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用的工程項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格管理。強(qiáng)化支農(nóng)項(xiàng)目資金跟蹤問(wèn)效、建立檔案、細(xì)化管理，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)。對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行過(guò)程，都要按照規(guī)范的項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制來(lái)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理的制度化、程序化、規(guī)范化，提高資金使用透明度，降低支出成本，使每個(gè)項(xiàng)目都成為高標(biāo)準(zhǔn)的惠農(nóng)工程。

七、加快構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，既是提高支農(nóng)資金使用效益的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理的科學(xué)化、精細(xì)化的必然要求。

（一）針對(duì)“三農(nóng)”的特點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系。以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立為邏輯起點(diǎn)，中間依次為績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理、工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算管理結(jié)束?？?jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，既要體現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特點(diǎn)，又要考慮到農(nóng)業(yè)投入對(duì)象的廣泛性、差異性，因?yàn)樗鼪Q定了績(jī)效表現(xiàn)的多樣性特征，對(duì)不同類(lèi)別財(cái)政支農(nóng)支出的評(píng)價(jià)，可以在統(tǒng)一規(guī)范的平臺(tái)上，充分考慮其差別性，結(jié)合各自的功能特性，選擇相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行；把全面性與特殊性、統(tǒng)一性和差別性、定量和定性有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（二）在明確項(xiàng)目責(zé)任主體基礎(chǔ)上，構(gòu)建以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系。加緊修訂完善現(xiàn)行的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，合理確定財(cái)政支農(nóng)資金支出評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容與程序，包括對(duì)各類(lèi)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分類(lèi)的依據(jù)、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)家?guī)斓慕ㄔO(shè)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)建設(shè)、動(dòng)態(tài)跟蹤全過(guò)程評(píng)價(jià)結(jié)果，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，確保績(jī)效評(píng)價(jià)能切實(shí)發(fā)揮事后監(jiān)督的作用，保證評(píng)價(jià)的公平、獨(dú)立。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，分別制定績(jī)效考核指標(biāo)和評(píng)分表，對(duì)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)，通報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)情況并加強(qiáng)評(píng)價(jià)效果應(yīng)用，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)末位淘汰制。

（三）探索建立實(shí)施聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)制度。在開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，財(cái)政部門(mén)的工作重點(diǎn)應(yīng)放在組織實(shí)施上，其績(jī)效評(píng)價(jià)的具體工作交給社會(huì)中介組織來(lái)實(shí)施，建議凡是涉及財(cái)政支農(nóng)資金扶持的項(xiàng)目需要績(jī)效評(píng)價(jià)的，都應(yīng)聘請(qǐng)有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，具備社會(huì)審計(jì)的工作經(jīng)驗(yàn)，且有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)第三方，不僅可以做到評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正，而且避免內(nèi)部人控制和系統(tǒng)性腐敗的發(fā)生。

（四）充分運(yùn)用現(xiàn)代信息化手段，探索建立全程、動(dòng)態(tài)、適時(shí)監(jiān)控的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系。逐步整合統(tǒng)籌各個(gè)信息平臺(tái)，建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的底層數(shù)據(jù)庫(kù)，遵循統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行平臺(tái)，將獨(dú)立的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為模塊歸集到一個(gè)大的應(yīng)用系統(tǒng)之中，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的無(wú)縫鏈接，真正做到數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)、高效共享，從而減少人為操作，提高工作效率，更好地發(fā)揮整個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)的功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的全程監(jiān)督。

（作者單位：中共吉林省委黨校（省行政學(xué)院）、中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)專(zhuān)家顧問(wèn)組成員、兼職研究員，中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)，吉林省高速公路管理局）